Особливості адміністративного процесу

Традиційно виділяють такі специфічні риси адміністративного процесу:

а) адміністративний процес тісно пов’язаний з державним управлінням, його юридичними видами, які реалізуються в правових формах;

б) адміністративний процес пов’язаний з матеріальними нормами адміністративного права; цей зв’язок знаходить прояв у тому, що в ході реалізації завдань адміністративного права вирішуються індивідуальні справи в державному управлінні й ефективно застосовуються норми матеріального права;

в) застосування норм матеріального права здійснюється в юридичному порядку, врегульованому адміністративно-процесуальними нормами;

г) адміністративний процес – це не тільки застосування норм матеріального права, а і відповідна діяльність, в результаті якої виникають суспільні відносини, врегульовані нормами адміністративно-процесуального права.

Зазначені риси адміністративного процесу, на нашу думку, вдало відображені в наступному визначенні його мети. Мета адміністративного процесу – це заздалегідь заплановані результати, досягнення яких можливе за допомогою відповідних методів і засобів.

Отже, адміністративно-процесуальні норми своїм призначенням мають регламентацію здійснення в процесуальному порядку юрисдикційних повноважень переважно органів виконавчої влади (посадових осіб). Досягається ця мета через встановлення юридичних правил вирішення в адміністративному або судовому порядку індивідуальних адміністративних справ різноманітного змісту. Не менш важливе значення має визначення структури адміністративно-юрисдикційної діяльності (наприклад, стадії), порядку здійснення відповідних процесуальних дій, порядку ведення процесу та прийняття рішень по індивідуальних справах, а також їх виконання. Важливе значення для розуміння змісту адміністративно-процесуальних норм має механізм процесуальних гарантій для громадян як учасників юрисдикційного провадження, який ними встановлюється. Тим самим створюється юридична форма охорони особи громадянина від порушень його адміністративно-правового статусу, система адміністративно-правових гарантій його прав і законних інтересів.

Процесуальні принципи адміністративного права складають стійку основу, на якій здійснюється розробка і реалізація конкретних норм. Принципи вказують на вектор спрямованості чинного права, вони є втіленням докорінних соціальних цінностей, яким слугує право. Така фундаментальна значущість принципів випливає з їх тлумачення як першооснови усього, вихідного пункту, найпершого. Принцип – основоположне теоретичне знання, яке є таким, що не потребує доведення. Зрозуміло, що принципи не є чимось незбагненним і метафізичним. Вони є породженням і узагальненням багатоманітної соціальної практики, зокрема, правової.

Визначаючи фундаментальне значення принципів права, М.І. Байтін писав, що останні є тим, “на чому засноване формування, динаміка і дія права як демократичного або, навпаки, тоталітарного. Принципи права виражають те головне, основне в праві, тенденції його розвитку, те, на що право повинне бути орієнтоване, націлене”. Принципи є первинними щодо норм і більш стійкими, незмінними. В той же час, в часи швидкоплинних трансформацій може спостерігатися відставання діючих норм від нового розуміння соціальних відносин, нового розуміння призначення і функцій (а, отже, і принципів) права.

Принципи слугують забезпеченню реальності законності під час розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ, застосування адміністративно-примусових заходів, а також у процедурному провадженні. Принципи адміністративного провадження мають поширювальний характер і обов’язкові для всіх його видів. Можна погодитися з думкою О.В. Фатхутдінової що “принцип для процесу – це те саме, що і принцип для права. Він може розглядатись як: чинник, що визначає зміст і різновид процесу; чинник, що визначає єдність процесу; чинник, рівень реалізації якого є показником правового стану”.

Фундаментальним принципом провадження є законність, яка передбачає і уособлюється у неухильному виконанні, дотриманні правових норм (матеріальних і процесуальних) усіма суб’єктами адміністративного провадження, незалежно від того, чи йдеться про уповноважені органи, чи про фізичних або юридичних осіб. В.Ф. Сіренко метафорично визначив законність як “совість демократії”. Принцип законності є основним щодо інших принципів. Ми в даному випадку вважаємо за необхідне вказати особливо на процесуальну форму розгортання і закріплення законності – вона не існує як статична “атмосфера”, а репрезентує саме певну змістовну якість діяльності державних органів. Як слушно зазначає В.М. Гаращук, “законність, зовні відображена в правових актах, є тією межею, яка обмежує свободу кожного заради свободи всіх”. Характеризуючи правові і процесуальні гарантії реалізації законності, Л.В. Коваль вказував, зокрема, на гласність провадження (що може розглядатися як окремий принцип, – про це йтиметься нижче) і необхідність встановлення об’єктивної істини, дотримання строків, передбачених законодавством; допущення не тільки фактичного захисту, що здійснюється самим порушником, а й формального захисту, якщо він здійснюється офіційним захисником; право суб’єкта, що звертається до державного органу, знайомитися з матеріалами справи; володіти повною інформацією щодо документів на будь-якій стадії провадження; право давати пояснення, подавати докази, вносити клопотання, відповідати на будь-які аргументи, докази, представлені супротивною стороною. Таким чином, в принципі законності реалізує себе позитивний зміст формально-процедурної складової адміністративного провадження. Інакше кажучи, власне адміністративний порядок розгляду справ встановлюється для послідовно чіткого здійснення визначених законом стадій (сукупності і послідовності дій) у визначені законом терміни визначеними законом особами. На нашу думку, визнання законності фундаментальним принципом адміністративного права певною мірою створює підстави для того, щоб деякі інші загальновизнані принципи вважати похідними від нього, такими, що зумовлені нею і нею “поглинаються”. Це стосується, скажімо, такого принципу, який часто згадується в літературі, як принцип презумпції невинуватості та правомірності дій громадян, принцип самостійності в прийнятті рішень. Втім, виокремлення зазначених принципів може бути виправданим з міркувань більш чіткого визначення базисних засад провадження.

Важко сказати, чи можна справді вважати (як це робить Л.В. Коваль), що принцип законності в рамках адміністративного провадження передбачає встановлення об’єктивної істини. Скоріше, на нашу думку, сутність цього принципу щодо адміністративного провадження полягає у неухильному дотриманні форми, процедурної чистоти юридичної техніки, – тобто дотримання істини процедури, яка не залежить від волі і уподобань окремої особи. До речі, Л.В. Коваль вживає синонімічно поняття “принцип публічного (офіційного) характеру адміністративного провадження” якраз у значенні “принцип дотримання (пошуку) об’єктивної істини”, що є, на нашу думку, більш вдалим.

Принцип компетентності не належить до таких, які фігурують звичайно у відповідних переліках принципів – його, наприклад, не називають у своїх працях Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, Л.В. Коваль та багато інших авторів. Ю.М. Козлов тлумачить принцип компетентності, як на нас, не зовсім вірно, змішуючи різні поняття. Згідно з його розумінням, принцип компетентності означає, що далеко не всі суб’єкти виконавчої влади наділені повноваженнями адміністративно-юрисдикційного характеру. Частково подібні повноваження є у всіх виконавчих органів (посадових осіб), але це стосується тільки реалізації дисциплінарної влади і вирішення скарг. Повноваження ж із більш широкого кола адміністративно-юрисдикційної діяльності закріплюються не за усіма такими суб'єктами. Суворе дотримання принципу компетентності забезпечує належне застосування юридичних засобів впливу, сприяє посиленню відповідальності уповноважених органів (посадових осіб) за вчинення ними процесуальних дій. Взагалі щодо сутності наведеного не може бути принципових заперечень, тільки йдеться тут про компетенцію (коло повноважень), а не про компетентність (сукупність якостей працівника, які дають йому можливість виконувати свої посадові обов’язки). У цьому тлумаченні принцип компетенції (або ж принцип чіткого розподілу компетенції) є близьким до принципу економічності, який передбачає наявність у кожної сторони певних чітко визначених взаємних процесуальних прав і обов’язків.

Принцип охорони інтересів держави й особи означає необхідність належного використання сторонами адміністративно-юрисдикційного процесу своїх прав, інтересів держави, гарантій прав і законних інтересів особи. На нашу думку, цей принцип доречно формулювати як принцип “рівної охорони” інтересів держави і особистості. З одного боку, цим підкреслюється повага і фундаментальне визнання рівності сторін, що беруть участь у справі, з іншого – треба визнати, що закон слугує охороні інтересів як щодо окремого громадянина, так і до нації загалом, а держава визнається універсальним інструментом захисту і реалізації інтересів усіх громадян в цілому. Отже, інтереси окремого громадянина не можуть визнаватися винятково пріоритетними щодо інших громадян, узятих разом (як громадяни країни в цілому). З цього приводу в спеціальній літературі можна зустріти цікаві, але, принаймні, спірні точки зору. В той же час сучасна політико-правова думка продовжує зосереджуватись на питанні, якою мірою можуть права і свободи окремої людини мати критеріальне значення, що може виступати достатнім приводом для їх, скажімо, виправданого (тимчасового, наприклад) обмеження. Зважаючи на сказане, можна було б визначити принцип охорони інтересів держави й особистості більш точно і адекватно (принаймні, з точки зору цього дисертаційного дослідження) як принцип балансу інтересів держави та особистості за умов пріоритету інтересів останньої.

Виключно важливе значення в умовах розбудови демократичної правової держави має принцип процесуальної рівності, який на практиці передбачає забезпечення рівності сторін, що беруть участь у справі, надання безперешкодної можливості кожній з сторін брати участь у всіх стадіях розгляду індивідуальної справи. Йдеться не тільки про положення ст.24 Конституції України, в якій закріплено положення про те, що громадяни України мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. На нашу думку, принцип рівності сторін набуває фундаментального значення в умовах, коли йдеться про принципову зміну парадигмальних уявлень про сутність і призначення адміністративного права. Як зазначалося вище, головне в адміністративному процесі складає те, що він є порядком реалізації громадянами і юридичними особами своїх статусів в адміністративній сфері. Отже, окрема фізична особа і будь-яка юридична особа (як і держава в цілому) мають визнаватися рівними і їм має бути забезпечена реальна можливість справжньої реалізації рівноправ’я. Принципово важливо, в якій якості розглядається заявник (скаржник). Неприпустимо, щоб ця особа розглядалася лише як “пересічний відвідувач” – хоча б в рамках розглянутого вище принципу рівності сторін. Скаржник (або ж особа, що подає інше звернення) – це громадянин, що реалізує своє конституційне право, якому відповідає конституційний обов’язок, покладений на тих посадових осіб, від котрих, у свою чергу, залежить прийняття відповідного рішення щодо цієї скарги (пропозиції, заяви) або мотивоване відхилення такої.

Принцип гласності має забезпечувати відкритий розгляд адміністративної справи, право піддавати розголосу хід і результати розгляду справи, зміст рішення, ухваленого щодо неї. Засади гласності передбачають, на думку Ю.М. Козлова, відкритий розгляд адміністративно-юрисдикційних справ, проведення процесу в неробочий час, нерідко за місцем роботи, проживання або навчання правопорушника. З наведеного переліку тільки “відкритий розгляд” відноситься безпосередньо до реалізації принципу гласності. Його сутнісна ознака – можливість вільного доступу до справи з боку громадян, передбачення і гарантування можливостей широкого і неупередженого інформування громадськості про хід і наслідки вирішення адміністративної справи. Форми ж реалізації цього принципу можуть бути різними. Є певні підстави формулювати принцип гласності більш адекватно, а саме як принцип відкритості. Гласність, у свою чергу, виступатиме принципом, засобом практичного впровадження відкритості. Із принципом гласності (відкритості) безпосередньо пов’язаний такий важливий принцип адміністративного процесу, як здійснення процесу державною мовою і забезпечення права користуватися рідною мовою.

Принципом безпосередності вимагає, щоб між органом, який здійснює провадження в адміністративній справі, та іншою стороною (заявником або особою, яка бере участь у з’ясуванні обставин справи) було якомога менше посередніх (проміжних) елементів, що впливають на внутрішнє переконання тих, хто приймає рішення. На нашу думку, в існуючих умовах принцип безпосередності набуває ще більш об’ємного значення, – зокрема, він тісно пов’язаний із наступним принципом швидкодії. Крім того, редукція зайвих елементів, які переобтяжують структуру адміністрування, дозволяє зменшити бюрократичний тиск на, наприклад, заявника.

Спрощення і прискорення процедур адміністративного провадження (можна визначати його також як принцип швидкості і економічності процесу, що, однак, не зовсім те ж саме) вимагає приділення необхідної уваги такому значущому принципу, яким є в умовах демократії принцип швидкодії адміністративного провадження. Він, зокрема, передбачає відсутність (реально – свідоме і цілеспрямоване зменшення) зволікань, чітку і швидку (в межах визначених законом термінів) працю адміністративних органів. Зазначений принцип втілюється у передбачених законом процесуальних строках, в рамках яких здійснюється вирішення адміністративних справ. В цих рамках виокремлюються строки реалізації процедур і строки давності.

Принцип досягнення матеріальної істини передбачає ретельне вивчення всіх умов і обставин, пов’язаних із даною індивідуальною адміністративною справою, а також змагальність у ході процесуального розгляду справ. Називаються ще також принцип доступності, принцип відповідальності посадових осіб за правильне та ефективне ведення процесу, за виявлення бюрократизму при розборі скарг тощо.

В структурному плані адміністративний процес складається із двох частин, однаковою мірою врегульованих нормами адміністративно-процесуального права: по-перше, з діяльності органів державного управління щодо вирішення конкретних справ та, по-друге, з відносин між учасниками цієї діяльності. Тому адміністративний процес – це відповідна процедура, що відбувається в рамках, встановлених процесуальними правовими нормами, а їх сукупність становить провадження. Адміністративний процес здійснюється з дотриманням принципів, що використовуються в державному управлінні, і в цьому відношенні принципи, на нашу думку, є також елементом структурно-змістовної характеристики адміністративного процесу. В той же час, ці принципи одержують специфічні риси, відтінки, що породжують нові принципи.