Муниципальная собственность. Соотношение с государственной собственностью. Субъекты и объект права муниципальной собственности

Тема № 9

«Финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления»

 

· Понятие экономической основы местного самоуправления и составные части.

 

· Муниципальная собственность. Соотношение с государственной собственностью. Субъекты и объект права муниципальной собственности.

 

· Местный бюджет. Бюджетный процесс на местном уровне.

 

· Имущественные права муниципальных образований

 

Понятие экономической основы местного самоуправления и составные части.

 

Экономическую основу местного самоуправления (ст.49 Ф3-131) составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

 

Муниципальная собственность. Соотношение с государственной собственностью. Субъекты и объект права муниципальной собственности.

 

Понятие «ЭО МСУ» шире понятия муниципальной собственности, т.к. включает различные виды собственности, которой органы МСУ самостоятельно распоряжаются (ст. 132 Конституции) и за счет которой решаются ВМЗ.

Главной составной частью финансово-экономической основы муниципального самоуправления является муниципальная собственность. Это публичная собственность населения территориального коллектива каждого отдельного муниципального образования. От имени населения управляют и распоряжаются этой собственностью (в том числе продают ее) те органы муниципального образования, которые имеют соответствующие полномочия (обычно — представительный орган или глава администрации).

Муниципальная собственность представляет собой отдельную форму собственности, существующую параллельно с государственной. Их сближает то, что через посредство органов публичной власти оба названных права призваны обеспечивать общественные, а не частные интересы.

Но между ними имеются и существенные различия. Если субъектами права ГС являются государство и государственные образования как публично-властные структуры, отделенные от гражданского общества, то в качестве субъектов муниципальной собственности выступают городские и

сельские поселения, другие муниципальные образования, иным словами, население, проживающее на территории данных поселений и образований, наделенное правом на местное самоуправление и осуществляющее функции публичной власти через систему избираемых ими органов местного самоуправления. Основным документом, по которому произошло деление на ГС и МС, было постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения Москвы и C-Пб и муниципальную собственность».

Следовательно, право МС должно рассматриваться как самостоятельное право собственности. По своему характеру и юридической природе оно находится в одном ряду с правом государственной собственности.

Основания возникновения права муниципальной собственности:

1. Гражданско-правовые основания. Примеры:

· договоры купли-продажи, дарения или иной сделки, связанной с получением имущества;

· государственная регистрация прав собственности на здания, сооружения и другое вновь создаваемое недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации;

· поступление в муниципальную собственность бесхозяйной недвижимой вещи по решению суда (на основании требования органа, уполномоченного управлять муниципальным имуществом).

· поступление в муниципальную собственность находок в случае отказа лица, нашедшего вещь, от приобретения этой вещи в собственность.

2. Публично-правовые основания. Примеры:

· разграничение публичной собственности;

· передача имущества в связи с разграничением полномочий;

· безвозмездная передача объектов социально-культурного назначения от приватизированных предприятий или от государственных предприятий и учреждений.

Муниципальная собственность в соответствии с законодательством признается и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности. Можно выделить два основных способа защиты МС: административный и судебный. Согласно российскому законодательству основными способами защиты МС являются:

· Признание недействительным акта государственного органа, не соот. закону или иным правовым актам и нарушающего права и охраняемые законом интересы населения муниципального образования; признание актов гос. органов недействительными осуществляется как общими, так и арбитражными судами;

· Возмещение убытков в случае принятия Российской Федерацией закона, прекращающего право собственности населения МО; убытки, причиненные населению МО в результате принятия такого акта, в том число стоимость имущества, возмещаются государством, а вес споры о возмещении убытком разрешаются судом.

Содержание права собственности, в том числе муниципальной, сформулировано в ст. 209 ГК РФ. Условиями передачи муниципальной собственности передается другим пользователям являются: аренда, хозяйственное ведение, оперативное управление, передача в залог. Аренда − наиболее распространенный способ эксплуатации МС. Предметом арендных отношений выступают объекты муниципального жилого фонда (отдельно стоящие здания, сооружения и т.д.). Стороны договора аренды являются арендодатели и арендаторы. В соответствии с ч.1 ст. 160 ГК РФ договор аренды заключается на срок, определенный договором. Однако на практике договор аренды заключается, как правило, на срок от 1 года до 5 лет. Существует несколько способов определения арендаторов: посредством коммерческого конкурса, коммерческого инвестиционного конкурса и аукциона. Доверительное управление состоит в том, что собственник вправе по своему усмотрению передать свое имущество юридическим лицам (за исключением унитарных предприятий) и физическим лицам в целях эффективного его использования. Имущество, передаваемое в доверительное управление, входит в состав муниципальной казны. Оно не должно быть закреплено за муниципальными предприятиями и учреждениями. Решение о передаче имущества в ДУ принимается местной администрацией. Передача объектов муниципального имущества возможна также в результате продажи права заключения договора по коммерческому конкурсу. Передача недвижимого имущества в ДУ подлежит государственной регистрации. Зало г является одним из способов обеспечения исполнения обязательств (ст. 239 1К РФ), Залог возникает в силу договора. Его сторонами являются залогодатель (местная администрация) - при залоге муниципального имущества. Составляющего местную казну, муниципальные унитарные предприятии, которым муниципальное имущество принадлежит на нраве хозяйственного ведения) и залогодержатель (юридические и физические лица). Предметом залога могут быть - ценные бумаги, иное имущество, имущественные права (ст. 336 1К РФ). Предметом залога не могут быть объекты МС, которые изъяты из оборота; принадлежат муниципальным учреждениям на праве оперативного управления; подлежат обязательно приватизации либо приватизация которых запрещена. Право хозяйственного ведения − режим использования имущества, который распространяется на имущество, закрепленное за муниципальными унитарными предприятиями, Унитарное предприятие владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом (ст. 294 ГК РФ). Органы MCУ собственными нормативными актами регламентируют порядок предоставления муниципального имущества в хозяйственное ведение, порядок владения, пользования и распоряжения таким имуществом. Право оперативного управления объектами МС − осуществляется путем их закрепления за муниципальными казенными предприятиями и муниципальными учреждениями. В составе имущества, находящегося у учреждения на праве оперативного управления, может быть два вида имущества:

1. имущество закрепленное за учреждениями собственником;

2. имущество приобретенное за счет средств, выделяемых ему по смете.

 

Правовой режим МС в общем виде определяется ст. 215 ГК РФ. Данная статья относит к муниципальной собственности имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ГО, МР и внутригородские территории городов федерального значения). Имущество муниципального образования, являющееся объектом права муниципальной собственности, это совокупность принадлежащих муниципальному образованию движимых и недвижимых вещей. Согласно статье 130 ГК РФ, к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом. Имущество, являющееся объектом права муниципальной собственности подразделяется на группы:

· имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на режиме права хозяйственного ведения и права оперативного управления;

· имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляющее муниципальную казну поселения или иного муниципального образования.

Особым объектом гражданских прав (имущественным комплексом) является предприятие. Предприятие - имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности, в состав которого входят все виды имущества, предназначенные для его деятельности, включая земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги (фирменное наименование, товарные знаки, знаки обслуживания), и другие исключительные права, если иное не предусмотрено законом или договором.

Правовое положение муниципальных предприятий, порядок их создания, реорганизации и ликвидации определяется ГК РФ и Федеральным законом от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. На практике муниципальные унитарные предприятия создаются в таких сферах, как жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт и строительство, общественное питание, досуг, физическая культура и спорт и т.п. Различаются два вида муниципальных унитарных предприятий:

· предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (муниципальное предприятие);

· предприятия, основанные на праве оперативного управления (муниципальное казенное предприятие).

Муниципальное учреждение - некоммерческая организация, созданная собственником (муниципальным образованием) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично из местного бюджета.

Учреждения могут создаваться уполномоченными органами местного самоуправления для решения вопросов местного значения в основном в сферах управления, образования, здравоохранения, культуры, отдыха, спорта для выполнения функций некоммерческого характера.

Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Муниципальное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет муниципальное образование. В соответствии с уставом муниципального образования органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности.

Муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет муниципальную казну соответствующего муниципального образования.

В соответствии с п.1 ст.50 Федерального закона от 6 октября 2003 года в собственности МО может находиться:

· Имущество, предназначенное для решения ВМЗ;

· Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных ОМСУ, в случаях установленных ФЗ и законами субъектов РФ;

· имущество, предназначенное для обеспечения деятельности ОМСУ и должностных лиц МСУ, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа МО.

· имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

В собственности муниципальных образований также могут находиться объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения (местного, регионального или федерального) — в том случае, если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, установленных федеральным законом.

Каждому виду МО соответствует отдельно закрепленный перечень муниципального имущества, которое может находиться в собственности поселений, МР и ГО.

Как уже ранее отмечалось, органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, что не делает их его собственниками.

Распоряжаясь муниципальным имуществом, органы местного самоуправления вправе:

· передавать указанное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований;

· отчуждать (к примеру, приватизировать) имущество;

· совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года вводит принципиально новое положение, согласно котором, в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в ч.ч.2-3 ст.50, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.

Отчуждение имущества − передача имущества другим лицам без сохранения в отношении указанного имущества прав собственника. Основной формой отчуждения муниципального имущества является приватизация- возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических и(или) юридических лиц. Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с ГК РФ, Федеральным законом от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» и Федеральным законом № 131-ФЗ. Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном Федеральным законом оприватизации. Перепрофилирование либо отчуждение должно быть закончено в отведенные законом сроки.

Управление имуществом можно определить как комплекс мероприятий, связанных с организацией и (или) обеспечением максимально эффективной реализации правомочий по использованию данного имущества в целях решения вопросов местного значения.

Под полномочием по управлению муниципальным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении муниципального имущества, в том числе переданного муниципальным предприятиям и учреждениям.

Модели управления муниципальным имуществом:

· «коммунальная модель», предусматривающая решение вопросов местного значения, в том числе предоставления муниципальных услуг, за счет создания муниципальных предприятий и учреждений, а также управления их деятельностью;

· «концессионная модель», предполагающая передачу муниципального имущества в концессию для предоставления услуг населению, а также широком использовании муниципального заказа;

· «смешанная модель», включающая элементы как «коммунальной модели» - в тех секторах муниципальной экономики, где монополизм по тем или иным причинам неизбежен в средне- или долгосрочной перспективе, так и широкое развитие передачи имущества в концессию или использования муниципального заказа в иных секторах.

К числу важнейших способов использования муниципального имущества для организации решения вопросов местного значения относится формирование муниципального заказа для муниципальных нужд, оплачиваемого за счет средств местного бюджета.

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд представляют

собой действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

 

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Определение принципа субсидиарности можно найти в Европейской Хартии местного самоуправления, открытой для подписания 15 октября 1985 года и вступившей в силу 1 сентября 1988 года, которая подписана Российской Федерацией 28 февраля 1996 года и ратифицирована 11 апреля 1998 года. Это понятие содержится в статье 4 Хартии:
«государственные полномочия, как правило, должны преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии».

Основополагающая идея заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин и других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности.

МСУ представляет собой уровень политического участия и решения вопросов, наиболее приближенный к гражданину. Принцип же субсидиарности предполагает, что «решения принимаются как можно ближе к гражданину». Все, что можно решить на местах, не должно передаваться на вышестоящий уровень власти. При этом ответственность ОМСУ должна определяться с учетом экономических, финансовых и иных возможностей. Ведь не все местные сообщества одного и того же уровня из-за неравенства условий могут в равной мере решать свои проблемы. В соответствии с принципом субсидиарности финансово слабые местные сообщества должны быть защищены путем создания механизмов финансового перераспределения.

Можно заключить, что проблемы распределения полномочий между местными и вышестоящими органами власти, приближения, насколько это возможно, процесса принятия решений к гражданину, взаимодействия и сотрудничества между уровнями власти, участия местных властей в определении их собственных полномочии, решение которых предполагает реализация принципа субсидиарности, определяют важное направление развития муниципального законодательства в нашей стране.