Унитарные и федеративные бюджетные системы: обзор зарубежной практики бюджетного регулирования

Как мы знаем, существуют унитарные и федеративные государства со своим бюджетным устройством.

Унитарные бюджетные системы созданы в таких странах как Великобритания, Франция, Китай, Индонезия, Швеция, Норвегия, Финляндия и Дания и т.д..

В данном случае принятие решений по всем вопросам бюджетного процесса, в соответствии с конституционным устройством, принадлежит центральному правительству или его представителям на различных уровнях бюджетной системы. Однако на практике последние десятилетия в большинстве стран с таким устройством интенсивно идет процесс децентрализации, предоставление все большей самостоятельности, в том числе и в бюджетных вопросах, региональным правительствам и органам местного самоуправления.

Так, например, в Швеции, Норвегии, Финляндии и Дании территориальные бюджеты составляют в среднем 67-70% от консолидированных государственных расходов, то где как в целом по странам организации экономического сотрудничества и развития, эта величина едва достигает 40%.

Четыре страны – Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия имеют особо высокую долю участия местных властей в финансировании социальных расходов и их можно отнести к странам с кооперативной моделью бюджетного федерализма, хотя сами эти страны федеративными не являются. Через территориальные бюджеты указанных стран финансируется примерно 75% государственных расходов на образование, 96% - на здравоохранение, 87% -на городское хозяйство и 41% - на содействие экономическому развитию.

Федеративные государства отличаются от унитарных конституционным распределением прав и функций между центральными и региональными правительствами. В федеративном государстве центральная власть вынуждена более внимательно относиться к региональным потребностям, прежде всего в бюджетно-налоговых вопросах, поэтому бюджетный федерализм в странах с федеративным устройством имеет специфику и базируется на соблюдении определенных признаков.

В целом для стран с федеративным устройством характерно решение вопросов бюджетных взаимоотношений с помощью разнообразных методов в зависимости от местных условий.

Российские специалисты в области финансов А.Лавров и В.Христенко выделяют несколько моделей построения межбюджетных отношений в федеративных государствах: советскую, китайскую, американскую, германскую.

Советской моделью называют межбюджетные отношения, когда бюджет построен по принципу «матрешки», расходы расписаны сверху донизу, каждому бюджету прописаны доходы, покрывающие все потребности, самостоятельность бюджетов отсутствует.

Вариантом советской модели с элементами «однокапельной» системы межбюджетных отношений названа китайская модель. Налоги при этом собираются региональными властями, центр определяет, кому и сколько оставить. Практикуется установление заданий по перечислению налоговых платежей в центральный бюджет.

Классической федеративной бюджетной системой названа американская модель. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные непересекающиеся налоги, и даже автономные налоговые службы. Отчислений от федеральных налогов в бюджеты штатов нет. Финансовая помощь распределяется в основном в виде целевых субсидий по формулам населению. Как социально ориентированный вариант американской модели рассматривается каждая модель, когда налоги «не пересекаются» только частично. Широко применяется метод «достраивания» ставок: провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке.

Германская модель отличается от всех вышеназванных моделей воплощением идеологии кооперативного федерализма. Бюджетная система базируется на общих налогах, поступления от которых распределяются между всеми её уровнями. Федеральный бюджет непосредственно связан с бюджетами земель, которым бюджетные средства перечисляются в форме субсидий и дотаций. Земли в свою очередь передают соответствующие суммы общинам. Германские общины не образует третьего государственного уровня, а являются частью земель, которые несут полную ответственность за наделение общин финансовыми ресурсами. При этом характерным является высокий уровень автономности политико-территориальных образований. Особенностью федерализма Германии является то, что поступления от подоходного налога делятся между федеральным бюджетом, бюджетами земель и общин, а от налогов на корпорации – между федеральным бюджетом и бюджетами земель. Важной особенностью германской бюджетной системы является и то, что налоговые доходы всех 3-х звеньев власти формируются преимущественно на базе долевого участия в главных видах налогов: личном и корпоративном подоходных налогах и НДС.

Вместе с тем, бюджетный федерализм Германии отличается от других тем, что здесь между центром и землями распределяются в меньшей степени доходы, а в большей решаемые задачи. Компетенция федерации распространена на федеральные автострады, международные отношения, оборону. К компетенции земель отнесены: культура, охрана правопорядка, образование и т.д. В соответствии с такими задачами происходит распределение средств между федерацией и землями. Вместе с тем, при определенных условиях федерация представляет землям целевые выплаты, например, для улучшения региональной инфраструктуры, решения аграрных проблем, расширения и строительства вузов, поддержки научных учреждений. Осуществляется это путем вертикального финансового выравнивания при первичном распределении налоговых источников на 2 уровня (во-первых),. Во-вторых, перераспределением налоговых доходов между уровнями (горизонтальное выравнивание).

Федеративные бюджетные системы имеют страны – Австралия, Канада, США, Австрия, Германия, Швейцария.

К наиболее типичным федеративным государствам относится Швейцария, в состав которой входят 26 кантонов, включающих в себя 3030 общин. Деятельность кантонов ограничена федеральным законодательством лишь в вопросах обороны, внешней политики и экономической политики государства в целом.

Швейцария долгое время занимала консервативную позицию в вопросе перераспределения бюджетных доходов и сокращения межрегиональных различий. Но политическая ситуация последних лет заставила центральное правительство более внимательно относиться к запросам населения, что привело к выравниванию доходов через формулу перераспределения.

В Швейцарии имеется отличительная от всех Европейских стран налоговая система. Во-первых, автономность кантонов в отношении налогов, во-вторых, самостоятельность кантонов в определении ставки налогов. В Швейцарии налоги частных и юридических лиц не превышают 35%, 70% всех налоговых поступлений идет в общины и кантоны. Действующими правилами выравнивания предусмотрено, что из федеративных налогов в распоряжении центра остается незначительная часть. Перераспределяется 10% поступивших на центральный уровень доходов.

Различия в характере бюджетных проблем, с которыми сталкиваются страны мира, определяют и своеобразие подходов и методов их разрешения.

Каждая страна решает задачу выбора бюджетных отношений по своему.

 

3. Организация межбюджетных отношений и финансового выравнивания в России.

Межбюджетные отношения - взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Межбюджетные отношения в России основываются на принципах:

- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы;

- разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по долгосрочным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;

- равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

- выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

- равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

 

Межбюджетное выравнивание доходов с целью обеспечения доходными источниками закрепленных расходных полномочий осуществляется несколькими способами:

1. Передачи части федеральных доходов, а также региональных и переданных федеральных - бюджетам других уровней.

2. Предоставлением финансовой помощи (межбюджетные трансферты).

Межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;

субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;

иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;

межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Для осуществления межбюджетных трансфертов в составе федерального бюджета созданы:

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ

Федеральный фонд софинансирования расходов..

Федеральный фонд компенсаций.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ образуется в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и распределяется между субъектами по единой методике в форме дотаций.

Дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Особенности расчета указанных дотаций определяются методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предоставляются субъектам Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

За счет Фонда софинансирования расходов выплачиваются субсидии.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Фед ерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного Кодекса, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

 

Межбюджетное регулирование на региональном уровне служит цели обеспечения бюджетов муниципальных образований средствами для исполнения возложенных на них полномочий.

Межбюджетные трансферты из регионального бюджета местным бюджетам предоставляются в форме:

дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городского округа);

субсидий местным бюджетам;

субвенций местным бюджетам;

иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам, в том числе в форме дотаций, в пределах 10 процентов общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из областного бюджета (за исключением субвенций).

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предусматриваются в региональном бюджете в целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений (далее - ФФПП).

Размер регионального ФФПП определяется из разницы в оценках суммарных расходных потребностей и доходных возможностей поселений:

 

ФФПП = В x (Р - ПД), где:

 

В - доля разницы оценок расходных потребностей и доходных возможностей бюджетов поселенческого уровня, которая будет покрываться из регионального ФФПП;

Р - суммарная оценка расходных потребностей на выполнение полномочий поселенческого уровня;

ПД - суммарный прогноз доходов по всем видам местных и закрепленных налоговых и неналоговых доходов.

Региональный ФФПП формируется за счет собственных доходов регионального бюджета с учетом возможностей доходной базы на очередной финансовый год.

 

Право на получение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений имеют все городские поселения (включая городской округ) и сельские поселения субъекта, у которых в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) не превышали двукратного среднего уровня по поселениям в расчете на одного жителя области.

Размер дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений определяется в соответствии с методикой

Ежегодно в региональном законе об бюджете субъекта РФ утверждаются:

-объем регионального ФФПП;

-распределение дотаций из регионального ФФПП между поселениями;

- заменяющие дотации дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений в соответствии с порядком, определенным нормами закона субъекта РФ.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предоставляются ежемесячно в соответствии с утвержденной росписью доходов и расходов областного бюджета с учетом сезонных потребностей, возникающих в процессе исполнения местных бюджетов.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городского округа) образуют региональный Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городского округа) (далее - ФФПМР(ГО)).

Размер регионального ФФПМР(ГО) определяется из разницы в оценках суммарных расходных потребностей и доходных возможностей муниципальных районов (городского округа):

 

ФФПМР(ГО) = В x (Р - ПД), где:

 

В - доля разницы оценок расходных потребностей и доходных возможностей бюджетов муниципальных районов (городского округа), которая будет покрываться из регионального ФФПМР(ГО);

Р - суммарная оценка расходных потребностей на выполнение полномочий уровня муниципального района (городского округа);

ПД - суммарный прогноз доходов по всем видам местных и закрепленных налоговых и неналоговых доходов.

 

Региональный ФФПМР(ГО) формируется за счет собственных доходов регионального бюджета.

 

Право на получение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городского округа) имеют все муниципальные районы (городской округ) субъекта РФ, у которых в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) не превышали двукратного среднего уровня по муниципальным районам (городскому округу) в расчете на одного жителя субъекта.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городского округа) могут быть полностью или частично заменены дополнительными отчислениями в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц.

Дополнительный норматив отчислений от налога на доходы физических лиц на очередной финансовый год и плановый период рассчитывается как отношение расчетного объема дотации (части расчетного объема дотации) к прогнозируемому в соответствии с единой методикой объему налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в консолидированный бюджет субъекта РФ по территории соответствующего поселения, муниципального района (городского округа).

Аналогично федеральному бюджету в составе бюджета субъекта РФ и муниципального бюджета создаются:

- Фонд софинансирования расходов;

-Фонд компенсаций

назначение, формирование и использование которых аналогично одноименным фондам созданным в составе федерального бюджета.