Продолжительность бюджетного процесса

Бюджетный процесс длится около трех лет, и это время называется бюджетным периодом.

Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. детально регламентировал бюджетный процесс в стране, предусматривая конкретные действия и сроки их совершения соответствующими органами государственной власти. Однако Федеральным законом от 5 ноября 1994 г. «О порядке рассмотрения и утверждения Федерального бюджета на 1995 год» были определены иные сроки и порядок рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1995 г. и одновременно было приостановлено действие ст. ст. 20, 21, 22 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г., регламентировавших порядок составления, рассмотрения и утверждения республиканского (федерального) бюджета.

В 1995 г. принимается специальный Федеральный закон от 31 июля 1995г. «О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1996 год». В 1996г. принимается Федеральный закон от 10 июля 1996 г. «О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона «О Федеральном бюджете на 1997 год». Вышеназванным Федеральным законом приостановлено действие ч. 3 ст. 16 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. Бюджетный процесс в Российской Федерации рассматривается с учетом содержания вышеназванных и появившихся впоследствии нормативных актов.

Бюджетный процесс состоит из пяти стадий.

Первая стадия — стадия составления проекта бюджета.

Составлению проекта бюджета предшествует разработка планов и прогнозов развития территории и целевых программ (программы могут быть рассчитаны на несколько лет, тогда ассигнования по ним включаются в бюджеты последующих лет). Решение о начале работы над составлением проекта федерального бюджета принимается Президентом РФ. Правительство РФ организует поэтапную работу по составлению проекта федерального бюджета. В определенные сроки составляются прогноз социально-экономического развития, сводный баланс финансовых ресурсов, основные направления бюджетной политики РФ, рассчитываются контрольные цифры проекта федерального бюджета на соответствующий период и другие документы. Территориальные органы исполнительной власти ведут детальную проработку и согласование показателей социально-экономического развития и контрольных цифр федерального бюджета.

Правительство РФ одновременно с организацией работы по составлению федерального бюджета организует работу по доведению в определенные сроки до представительных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий финансовый год, в том числе о централизованно установленных социальных и финансовых нормах и нормативах (минимальных) или их изменениях.

Исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации в установленные их представительными органами власти сроки, исходя из необходимости утверждения бюджетов до начала финансового года, доводят до представительных органов власти нижестоящего уровня соответствующие указания по разработке проектов бюджетов, в том числе социальные и финансовые нормы и нормативы или их изменения, включая нормы и нормативы, утвержденные вышестоящим органом представительной власти.

В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов местных бюджетов или бюджетов субъектов Федерации соответствующий исполнительный орган власти представляет в вышестоящий исполнительный орган (исполнительные органы власти субъектов Федерации — в Правительстве РФ) необходимые расчеты для обоснования размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечня доходов и расходов, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов, а также данные об изменении состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию.

Для полного учета всех финансовых ресурсов, определения средней финансовой обеспеченности соответствующего образования исполнительный орган власти вправе составить территориальный сводный финансовый баланс.

Правительство РФ и исполнительные органы власти субъектов Федерации и иные вышестоящие исполнительные органы в установленные сроки сообщают соответствующим нижестоящим исполнительным органам следующие данные:

- проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов;

- о дотациях и субвенциях, намечаемых к представлению из бюджета вышестоящего субъекта бюджетного права;

- перечни и фиксированные доли (в процентах) доходов, закрепленных за бюджетом соответствующих субъектов бюджетного права;

- перечни расходов, передаваемых из соответствующего бюджета.

Порядок рассмотрения федерального бюджета, его утверждения и осуществления контроля за его исполнением устанавливается Федеральным законом.

Порядок и условия представления проекта бюджета представительному органу власти субъекта Российской Федерации, местного самоуправления, порядок его рассмотрения, утверждения и уточнений в ходе исполнения устанавливаются соответствующим представительным органом власти самостоятельно. Бюджетный процесс на соответствующей территории субъекта бюджетного права закрепляется в соответствующем Положении.

Вторая стадия бюджетного процесса — рассмотрение проекта бюджета представительным органом власти соответствующего субъекта бюджетного права. Оно предшествует принятию решения о санкционировании бюджетных расходов, которое является правовой основой для выделения бюджетных ассигнований.

Как свидетельствует практика последних лет, рассмотрение проекта федерального бюджета представительным органом России вызывает большое количество осложнений. Поэтому законодатель пошел по пути детальной регламентации порядка (технологии) и сроков рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете на каждый конкретный год. Так, Федеральным законом, от 10 июля 1996 г. регламентируется порядок внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона «О Федеральном бюджете на 1997 год». Проект данного Закона считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 31 августа предшествующего года.

После принятия соответствующего проекта федерального закона к рассмотрению Государственной Думой, он должен направляться в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату Российской Федерации на заключение. Рассмотрение проекта Федерального закона «О Федеральном бюджете на … год» будет осуществляться в четырех чтениях, сроки и условия проведения которых детально регламентированы Федеральным законом. Предусмотрены также правовые последствия отклонения проекта Федерального Закона «О Федеральном бюджете на … год» в первом или во втором чтении.

Третья стадия бюджетного процесса — утверждение бюджета, принятие закона о бюджете.

Проект Федерального закона «О Федеральном бюджете на … год» после четвертого чтения должен рассматриваться на пленарном заседании Государственной Думы для голосования в целом. Принятый Государственной Думой Федеральный закон «О Федеральном бюджете на … год» в соответствии со ст.ст. 105, 107 Конституции Российской Федерации подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации и Президентом Российской Федерации.

В случае непринятия проекта Федерального закона «О Федеральном бюджете на... год» до 1 января следующего года федеральные органы исполнительной власти имеют право производить расходование бюджетных средств по соответствующим разделам расходов, подразделам, видам и предметным статьям функциональной и ведомственной классификации ежемесячно в размере одной трети фактически произведенных сумм расходов за IV квартал 1996 г. до принятия Федерального закона «О Федеральном бюджете на … год».

Государственная Дума также может принять Федеральный закон «О финансировании расходов из Федерального бюджета в первом квартале … года». В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расходование бюджетных средств в соответствии с указанным Федеральным законом. Подобная практика была уже известна российской действительности.

Так, Федеральный закон, «О Федеральном бюджете на 1995 год» не был принят до 1 января 1995 г., поэтому был принят Федеральный закон «О финансировании государственных расходов из Федерального бюджета в первом квартале 1995 года», а Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 1994 год» был принят только 1 июля 1994 г.

Четвертая стадия бюджетного процесса — исполнение бюджета — совпадает с бюджетным годом и длится с 1 января по 31 декабря. Исполнение бюджета возложено на соответствующие исполнительные органы власти. Исполнение бюджета заключается в обеспечении полного и своевременного поступления предусмотренных в бюджетах доходов и в финансировании соответствующих расходов. Оперативное исполнение бюджетов осуществляется по бюджетной росписи, которая составляется соответствующим финансовым органом (Министерством финансов РФ (МФ РФ), МФ республик в составе РФ, финансовыми управлениями (отделами) краев, областей и т. д.).

Исполнение бюджетов осуществляется по доходной и расходной частям бюджетов.

Исполнение доходной части бюджета связано с перечислением плательщиками соответствующих налогов и неналоговых платежей на счета бюджета того или иного уровня. Исполнение расходной части бюджетов связано с использованием бюджетных средств, которые называются бюджетными кредитами.

Бюджетные кредиты выделяются министерствам, иным ведомствам и организациям в соответствии с бюджетной классификацией. Право распоряжаться денежными средствами, выделенными из бюджета, предоставляется руководителям соответствующего министерства, иного ведомства или организации. Указанные должностные лица являются распорядителями бюджетных кредитов, которые по объему предоставленных прав подразделяются на главных и нижестоящих распорядителей кредитов.

К главным распорядителям бюджетных кредитов относятся руководители соответствующих министерств, ведомств.

Нижестоящие распорядители кредитов подразделяются на две группы.

К первой группе относятся руководители, которые получают бюджетные кредиты на расходы руководимой ими организации и для перераспределения между подведомственными им организациями.

Во вторую группу нижестоящих распорядителей бюджетных кредитов входят руководители организаций, получающие бюджетные кредиты только на потребности руководимой ими организации.

Контроль за исполнением бюджета и расходованием исполнительными органами власти или органами и управления внебюджетных фондов средств этих фондов, исполнительным органом власти средств валютного фонда осуществляет конкретный представительный орган власти, который самостоятельно определяет организационные формы осуществления такого контроля в соответствующем Положении о бюджетном процессе на территории данного национально-государственного или административно-территориального образования.

Кассовое исполнение бюджета осуществляют кредитные организации. В целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств в структуре Министерства финансов Российской Федерации было создано Федеральное казначейство РФ.

Для усиления контроля со стороны Федерального Собрания РФ за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объему, структуре и целевому назначению была создана Счетная палата Российской Федерации — постоянно действующий орган государственного финансового контроля, подотчетный Федеральному Собранию РФ. Она предназначалась для:

- определения целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценки обоснованности доходных статей и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- проведения экспертизы проектов федеральных законов, иных нормативных актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета;

- осуществления контроля за законностью и своевременностью движения средств бюджета в Центральном Банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ и т. д.

Счетная палата, осуществляя контрольную деятельность, вправе проводить ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в оперативную деятельность проверяемых организаций. О результатах ревизий и тематических проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу. В случаях выявления нарушений в хозяйственной, финансовой или иной деятельности, наносящих государству ущерб и требующих пресечения, Счетная палата вправе давать администрации проверяемой организации предписания, обязательные для исполнения. В случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Счетная палата вправе по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по банковским счетам проверяемых организаций. Счетная палата должна регулярно представлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации.

Вышестоящий исполнительный орган власти вправе осуществлять надзор за ходом исполнения бюджета нижестоящим исполнительным органом власти. В случае, если субвенции, выделенные бюджету нижестоящего территориального уровня, не израсходованы в установленный срок или расходуются не по целевому назначению, субсидирование прекращается, а выделенные средства подлежат возврату в бюджет, из которого они были получены. Представительный орган государственной власти может принять решение о привлечении аудитора для проведения проверки исполнения бюджета и внебюджетных фондов.

Пятая, последняя, стадия бюджетного процесса — стадия рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета представительным органом власти. В соответствии с Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. отчетный доклад об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год представляется Правительством РФ ежегодно в мае следующего за отчетным года.