Организация законодательной власти в субъектах РФ

Основополагающим федеральным законодательным актом в этой сфере является Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. В той степени, в какой самостоятельность субъектов РФ не ограничена федеральным законодательством, они сами в своих конституциях (уставах) определяют собственную систему органов государственной власти.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. Как следует из самого названия, этот орган выполняет функции парламента субъекта Российской Федерации. Эти функции включают в себя представительство и воплощение интересов населения субъекта РФ, принятие законов, утверждение бюджета, формирование некоторых государственных органов субъекта Федерации, осуществление контроля за деятельностью исполнительных органов, иное участие в руководстве делами субъекта Российской Федерации.

Наименование законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Федерации. Перечень существующих названий достаточно большой. Самое распространенные названия – это дума и законодательное собрание. Также используются такие наименования, как государственная дума, государственный совет, государственное собрание, народное собрание, собрание депутатов, совет народных депутатов, народный хурал, парламент и др.

Как правило, в субъектах Российской Федерации устанавливается однопалатная структура законодательных (представительных) органов. Конституцией (уставом) некоторых субъектов Федерации предусмотрен двухпалатный парламент.

В Республике Тыва Великий Хурал состоит из двух палат – Палаты представителей и Законодательной палаты. В Уставе Свердловской области предусматривается Законодательное Собрание, состоящее из двух палат: областной Думы и Палаты представителей. Государственный Совет Адыгеи также является двухпалатным, в его состав входят Совет представителей и Совет Республики.

Заседания палат проводятся раздельно. На совместные заседания палаты собираются в случаях, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом). Заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации являются открытыми, за исключением случаев, установленных федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, а также регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности.

Число депутатов законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации устанавливается его конституцией (уставом).

В Хабаровском крае численность депутатов – 26, Москве – 35, а в Республике Башкортостан – 120. В Думе Корякского автономного округа – 12 депутатов.

Условия деятельности депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ устанавливаются Конституцией (уставом), законом субъекта Федерации. Депутат может осуществлять свои функции на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности.

Так, в Московской городской Думе все депутаты работают на профессиональной основе, а во Владимирской областидопускается возможность депутатам Законодательного Собрания совмещать парламентскую деятельность с выполнением других трудовых или служебных обязанностей по месту основной работы.

В отношении депутата законодательного (представительного) органа федеральным законодательством установлены следующие ограничения его деятельности: он не может быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, судьей, замещать иные государственные должности, а также муниципальные должности. В случае если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, то указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Федеральный закон не регулирует формы участия депутатов в деятельности законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Вместе с тем есть правовая позиция Конституционного Суда РФ, высказанная в Постановлении от 20.07.1999 № 12-П, согласно которой, во-первых, личное участие депутата в голосовании является обязательным. Во-вторых, принцип личного участия депутата в голосовании не исключает того, чтобы на случай таких обстоятельств, как чрезвычайные ситуации на местах, болезнь, направление в командировку, необходимую для выполнения функций палаты, и других обстоятельств экстраординарного характера была закреплена процедура передачи депутатом своего голоса другому депутату с указанием, как им распорядиться при голосовании.

Депутат обладает индемнитетом: он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Выборы в парламенты субъектов Федерации проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Не менее 50% депутатов (в двухпалатном органе – не менее 50% депутатов одной из палат) должны избираться по пропорциональной избирательной системе.

Депутаты законодательного (представительного) органа субъекта РФ, избранные в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в парламенте субъекта Федерации, входят в депутатские объединения (во фракции). Депутатское объединение (фракция) включает в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов. В депутатские объединения (во фракции) могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам.

Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа субъекта Федерации одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Федерации, но не может превышать пяти лет. Наиболее распространенный срок – 4 или 5 лет.

Правомочность заседания законодательного (представительного) органа субъекта РФ определяется законом субъекта Федерации. При этом заседание парламента субъекта РФ не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 % от числа избранных депутатов. Правомочное заседание законодательного (представительного) органа субъекта Федерации проводится не реже одного раза в три месяца.

К законодательным полномочиям парламента субъекта Российской Федерации относится:

1) принятие конституции (устава) субъекта Федерации и поправок к ним большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов;

2) законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В сфере государственного строительства законодательный (представительный) орган субъекта РФ:

1) регулирует заключение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации;

2) устанавливает порядок назначения и проведения референдума субъекта Федерации;

3) определяет порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган субъекта Федерации;

4) устанавливает административно-территориальное устройство субъекта Федерации и порядок его изменения;

5) устанавливает систему исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации;

6) регулирует порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Федерации, порядок деятельности органов местного самоуправления;

7) назначает дату выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

8) назначает референдум субъекта Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации;

9) утверждает соглашение об изменении границ субъектов Российской Федерации;

10) одобряет проект договора о разграничении полномочий.

Парламент субъекта РФ обладает следующими кадровыми полномочиями:

1) решает вопрос о наделении гражданина РФ по представлению Президента РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

2) назначает на должность и освобождает от должности отдельных должностных лиц субъекта Российской Федерации, дает согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации;

3) назначает на должность судей конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации.

В бюджетной и хозяйственной сфере законодательный (представительный) орган субъекта РФ регулирует (утверждает):

1) бюджет субъекта Федерации, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и отчеты об их исполнении;

2) программы социально-экономического развития субъекта Федерации;

3) налоги и сборы субъекта Федерации, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания;

4) порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта Российской Федерации в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм.

К контрольным полномочиям парламента субъекта РФ относится:

1) контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Федерации, исполнением бюджета субъекта Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации;

2) решение вопроса о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

В сфере организации собственной деятельности законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации:

1) принимает свой регламент;

2) решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.

Реализуя свои полномочия законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, принимает конституцию (устав) и поправки к ней (к нему), законы и постановления. Конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Законы субъекта РФ принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, а постановления – простым большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Так, например, законом субъекта Российской Федерации утверждаются бюджет субъекта РФ, устанавливается административно-территориальное устройство субъекта РФ. Постановлением парламента субъекта РФ, в частности, принимается его регламент, оформляется решение о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ).

Законы субъекта РФ, правовые акты парламента субъекта РФ, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке. Если эти акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу), то они подлежат опротестованию соответствующим прокурором, также в этом случае Президент РФ вправе обращаться в парламент субъекта РФ с представлением о приведении этих актов в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Федеральный закон устанавливает возможность досрочного прекращения полномочий парламента субъекта Российской Федерации. Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть прекращены досрочно в случае:

1) принятия указанным органом решения о самороспуске,

2) вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

3) роспуска указанного органа высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

4) роспуска указанного органа Президентом РФ.

Указанный перечень оснований досрочного прекращения полномочий является исчерпывающим, т.е. по иным обстоятельствам полномочия парламента субъекта РФ прекращены быть не могут.

Досрочное прекращение полномочий в двух последних из перечисленных случаев обычно выступает в качестве меры конституционно-правовой ответственности.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта РФ распустить законодательный орган субъекта РФ в случае:

Во-первых, принятия данным органом конституции (устава), закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а парламент субъекта РФ не устранил их в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Причем, констатировать несоответствие нормативного правового акта Конституции РФ может только Конституционный Суд РФ

Во-вторых, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что парламент субъекта РФ в течение трех месяцев подряд не проводил заседание. Причем парламент субъекта РФ по этому основанию может быть распущен в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения соответствующего суда.

Роспуск парламента субъекта РФ Президентом РФ предусматривается федеральным законодательством в 2 случаях. Во-первых, в случае если соответствующим судом установлено, что законодательным органом субъекта РФ приняты конституция (устав), закон субъекта РФ или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный орган субъекта РФ в течение 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения парламента субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ своим указом выносит предупреждение законодательному органу субъекта РФ. Если в течение 3 месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения парламент субъекта Российской Федерации не принял мер по исполнению решения суда, то Президент РФ вправе распустить его своим указом.

Во-вторых, Президент РФ может распустить парламент субъекта РФ в процессе наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ.