2017-12-16
502
В бывшем СССР сбалансированность территориальных бюджетов достигалась утверждением основанных на многочисленных ведомственных нормах расходов и индивидуальных нормативов отчислений от доходных источников (главным образом, налога с оборота). Централизованные дотации применялись в ограниченном масштабе (например, в конце 1980-х годов из республиканского бюджета – РСФСР – дотацию получили только 4 автономные республики – Дагестан, Калмыкия, Тува и Якутия). При этом фактически применялось согласование как расходов, так и доходов методом «от достигнутого» с ориентацией на существующую бюджетную сеть и прямое восполнение «расчетного дефицита». Данная система могла функционировать только в условиях централизованного планирования и прямого административного подчинения региональных и местных органов управления. Однако в любом случае она не обеспечивала эфФЕКТИВНОГО ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫХ УСЛУГ И ОБЩЕЙ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ, ПОСКОЛЬКУ НА РЕГИОНАЛЬНОМ и местном уровне отсутствовали стимулы к эффективному использованию бюджетных средств, а бюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фактически перекладывались на вышестоящие бюджеты.
В демократической России начали формироваться межбюджетные отношения.
В России можно выделить следующие этапы развития межбюджетных отношений
1 этап: развитие бюджетного сепаратизма (1990-1991гг)
11 этап: формирование бюджетного конфедерализма и унитаризма (1992-1993гг).
111 этап: формирование декларативного федерализма (1993-1997гг).
IY этап: формирование правового бюджетного федерализма (1998- н/в)
12 июня 1990 года Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР.
Регулирование доходов и расходов всех уровней бюджетной системы осуществлялось в процессе согласования. При этом для каждого региона устанавливались индивидуальные пропорции распределения налогов. При необходимости выделялась дотация. Таким образом за центром в полной мере были закреплены как налоговая и бюджетная политика на всей территории страны, так и ответственность за финансовое положение всех территорий. (классические унитарные отношения)
В 1992-1993 гг., Изобретенное Россией на первом этапе «оружие бюджетного сепаратизма» обернулось против нее самой. Возникла угроза развала России. Необходимо было предпринимать решительные меры по централизации управления бюджетным процессом. Были приняты ряд законодательных актов:
Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РССР» от 10 октября 1991 года № 1734-1.
Закон РФ «Об основах налоговой системы в РФ» от 27.12.91г. № 2118-1
Закон РФ «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт – Петербургу» от 15 июля 1992 года № 3303-1
ФЗ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 года № 4807-1.
В результате этого удалось сделать следующее:
· Закрепили основные положения существования бюджетной системы;
· Определили порядок формирования и закрепления доходов за уровнями бюджетной системы;
· Введено понятие регулирующих доходов и определены конкретные регулирующие доходы (п/налог и налог на прибыль);
· Определена цель финансовой помощи субъектам – сближение уровней социально-экономического развития регионов – но пока оставался индивидуальный подход к определению размеров финансовой помощи.
В условиях стихийной децентрализации, бюджетное выравнивание проводилось с применением дифференцированных и крайне нестабильных нормативов отчислений от основных федеральных налогов (прежде всего, НДС). Размеры прямой финансовой помощи из федерального бюджета резко возросли, однако она распределялась без сколько-нибудь четких критериев и процедур в рамках индивидуальных согласований и политического торга. Данная система фактически воспроизводила прежние подходы к бюджетному выравниванию, что в условиях формирования рыночной экономики и политической децентрализации привело к острому бюджетному кризису.
В результате проведенной в конце 1993г. – начале 1994г.г. реформы межбюджетных отношений для подавляющего большинства субъектов Федерации установлены единые нормы отчислений от федеральных налогов, создан Фонд финансовой поддержки регионов, средства которого (трансферты) впервые стали распределяться на основе единой методики и формализованных критериев. Тем самым было положено начало применению общепризнанных в международной теории и практике инструментов и принципов выравнивания бюджетной обеспеченности. По мнению А.Лаврова «1994 год стал годом рождения российского бюджетного федерализма». Это несколько улучшило ситуацию, однако в целом проведенная реформа оказалась, во-первых, недостаточно последовательной и, во-вторых, методически уязвимой.
Начиная с 1996 г. вновь стал усиливаться субъективизм в распределении финансовой помощи регионам, чему способствовали как политические причины, так и недостатки принятой в 1994 году методики распределения трансфертов. Последняя, по-прежнему опиралась на «расчетный дефицит», предусматривая прямое сопоставление расходов и доходов, которые определялись на основе отчетных данных со сложной и недостаточно прозрачной процедурой их пересчета в «условия планового года». Распределение трансфертов не опиралось на четкие критерии (в результате дотационный регион в итоге мог догнать недотационный регион по уровню бюджетной обеспеченности) и не создавало стимулов для региональных властей сокращать нерациональные расходы и повышать собираемость налогов. При проведении расчетов имелись возможности для индивидуальной корректировки (в ходе обязательного «согласования» с регионами) исходных данных, что изначально делало неустойчивыми их результаты к политическому лоббированию. Как следствие, в 1996-1998 гг. ни одно из представленных в составе материалов к федеральному бюджету Правительством РФ в Государственную Думу распределений трансфертов не было принято без внесения в него существенных и, как правило, малообоснованных изменений. По сути, ФФПР выполнял функции «прикрытия» для сохранения прежней практики индивидуальных договоренностей и торга. Наконец, в течение бюджетного года перечисление трансфертов происходило неравномерно, что объяснялось не только политическими, но и заложенными в методике трансфертов сугубо техническими причинами (пересчет по долям фактического объема ФФПР, использование дифференцированных нормативов отчислений от НДС, необходимость минимизации заложенных при распределении трансфертов перекосов).
Теоретически, будучи на порядок более прогрессивным, чем «советская» и «ранняя российская практика», применявшаяся в 1994-1998гг. механизм трансфертов не был доведен до своего логического конца – полностью формализованной, объективной и прозрачной системы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Его недостатки начали необоснованно распространяться на сам принцип формализованного распределения финансовой помощи, что в свою очередь, стало одним из дополнительных факторов усугубления кризиса региональных финансов и обострения взаимоотношений между федеральным центром и субъектом Федерации.
В конце 1997 – начале 1998 гг. созданной по решению Правительства РФ рабочей группой были разработаны и рассмотрены ряд альтернативных подходов к проведению реформы межбюджетных отношений, в том числе 4 варианта методики распределения трансфертов ФФПР. В апреле на рассмотрение Правительства были вынесены 2 варианта – модифицированная методика 1994-1995гг. 1) научно-исследовательского финансового института при Минфине России и 2) основанная на разработках Института экономики переходного периода, а также ряда экспертов из других организаций методика выравнивания приведенных доходов. Правительством был одобрен второй вариант методики, который в составе Концепции реформирования межбюджетных отношений был направлен на согласование с Государственной Думой и Советом Федерации в рамках специально созданной для этого Рабочей группы. В мае-июне 1998 г. Рабочая группа рассмотрела и в целом одобрила предложенную Правительством Концепцию реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг., в том числе – составляющую ее основу методику распределения трансфертов. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 года №862 Концепция была одобрена, став первой в российской практике официальной программой реформирования межбюджетных отношений.
Включенная в Концепцию методика распределения трансфертов ФФПР содержала базовую формулу расчетов и основной критерий бюджетного выравнивания (приведенные среднедушевые доходы), а также предусматривала поэтапный переход к нормативной оценке расходных потребностей и налогового потенциала. Таким образом, были установлены ключевые элементы и основные направления формирования нового механизма выравнивания бюджетной обеспеченности.
Как и предполагалось, переход к новой методике распределения трансфертов был осуществлен в 3 этапа при формировании и утверждении федерального бюджета на 1999, 2000, 2001 г. (таблица 1)
В методике, предложенной на 2000 год, содержался целый ряд принципиально важных нововведений. во-первых, индекс бюджетных расходов стал рассчитываться не по данным бюджетной отчетности, а на основе объективных и, как правило, стабильных статистических параметров, таких как районные коэффициенты к зарплате, уровень цен, коммунальных тарифов, демографическая структура населения, транспортная доступность. Во-вторых, поскольку данные о фактических расходах больше не использовались, появилась возможность проведения расчетов индексов бюджетных расходов для каждого региона в отдельности, а не в среднем по тем или иным группам. Это позволило не только точнее учесть региональные особенности, но и повысить прозрачность и объективность методики, поскольку любая группировка регионов в той или иной степени является условной. В-третьих, при расчете доходов регионов впервые использовались (в качестве поправочного коэффициента) оценки налогового потенциала. Хотя в основном оценка налоговых доходов проводилась прежним методом, это позволило в явном виде ввести в расчеты второй после оценки расходных потребностей принципиальный элемент схемы бюджетного выравнивания. в-четвертых, трансферты стали рассчитываться и утверждаться не в долях от ФФПР, а в абсолютных суммах. «Долевое» распределение трансфертов, по замыслу, должно было способствовать повышению заинтересованности регионов в собираемости налогов. Однако на практике такие стимулы не действовали хотя бы потому, что основная часть налогов собирается в недотационных регионах. Кроме того, резко усложнились расчеты между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. Переход к абсолютным суммам улучшил условия бюджетного планирования на региональном уровне и вернул трансферты в общий для всех расходных статей порядок исполнения федерального бюджета. В – пятых, в состав трансфертов были включены средства на «северный завоз» и субсидии к энерготарифам. Хотя данные средства имеют целевой характер, их включение в состав трансфертов обосновывалось тем, что дополнительные потребности регионов, связанные с «транспортными» или «энергетическими» факторами учтены при оценке бюджетной обеспеченности и по сути являются расходами всей бюджетной сферы. Наконец, в целях усиления стимулов для поддержки экономического развития, а также обеспечения вариантности расчетов ФФПР был разделен на 2 части (80% -, 20%-). Как и в 1999 г., методика и распределение трансфертов ФФПР, в том числе выбор пропорций между первой и второй частями ФФПР, были утверждены трехсторонней Рабочей группой и в последующем Государственной Думой не изменялись. «Компенсационные» выплаты были ограничены распределением по особой методике примерно 5% ФФПР.
Основным нововведением 2001 года стало использование при оценке налоговых доходов регионов принципиально нового показателя – индекса налогового потенциала, полностью заменившего отчетные налоговые доходы. Были также внесены корректировки в методику расчета индекса бюджетных расходов. Впервые были проведены «формульные» расчеты включенных в состав трансфертов средств «северный завоз», что значительно повысило прозрачность и объективность их распределения между субъектами Федерации. «Компенсационные выплаты» были полностью вынесены за пределы ФФПР,
Методика, применяемая при распределении трансфертов ФФПР на 2001 год, является максимально полной реализацией заложенных в Концепции реформирования межбюджетных отношений принципов, полностью соответствует общепризнанным в международной теории и практике требованиям и может лечь в основу законодательно закрепленного механизма бюджетного выравнивания на среднесрочную перспективу.
Главная цель распределения трансфертов, ради которой и создается ФФПР – повысить возможности субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью финансировать закрепленные за ними расходы и тем самым – обеспечить выравнивание, на максимально высоком уровне, доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям. Эта цель является «территориальным» аспектом принципа социальной справедливости.
Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 года № 862 утверждена «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах», и ПП от 15,08,2001г. № 584 «О программе развития бюджетного федерализма в РФ до 2005 года». Многие пункты Концепции вошли в законодательство и в, частности, закреплены в БК РФ.
За последние годы произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.
Принятые федеральные законы об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
В результате упорядочено бюджетное устройство субъектов Российской Федерации, разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровнях.
Вместе с тем по мере развития финансовых взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней реализация сформированного бюджетного законодательства Российской Федерации требует осуществления комплекса мероприятий как в области совершенствования межбюджетных отношений, так и в области повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами. В связи с этим необходимо обеспечить методологическую и финансовую поддержку новой системы разграничения полномочий.
Проводимая реформа бюджетной системы, основные положения которой утверждены в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249, также требует принятия мер по ее реализации не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях бюджетной системы.
Все это обусловило то, что Постановлением Правительства от 3 апреля 2006 года № 467-р утверждена «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006 -2008 годах»
Настоящая Концепция определяет следующие основные задачи:
укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации;
создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты;
создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;
повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;
оказание методологической и консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.
Законодательные и нормативные акты, регулирующие в России межбюджетные отношения:
1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.98 №145-ФЗ с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 05.08.2000г. № 116-ФЗ, от 08.08.2001г. № 126-ФЗ, от 20.08.2004г. № 120-ФЗ.
2. Налоговый кодекс РФ от 31.07.98 №147-ФЗ с изменениями и дополнениями.
3. Закон РФ от 15.04.93 №4607 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, г.г. Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления».
4. Закон РФ от 06.10.03 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
5. Закон РФ от 25.09.97 №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ».
6. Закон РФ от 06.10.1999г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
7. Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 04.07.2003г. № 95-ФЗ.
8. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 27.05.98 №197-СФ «О реформировании межбюджетных отношений в РФ».
9. Постановление Правительства РФ от 15.08.2001г. № 584 «О программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года».
10. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от …. «О бюджетной политике в 20… году».
11.Постановление Правительства РФ от 22.05.2004г. №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»
12. Приказ Минфина РФ от 27.08.2004г. № 243 «О методических рекомендациях субъектам РФ и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений».
13. Постановление Правительства от 3 апреля 2006 года № 467-р «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006 -2008 годах»
14. Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ
15. Федеральный закон от 27.07.2010 № 216-ФЗ
16. Федеральный закон от 29.11.2010 № 313-ФЗ
17. Федеральный закон от 22.07.2008 № 141-ФЗ
18. Федеральный закон от 30.12.2008 № 310-ФЗ
[1] Федерализм: Энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М., 1997
