Загальна соціальна ефективність державного управління

Проблема ефективності стосується усіх сфер, видів, форм, методів організації життєзабезпечення людини. Найбільшою мірою це властиве управлінню як діяльності, що здійснюється людьми, стосовно людей та виключно в інтересах людей. Від ступеня ефективності цієї діяльності безпосередньо залежить добробут людини. Врешті-решт йдеться про ефективність суспільної системи.

Суспільству, самій державі необхідні повні й достовірні знання того, яку користь дають витрати на управління, у чому полягають об'єктивізація управління, глибина і дієвість його впливу на керовані процеси.

У державному управлінні під час оцінювання його результативності та ефективності повинні, як мінімум, порівнюватись:

— цілі, які практично реалізуються в ньому, з цілями, які об'єктивно детерміновані суспільними запитами;

цілі, які реалізовані в управлінських процесах, з результатами, одержаними внаслідок об'єктивізації державного управління (рішень і дій його управлінських компонентів);

— об'єктивні результати управління із суспільними потребами та інтересами;

— суспільні витрати, які пішли на державне управління, з об'єктивними результатами, одержаними внаслідок управління;

— можливості, закладені в управлінському потенціалі, зі ступенем їх реального використання.

Виходячи з найбільш поширеного трактування поняття ефективності, ефективність управління — це результат, зіставлений із затратами на його досягнення (вони включають не лише прямі витрати на систему управління, а й витрати на реалізацію управлінських рішень). Проте це міркування не дає змоги кількісно визначити соціальні наслідки як результат досягнення мети управління. Визначити результат управління й оцінити зумовлений ним ефект дуже складно. Тому насамперед потрібно виділити критерії, на основі яких можна було б виміряти об'єктивізацію управління (наближення суб'єктивності управління до об'єктивних тенденцій, закономірностей, форм суспільної життєдіяльності) і висловити з цього приводу достовірні й обґрунтовані судження.

Критерії ефективності становлять собою ознаки, сторони, прояви управління, аналізуючи які можна визначати рівень і якість управління, його відповідність потребам та інтересам суспільства.

З огляду на соціальну спрямованість цілей державного управління визначальною для його оцінки є соціальна ефективність.

Соціальна ефективність державного управління розкриває результати функціонування системи, тобто сукупності суб'єкта і керованих об'єктів державного управління, має комплексний характер.

Беручи до уваги зазначене, розрізняють три основних поняття ефективності державного управління:

— загальну соціальну ефективність державного управління;

ефективність організації і функціонування суб'єктів державного управління;

— ефективність діяльності управлінських органів і посадових осіб.

Критерії загальної соціальної ефективності державного управління — це ті, які дають можливість бачити і, бажано, вимірювати досягнутий через державне управління рівень задоволення назрілих потреб, інтересів і цілей суспільства, окремої соціальної групи, конкретної особи. На їх основі можна визначити найголовніше: зв'язок державного управління і суспільства та готовність першого до забезпечення динаміки і гармонійності другого. З погляду раціональності й ефективності державного управління важливо, щоб задоволення потреб і вирішення породжених ними проблем проходило стійко, надійно і безповоротно, з належною повнотою і в належний час, при оптимальному використанні суспільних ресурсів.

Критерії загальної соціальної ефективності покликані спрямовувати державне управління на потреби і проблеми суспільства та характеризувати управлінський рівень їх вирішення. Вони логічно мають включати не тільки результати суспільного виробництва, а й соціальні наслідки їх споживання, не тільки економічні, а й соціальні, духовно-ідеологічні, психологічні, політичні, історичні, екологічні, демографічні явища, тобто весь спектр явищ, відносин і процесів, необхідних для нормальної життєдіяльності людини.

До критеріїв загальної соціальної ефективності державного управління можна віднести:

— рівень продуктивності праці, співвіднесений зі світовими параметрами за її відповідними видами;

— темпи і масштаби приросту національного багатства;

— рівень життя населення порівняно зі стандартами розвинутих країн;

— впорядкованість, безпеку, сталість та надійність суспільних відносин, їх відтворення з наростаючим позитивним результатом.

Наведені узагальнюючі критерії загальної соціальної ефективності державного управління диференціюються за сферами суспільної життєдіяльності.

В умовах демократизації державного управління та зростання активності самоуправління керованих об'єктів державно-управлінської системи її ефективність визначається переважно оптимальністю меж втручання держави у функціонування сфер суспільної життєдіяльності. Своєрідним шляхом визначення меж застосування важелів державного управління розглядають поняття "безпеки" як безпеки нації, суспільства та окремого індивіда. Відповідно до такого критерію ефективності державного управління як усунення зовнішніх загроз національній безпеці держава покликана забезпечити: гарантії державного суверенітету України та її територіальної цілісності; усунення територіальних претензій з боку інших держав; запобігання спробам втручання у внутрішні справи України з боку інших держав; усунення воєнно-політичної нестабільності, регіональних та локальних війн(конфліктів) у різних регіонах світу, насамперед поблизу кордонів України.

Крім того, зусиллями держави повинні забезпечуватися: економічна безпека, внутрішньополітична безпека, соціальна безпека громадян. Перелік загроз національній безпеці у цих сферах визначається Законом України "Про основи національної безпеки України" від 19 червня 2003 р. У внутрішньополітичній сфері такими загрозами визначено: порушення з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування Конституції і законів України, прав і свобод людини і громадянина, в тому числі при проведенні виборчих кампаній; недостатня ефективність контролю за дотриманням вимог Конституції і виконанням законів України; можливість виникнення конфліктів у сфері міжетнічних і міжконфесійних відносин, радикалізації та виявів екстремізму в діяльності деяких об'єднань національних меншин та релігійних громад; загроза виявів сепаратизму в окремих регіонах України; структурна та функціональна незбалансованість політичної системи суспільства, нездатність окремих її ланок до оперативного реагування на загрози національній безпеці.

У сфері економічної безпеки до загроз належать: істотне скорочення внутрішнього валового продукту; зниження інвестиційної та інноваційної активності і науково-технічного та технологічного потенціалів, скорочення досліджень за стратегічно важливими напрямами інноваційного розвитку; ослаблення системи державного регулювання і контролю у сфері економіки; нестабільність у правовому регулюванні відносин у сфері економіки, зокрема фінансової політики держави; відсутність ефективної програми запобігання фінансовим кризам; зростання кредитних ризиків; критичний стан основних виробничих фондів у провідних галузях промисловості, агропромисловому комплексі, системах життєзабезпечення; загострення проблеми підтримання у належному технічному стані ядерних об'єктів на території України; недостатні темпи відтворювальних процесів та подолання структурної деформації в економіці; критична залежність національної економіки від кон'юнктури зовнішніх ринків, низькі темпи розширення внутрішнього ринку; нераціональна структура експорту з переважно сировинним характером та низькою часткою продукції з високою часткою доданої вартості; велика боргова залежність держави, критичні обсяги державних зовнішнього і внутрішнього боргів; небезпечне для економічної незалежності України зростання частки іноземного капіталу у стратегічних галузях економіки; неефективність антимонопольної політики та механізмів державного регулювання природних монополій, що ускладнює створення конкурентного середовища в економіці; критичний стан з продовольчим забезпеченням населення; неефективність використання паливно-енергетичних ресурсів, недостатні темпи диверсифікації джерел їх постачання та відсутність активної політики енергозбереження, що створює загрозу енергетичній безпеці держави; "тінізація" національної економіки; переважання в діяльності управлінських структур особистих, корпоративних, регіональних інтересів над загальнонаціональними.

У сфері соціальної безпеки найважливішими загрозами є: невідповідність програм реформування економіки країни і результатів їх здійснення визначеним соціальним пріоритетам; неефективність державної політики щодо підвищення трудових доходів громадян, подолання бідності та збалансування продуктивної зайнятості працездатного населення; криза системи охорони здоров'я і соціального захисту населення і, як наслідок, небезпечне погіршення стану здоров'я населення; поширення наркоманії, алкоголізму, соціальних хвороб; загострення демографічної кризи; зниження можливостей здобуття якісної освіти представниками незаможних прошарків суспільства; вияви моральної та духовної деградації суспільства; зростання дитячої та підліткової бездоглядності і безпритульності.

Нейтралізація і ліквідація наведеного переліку загроз національній безпеці можливі за умови забезпечення належного рівня ефективності державного управління, до найважливіших критеріїв оцінки якої перші й належать.

Для оцінки ефективності державного управління в країнах світу Світовим банком використовуються такі критерії:

— врахування думки населення і підзвітність державних органів. Ці показники дають змогу оцінити, наскільки громадяни країни мають можливість обирати уряд, а також оцінити такі аспекти життя суспільства, як свобода слова, свобода об'єднань, наявність вільних ЗМІ;

— політична стабільність і відсутність насилля. Цей критерій дає змогу оцінити наявні міркування щодо імовірності дестабілізації і відсторонення уряду неконституційними методами чи із застосуванням насилля, в тому числі тероризму;

— ефективність роботи уряду. По суті, це передбачає оцінку якості державних послуг, якості роботи державних службовців, рівня незалежності державних службовців від політичного тиску, якості розробки і реалізації політики, надійності відданості уряду заявленій політиці;

— якість законодавства. Дає змогу оцінити спроможність уряду формувати і реалізовувати раціональну політику і правові акти, які допускають розвиток приватного сектору і сприяють його розвитку;

— верховенство закону. Врахування цього критерію означає оцінку ступеня впевненості різних суб'єктів у встановлених суспільством нормах, а також дотримання ними цих норм, зокрема ефективності примусового виконання договорів, роботи міліції, судів, рівня злочинності і поширення насилля;

— боротьба з корупцією. Цей критерій вимагає оцінки ступеня поширеності використання державної влади з корисною метою, включаючи дрібні і великі форми корупції, а також ступеня "врахування" державою інтересів еліти і приватних підприємців.

Оцінювання ефективності державного управління за наведеними критеріями здійснюється Світовим банком на основі використання великих обсягів інформації, що одержується зі значної кількості різноманітних її джерел з метою здійснення порівняльного аналізу в розрізі різних країн.

Врахування зазначених підходів важливе для об'єктивної оцінки ефективності державного управління в нашій країні і вироблення підходів щодо її підвищення.

Ефективність організації і функціонування суб'єктів державного управління

Загальна соціальна ефективність державного управління досягається зусиллям двох складових компонентів системи: держави у вигляді її органів та посадових осіб і суспільства, його керованих об'єктів і самоуправлінських структур. Ця ефективність має сукупний характер і не дає чіткого уявлення про внесок до неї кожного з названих компонентів.

Оцінку стану організації і функціонування самої держави як суб'єкта управління суспільними процесами виражає ефективність організації і функціонування суб'єктів державного управління. Для цього служить група критеріїв спеціальної соціальної ефективності державного управління, які розкривають і характеризують якість (рівень) всієї сукупності органів державної влади і місцевого самоврядування в єдності їх цілеполягання, організації і функціонування. Які проблеми вирішують керуючі компоненти, яким чином, які витрачають суспільні ресурси — ось питання, на які покликані дати відповідь ці критерії. Таких критеріїв можна виділити п'ять.

Перш за все це цілеорієнтованість організації і функціонування державно-управлінської системи, її великих підсистем та інших організаційних структур, що визначається через ступінь відповідності їх управлінських впливів цілям, які об'єктивно випливають з їх місця і ролі в суспільстві.

Цілеорієнтованість організації і функціонування керуючих систем (підсистем) визначаються шляхом вивчення й оцінювання їх організаційної нормативної та іншої діяльності з погляду її відповідності цільовій спрямованості, встановленій для них. Це дає змогу виключати дублювання, паралелізм як у діяльності самих органів державної влади, так і в розподілі повноважень між ними та органами місцевого самоврядування, а також виявляти ділянки суспільної життєдіяльності, що залишилися поза необхідними управлінськими впливами.

Аналіз цілеорієнтованості керуючих компонентів передбачає:

— виявлення об'єктивно зумовлених і суспільно актуальних цілей та їх розгляд у розвитку з урахуванням суспільних потреб та інтересів;

— встановлення виміру цілей за конкретними результатами, тобто за характером і повнотою їх втілення в управлінських рішеннях і діях.

Другим критерієм спеціальної соціальної ефективності є витрати часу на вирішення управлінських питань і здійснення управлінських операцій. Це час, який витрачається на внутрішню управлінську діяльність, тобто на обробку і проходження управлінської інформації від "входу" до "виходу" в державно-управлінській системі в цілому (в державному апараті), відповідних підсистемах, організаційних структурах і об'єктах управління, тобто до отримання наперед визначеного прогнозованого (у процесі реалізації управлінського рішення може бути здійснено коригування кількісних показників цілі) результату.

Досягнення визначених цілей з урахуванням найменших затрат часу, а також матеріальних, людських, фінансових ресурсів суттєво залежить від швидкості й адекватності реакції суб'єкта управління на об'єкт управління.

Як третій критерій спеціальної соціальної ефективності державного управління можна назвати стиль функціонування державно-управлінської системи, її підсистем та інших організаційних структур. У цьому випадку йдеться про реальну практику управлінської поведінки конкретних посадових осіб, прийоми, методи, способи функціонування органів влади, їх посадових осіб, при цьому слід зважати на зміст їх діяльності, роль та вплив. Ефективність управління значною мірою залежить від вибору обґрунтованого, найбільш раціонального, стосовно характеру завдань, стилю функціонування державно - управлінської системи.

Четвертий критерій спеціальної соціальної ефективності державного управління відображає складність організації суб'єкта державного управління, його підсистем і ланок. Складність тієї чи іншої організаційної структури безпосередньо впливає на її внутрішню життєдіяльність (реалізацію внутрішніх функцій) і формування управлінських дій (здійснення зовнішніх функцій).

Важливе соціальне значення має п'ятий критерій, який відображає загальні (сукупні) — економічні, соціальні, технічні, кадрові та ін. — витрати на утримання і забезпечення функціонування державно-управлінської системи, її підсистем та інших організаційних структур. При їх аналізі й оцінюванні слід враховувати взаємозалежність між вартістю управління і соціальними результатами діяльності керованих об'єктів.

Взяті у взаємозв'язку критерії "цілі — час — стиль — складність — затрати" і розглянуті під кутом зору змісту і сили зумовлених ними управлінських дій, здатні досить повно характеризувати організацію і функціонування держави як суб'єкта управління суспільними процесами.