Структура адміністративного процесу

Структура адміністративного процесу з погляду на його динаміку відносно усталено репрезентована в літературі. Вважається, що загальними для адміністративного процесу є такі стадії:

1) попередній аналіз ситуації (у різних провадженнях вона може називатися по-різному: “адміністративне розслідування”, перевірка скарги, обговорення правового акта тощо), у ході якого збирається, вивчається інформація про реальні факти. Ця інформація фіксується на матеріальних носіях у вигляді протоколів, довідок, схем, звітів і т.ін.;

2) ухвалення рішення (наказу, постанови, інструкції), у якому фіксується воля суб’єкта влади. Рішення – свідомий, вольовий акт вибору однієї з існуючих можливостей. У ньому утримується імперативна, нова інформація, створена суб’єктом влади. Як адміністративний акт воно, як правило, має обов’язковий характер: зобов’язує, забороняє, уповноважує, позбавляє, припиняє;

3) оскарження чи опротестування рішення і його перегляд має факультативний характер;

4) виконання рішення, що означає матеріалізацію розпоряджень, перетвоення їх у реальні дії, права, відношсини, процеси, блага. У правотворчих процесах заключною є стадія оприлюднення акта, доведення його до відома.

У ряді випадків доцільним є ускладнення процедури прийняття виконавчою владою рішення з певних категорій справ, встановлення додаткових стадій. Так, ряд проваджень (приватизаційне, із скарг та ін.) доповнені стадіями порушення справи, у провадженні в справах про адміністративні правопорушення визнана необхідною стадія перегляду постанов.

Залежно від складності провадження можна поділити на прискорені, звичайні і ускладнені.

У більшості стадій провадження можна виділити етапи – сукупність дій, спрямованих на досягнення певної внутришньостадійної проміжної мети. Наприклад, у другій стадії провадження в справах про адміністративні правопорушення – розгляді справи – є такі етапи: підготовка до розгляду справи, аналіз наявних даних, прийняття постанови, доведення постанови до відома правопорушника, потерпілого, організацій. Таким чином, конкретне провадження має чотирирівневу структуру: дії – етапи – стадії – провадження.

З точки зору змісту, характеру і специфіки індивідуальних справ адміністративний процес становить сукупність адміністративних проваджень, різниця між якими визначається предметом провадження.

Адміністративне провадження – це нормативно врегульований порядок вчинення процесуальних дій, які забезпечують законний і об’єктивний розгляд і вирішення індивідуальних адміністративних справ, об’єднаних спільністю предмета. Поняттям адміністративного провадження охоплюються, наприклад, порядок розгляду скарг громадян, порядок ліцензування, порядок застосування заходів адміністративного примусу тощо – усе це види адміністративних проваджень. Видова різноманітність адміністративних проваджень може бути зведена відповідно до класифікації адміністративно-процесуальної діяльності у дві узагальнені групи:

а) юрисдикційне провадження;

б) процедурне провадження.

Обидві групи адміністративних проваджень мають деякі загальні риси: переважно позасудовий порядок вирішення індивідуальних справ; юридично-владні засади, які виявляються по-різному; врегульованість (проте різного ступеня) адміністративно-процесуальними нормами; адміністративно-процесуальні відносини і принципи тощо.

Сукупність різноманітних видів проваджень, як вище вже зазначалося, складає адміністративний процес. Варто зазначити, що в адміністративно-правовій літературі проблема розуміння структури адміністративного процесу, тобто виділення конкретних проваджень завжди була дискусійною. Причому, суперечки ведуться не тільки щодо назви того чи іншого провадження, а й щодо їх загальної кількості. На думку дисертанта, слід погодитися з тими авторами, які виділяють такі види проваджень:

із розробки (відпрацювання) і прийняття нормативних актів;

із прийняття індивідуальних актів управління;

із застосування адміністративно-попереджувальних заходів і заходів адміністративного припинення;

в справах про адміністративні npaвопорушення;

в справах про дисцплінарні проступки (дисциплінарне провадження);

реєстраційно-дозвільне;

наглядово-контрольне (провадження щодо реалізації контрольно-наглядових повноважень);

із звернень громадян;

приватизаційне;

в земельних, пенсійних, податкових, бюджетно-фінансових справах;

в справах про відшкодування майнової шкоди в адміністратвиному порядку;

установче.

Перш ніж звернутися до власне проблематики дозвільного провадження, зупинимося на деяких питаннях, пов’язаних із загальним поняттям і сутністю провадження в юридичному його розумінні. Якщо звернутися до сучасного стану теоретичного і нормативного вирішення питання про структуру правозастосування в сфері адміністративної юрисдикції, не можна не відзначити такого значущого і, великою мірою, загальновизнаного факту: у традиційних процесуальних галузях права (наприклад, цивільному і кримінальному) процес також складається з певної сукупності проваджень, але поділ в них робиться не за змістом справи, а залежно від рівня і особливостей її вирішення. В сфері адміністративної юрисдикції також виділяється декілька подібних проваджень: в органі адміністративної юрисдикції першої інстанції; прискорене провадження (без складання протоколу про адміністративне правопорушення); спеціальне провадження щодо застосування адміністративних стягнень в справах про діяння, які містять ознаки злочинів, що не становлять великої суспільної небезпеки; в органі адміністративної юрисдикції другої інстанції. Але державно-управлінська діяльність, в рамках якої відбувається реалізація виконавчої влади, як уже підкреслювалось, свій безпосередній вираз має, переважно, в акціях позитивного характеру, не пов’язаних із виконанням суто юрисдикційних функцій.

Нерідко заходи, які здійснюються в цьому напрямку, визначаються поняттям діловодства (наприклад, діловодство у державних адміністраціях різного рівня) або ж порядку (наприклад, порядок організації і проведення зборів, мітингів тощо). В цьому ж контексті необхідно розглядати також відповідну діяльність наглядових (наприклад, санітарно-епідеміологічного нагляду) органів і їх місцевих представників, або правила підготовки і проведення контрольно-наглядових дій. Взяті у своїй сукупності, такі різноманітні управлінські дії можуть бути узагальнені поняттям “адміністративно-процедурного процесу” або “адміністративно-процедурного провадження”.

Відмінності адміністративно-процедурного провадження від адміністративно-юрисдикційного полягають, переважно, в такому. За своєю природою і призначенням процедурне провадження не має своїм наслідком застосування примусових заходів. Його результат – задоволення законних запитів (іншими словами, створення “правового формату” для задоволення законних прав, реалізації можливостей) фізичних або юридичних осіб. Іншою складовою (і, водночас, метою) процедурного провадження є також забезпечення ефективної роботи управлінського апарату. В рамках процедурного провадження можливе вчинення правоохоронних (правозахисних) дій, але їх характер треба розглядати із урахуванням відповідної специфіки: сам факт видачі дозволу або проведення реєстрації свідчить про те, що дозволена або зареєстрована діяльність відповідає вимогам законності. А це означає, що правоохорону не можна віднести виключно до сфери компетенції адміністративної юрисдикції.

ВИСНОВКИ: Аналіз адміністративно-правових норм дає підстави для висновку про значне поширення дозвільної, реєстраційної, ліцензійної та інших аналогічних систем, в рамках яких компетентними органами здійснюється комплекс різноманітних процесуальних дій. Цей варіант адміністративно-процесуальної діяльності за своїм цільовим призначенням в багатьох випадках є організаційно-процедурним, оскільки його зміст полягає саме в організації повсякденної роботи виконавчого апарату. Проте, більшість індивідуальних справ, що належать до процедурних, виникає з ініціативи фізичних і юридичних осіб і своїм предметом має задоволення їх законних інтересів (наприклад, в ліцензуванні). Ці два аспекти необхідно враховувати під час аналізу будь-яких проявів адміністративно-процесуальної діяльності процедурного характеру, в рамках якої виникають різноманітні процесуальні відносини.