2018-01-08
281
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Лекция № 6
Для курсантов и студентов 2 курса
ТЕМА: «Глава муниципального образования. Исполнительные органы местного самоуправления».
Утверждена на
заседании кафедры
Протокол № __
«___» __________ 20__ г.
Тирасполь 2017
Тема № 6: «Глава муниципального образования. Исполнительные органы местного самоуправления».
Время: лекции – 6 часов
семинар – 2 часа
практич – 2 часа
ПЛАН:
Глава муниципального образования.
Исполнительные органы местного самоуправления.
Муниципальная служба и муниципальные служащие.
Литература:
1. Конституция ПМР, от 24.12.1995 г. (действует с изменениями и дополнениями в редакции по состоянию на 10 февраля 2006 г.).
2. Комментарий к Конституции ПМР. Тирасполь, 2009.
3. Закон от 5 ноября 1994 г. «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в ПМР», с изменениями и дополнениями в редакции по состоянию на 20 февраля 2010 г.
4. Закон ПМР от 5 декабря 1996г. «О статусе народных депутатов местных советов народных депутатов ПМР», с изменениями и дополнениями по состоянию на 5 ноября 2001 г.
5. Избирательный кодекс ПМР, от 09.08.2000 г., с изменениями и дополнениями в редакции по состоянию на 04.08.2005 г.
6. Закон ПМР от 13.12.2005 г. «О статусе столицы ПМР».
7. Акмалова А.А. Муниципальное право России. Учебник. М., 2002.
8. Баранчиков В.А. Муниципальное право. Учебник. М.: Юнити-дана, 2000.
9. Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. М.: Юнити-Дана, 2003.
10.Выдрин И.В. Муниципальное право. Краткий учебный курс. М.: Норма, 2004.
11.Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник. М.: Норма, 2001.
12.Глущенко П.П., Пылин В.В. Муниципальное право. Учебное пособие. СПб.: Питер, 2004.
13.Данилина И.Е. Муниципальное право в вопросах т ответах. Учебное пособие. М.: Проспект, 2004.
14.Данилина И.Е. Шпаргалка по муниципальному праву. Учебное пособие. М., 2004.
15.Дмитриев Ю.А., Комарова В.В., Пылин В.В. и др. Муниципальное право РФ. Учебное пособие. М.: Эксмо, 2005.
16.Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. Учебник. М.: Юстиц информ, 2005.
17.Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М. 1993.
18.Ковешников Е.М., Дубинин А.В. Муниципальное право России. Учебное пособие. М.: Инфра-М, 2003.
19.Кузякин Ю.П. Муниципальное право РФ. Учебное пособие. М.: МГИУ, 2005.
20.Кудилинский М.Н., Шевелёва Н.А. Муниципальное право России. Учебник. СПб.: Изд. СПб Ун-та, 2005.
21.Кутафин О.Е. Муниципальное право. М. 2000.
22.Кутафин О.Е., Фадеев Б.И. Муниципальное право. М.: Юристъ, 1997.
23.Муниципальное право РФ. Учебник. Под ред. Бондаря Н.С. М., 2002.
24.Муниципальное право. Учебник. Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Эксмо, 2005.
25.Муниципальное право России. Учебник. Отв. ред. Г.Н. Чеботарёв. М.: Юристъ, 2005.
26.Муниципальное право России. Учеб. пособие. Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Теис, 2005.
27.Постовой Н.В. Муниципальное право России. Вопросы и ответы. М.: Юриспруденция, 2002.
28.Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. Учебное пособие. М.: Экмос, 2003.
29.Четвериков В.С. Муниципальное право. Учебное пособие. М., 2002.
«Глава муниципального образования».
Законом предусмотрена должность главы муниципального образования, как должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования и возглавляющего исполнительный ОМС (далее – гос-администрацию).
Глава муниципального образования (далее – Глава госадминистрации) – выборное или назначаемое должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования и наделенное полномочиями на решение вопросов местного значения.
Глава госадминистрации является высшим должностным лицом муниципального образования и руководит соответствующими исполнительными органами государственной власти. Его деятельность базируется на принципе единоначалия, т.е. он несет непосредственную ответственность за свои решения, а также за решения органов и структурных подразделений, им образованных. Он осуществляет свои полномочия на постоянной основе, то есть работает на этой должности и получает за эту деятельность заработную плату.
Европейская Хартия местного самоуправления предусматривает, что «местные органы власти должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление».
Данному положению должны отвечать приднестровские законодательные акты, регламентирующие статус административных ОМС, его главы и других должностных лиц ОМС.
Что же касается правового положения главы госадминистрации в ПМР, то здесь встречаются определённые сложности.
Правовой статус Главы госадминистрации состоит из следующих элементов:
I. Формирование.
На мой взгляд, в РФ правовая регламентация вопроса избрания главы муниципального образования в целом соответствует самой идее местного САМОуправления. Так, в РФ Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным ОМС из своего состава в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов РФ. В городах глава муниципального образования обычно именуется мэром, а в сельских районах – главой района.
В ПМР же данное положение кардинально отличается. Так в соответствии с ч. 2 ст. 78 Конституции ПМР «Глава государственной администрации назначается на должность и освобождается от должности Президентом ПМР за исключением случаев, оговоренных Конституцией». Это свидетельствует о том, что Глава муниципального образования в нашей республике не может относиться к местному САМОуправлению. Ведь если население управляет самостоятельно, то никто им не может назначать «сверху» управляющего, причём даже не спрашивая согласия ни самого населения, ни их представителей.
Данное обстоятельство подтверждается и ч. 1 ст.78 Конституции ПМР, в которой сказано «Государственные администрации городов и районов, являющихся административно-территориальными единицами республики, входят в единую систему исполнительных органов государственной власти ПМР и осуществляют функции государственного управления в городах и на территориях районов ПМР». Подчёркиваю – осуществляет функции государственного управления, а не местного самоуправления.
Глава госадминистрации входит в единую систему исполнительной власти, образуемую Президентом ПМР. Напоминаю, что местное самоуправление - это форма организации граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы и общественные организации всех вопросов местного значения. Из данного определения явствует, что госадминистрация не может быть частью самоуправления.
То есть, у нас не соблюдается основополагающее правило местного самоуправления, согласно которому ОМС независимы от органов государственной власти и уж тем более не могут входить в их состав.
Отсюда и название нашего Закона «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в ПМР». То есть, исходя из названия, государственная администрация и её глава не входят в ПМР в состав ОМС. Для сравнения, в РФ Закон называется «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Ситуация запутывается различием в формировании глав администраций городов (районов) и сёл (посёлков) в ПМР. Так в соответствии с Конституцией ПМР и Законом ПМР «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в ПМР» «Глава государственной администрации города и района назначается Президентом ПМР. Глава государственной администрации поселка (села) избирается всенародно на принципах всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по соответствующей территории, как правило, на альтернативной основе». То есть главу администрации посёлка (села) можно было бы отнести к местному самоуправлению. Но в ст. 2 Закона от 5 ноября 1994г. в перечне элементов системы местного самоуправления вообще не упоминается госадминистрация её глава.
Интересным является и тот факт, что глава госадминистрации поселка (села) считается избранным, если за него проголосовало более 50% избирателей, принявших участие в голосовании. В то время как депутат считается избранным, если за него проголосовало больше избирателей, чем за его ближайшего соперника, без необходимости получения какого-либо процента голосов.
Исходя из всего вышесказанного, рассмотрим общее и отличительное в статусе главы госадминистрации города (района) и села (посёлка) в ПМР.
Центральным вопросом построения органов местного самоуправления, является принцип разделения властей на уровне местного самоуправления. В ст. 47 Закона сказано «Глава государственной администрации...взаимодействует с органами представительной власти города, района, поселка, села в соответствии с принципом разделения властей...». Однако в этой же статье раскрывается и противоположное конституционное положение «Глава государственной администрации поселка (села) является депутатом соответствующего Совета, организует и руководит деятельностью Совета». То есть глава администрации села (посёлка) является и главой сельского (поселкового) Совета народных депутатов, тем самым сосредотачивает в одних руках высшую исполнительную и представительную власть в муниципальном образовании. Его должность, в этом случае называется председатель Совета - глава государственной администрации села (поселка). Это нарушает конституционные положения, запрещающие сосредотачивать более одной власти в руках одного органа или должностного лица.
В РФ глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. А, согласно Закона ПМР, глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного ОМС и председательствовать на его заседаниях.
Сторонники такой схемы построения местной власти отмечают, что хотя на уровне местного самоуправления не применяется принцип разделения властей, каждый орган должен действовать так, чтобы не дублировать деятельность других, а эффективно взаимодействовать с ними. Границы разделения сфер деятельности и сфер взаимодействия могут быть достаточно подвижными. Более того, институционально возможно даже гибкое объединение органов, выполняющих разные функции.
Их основные аргументы:
1. Принцип разделения властей на уровне местного самоуправления не действует, так как на уровне местного самоуправления не существует своих ни законодательных, ни судебных органов, а масштабы деятельности ОМС не те, что у республиканских органов власти.
2. Принцип разделения властей применим только для органов государственной власти, т.к. ни один из разработчиков теории разделения властей не говорил о необходимости ее реализации на уровне местного самоуправления, исходя из этого, можно говорить только о разделении труда в системе местной власти.
3. Принцип разделения властей на уровне местного самоуправления не применяется т.к. происходит разделение властей не по горизонтали, а по вертикали, т.е. между республиканским и местным уровнем власти. Именно в этом варианте принцип разделения властей и нужно использовать.
Мировой опыт показывает, что чем ниже уровень власти, тем менее контрастно разделение властей на виды. Однако, существо принципа разделения властей заключается в ограничении сосредоточения власти в руках какого-либо одного органа, поэтому систему сдержек и противовесов необходимо устанавливать не только на государственном, но и на местном уровне власти, несмотря на существующие различия между ними.
Таким образом, к сожалению, принцип разделения властей не является определяющим для местного самоуправления ПМР.
Глава госадминистрации в ПМР избирается на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании на срок 5 лет или назначается Президентом ПМР бессрочно (точнее до следующих выборов Президента ПМР).
Но вышеизложенными обстоятельствами противоречия статуса главы госадминистрации в ПМР не ограничивается. Существуют проблемы формирования глав госадминистраций недавно образованных городов. Так в ПМР ряд посёлков городского типа были преобразованы в города, а способ формирования глав госадминистраций остался прежним. Например, не так давно посёлок Слободзея был преобразован в город. Но на сегодняшний день главу госадминистрации Слободзейского района назначает Президент ПМР, а главу госадминистрации города Слободзея избирает население. Это, естественно, противоречит всем действующим в ПМР нормам права, ведь как уже было сказано, главу госадминистрации города должен назначать Президент ПМР. Следует немедленно унифицировать (уравнять) положение глав госадминистраций всех городов ПМР.
II. Компетенция.
Глава госадминистрации осуществляет свои функции в пределах своей компетенции по решению вопросов местного значения.
Глава администрации обладает следующими основными полномочиями:
1) представляет госадминистрацию в отношениях с государственными и общественными органами, органами ТОС, предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами, выступает официальным представителем муниципального образования в республике и за рубежом;
2) принимает меры по обеспечению и защите интересов муниципального образования в суде;
3) определяет наряду с Советом приоритеты развития муниципального образования;
4) содействует развитию региональных и международных связей муниципального образования;
5) самостоятельно формирует персональный состав госадминистрации и заключает с должностными лицами договоры о работе на контрактной основе;
6) вправе расторгнуть договоры о работе на контрактной основе с должностными лицами госадминистрации;
7) организует работу госадминистрации, координирует деятельность заместителя (заместителей) главы госадминистрации, управляющего делами (секретаря), начальников отделов, управлений и служб;
8) распределяет обязанности между своими заместителями, управляющим делами (секретарем) и контролирует их работу;
9) глава госадминистрации, избранный населением, входит в состав местного Совета, председательствует на его заседаниях;
10) организует выполнение решений Совета и вышестоящих органов государственной власти и управления;
11) вносит в местный Совет проекты планов и программ социально-экономического развития, бюджета муниципального образования, обеспечивает его исполнение, выступает с отчетами об их исполнении;
12) обладает правом законодательной инициативы в местном Совете (вносит в представительный ОМС муниципального образования проекты нормативных правовых актов и иных решений, принятие которых входит в компетенцию Совета);
13) обеспечивает соблюдение на территории муниципального образования законодательства, иных правовых актов муниципального образования;
14) вправе опротестовать решение местного Совета в судебном порядке. Действие решения в этом случае приостанавливается до рассмотрения в суде;
15) отменяет акты подчиненных ему органов, а также предприятий, организаций и учреждений, относящихся к местной собственности соответствующего муниципального образования; приостанавливает акты организаций вышестоящего подчинения, находящихся на территории муниципального образования, если они противоречат действующему законодательству, решениям Совета и государственной администрации, до решения вопроса в установленном порядке;
16) имеет право получать безвозмездно от ОМС и должностных лиц местного самоуправления, органов государственной власти, общественных, религиозных объединений, организаций любой формы собственности информацию и документы, необходимые для его деятельности, за исключением сведений, представляющих государственную, коммерческую, иную, охраняемую законом, тайну;
17) ежегодно отчитывается о своей деятельности и деятельности исполнительных ОМС перед представительным ОМС;
18) является распорядителем счетов госадминистрации в учреждениях банков (открывает счета муниципальных внебюджетных фондов, осуществляет управление ими и несет персональную ответственность за правильность расходования этих средств);
19) управляет муниципальной собственностью;
20) создает, реорганизует и ликвидирует унитарные муниципальные предприятия, утверждает их устав, назначает и освобождает их руководителей;
21) осуществляет иные полномочия, закрепленные за ним законодательством.
Глава администрации при осуществлении своих полномочий принимает решения и издаёт распоряжения. Что касается актов глав муниципальных образований в РФ, то здесь относительное единство: нормативные акты называются постановлениями, ненормативные - распоряжениями.
Акты главы государственной администрации вступают в силу с момента их принятия, если не установлен иной срок введения этих актов в действие, и доводятся до исполнителей не позднее чем в десятидневный срок. Решения и распоряжения главы администрации обязательны для исполнения на всей территории города, района.
Местный Совет вправе обратиться к соответствующему главе госадминистрации о внесении изменений и дополнений в акты органов исполнительной власти или в их отмене в случае противоречия указанных актов законам.
Глава госадминистрации не имеет права:
а) занимать любые другие должности и заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;
б) получать от физических и юридических лиц вознаграждения;
в) использовать в неслужебных целях средства материально - технического, финансового и информационного обеспечения, другое муниципальное имущество и служебную информацию;
г) получать гонорары за выступления и публикации в качестве главы муниципального образования;
д) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, религиозных организаций;
е) принимать участие в забастовках.
