Тема №7: Межбюджетные отношения

Понятие межбюджетных отношений содержится в ст. 6 БК РФ: "взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса".

Это отношения между публично-правовыми образованиями, но не органами.

Мы же рассмотрим тут еще и проблемы распределения расходов, доходов.

Это отношения между РФ, С РФ, МО по вопросам разграничения, распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в целях обеспечения сбалансированности каждого из бюджетов и создания надлежащей финансовой основы для выполнения задач и функций публичной власти.

Проблемы разграничения расходов между бюджетами разного уровня

Осуществляется на основе конст положений о разграничении предметов ведения и полномочий РФ и С РФ при закреплении самостоятельности местного самоуправления.

До недавнего времени бюдж законодательство не содержало четкого разграничения расходных полномочий между ращличными уровнями власти, а соответственно и ответственности за их осуществление.

Ст. 85 БК РФ содержала огромное количество расзодов в соц сфере, кот признавались расходами и РФ, и С РФ, и МО. Была также проблема нефинансируемых федеральных мандатов (федерация своими нпа возлагала на региональные и местные бюджеты расх обязательства, которые оказывались без надлежащ финансового обеспечения). Поэтому и была произведена реформа межбюдж отнош, ключевой задачей кот было предоставление С РФ и МО реальных расходных полномочий, которые были бы сбалансированы с их доходными источниками (финансовые ресурсы этих публичных образований).

Во-первых, в этих целях надо было жестко разграничить расходные полномочия разных уровней публичной власти и исключить само существование совместных (пересекающихся) полномочий. 2 — ликвидировать нефинансируемые фед мандаты (кажд уровень публ власти должно самостоятельно принимать на себя те расходные обязательства, за которые оно несет ответственность и кот будут финансироваться из соотв бюджета).

Решение задач: появились №184-ФЗ 2003 года, изменения БК РФ.

В рамках соотв изменений в №184-ФЗ была включена ст. 26.3 п2 кот определила перечень тех полномочий по предметам совм ведения, кот С РФ должен осуществлять самостоятельно, за счет средств собственного бюджета.

Невключенные в перечень, но установленные иными ФЗ — в силу №184-ФЗ должны осуществляться за счет субвенций, предоставляемых из федерального бюджета. Таким образом, исключены пересекающиеся расходы, ответ за кот была бы возложена и на РФ и на С РФ.

Корреспондирующие изменения были внесены и в БК РФ, где появилось понятие расходного обязательства публично-правового образования. Ст. 6 БК РФ: расходное обязательство есть обусловленное законом или иным нормативно-правовым актом, а также договором или соглашением обязанность публичного субъекта предоставить физическому лицу, юридическому лицу, международной организации, иностранному государству, публично-территориальному образованию средства соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда.

Иначе говоря, расходное обяз публ-прав образ — это любое денежное обязательство публично-правового образования: как публичное обязательство, которое в односторонне-властном порядке принимает на себя публ субъект, путем издания нормативного акта (включая закон), так и гражданско-правовое обязательство (например, государственный контракт).

БК РФ исходит из строгого разгранич таких расх обяз между бюджетами разного уровня и исходит из самостоятельности принятия кажд публ-прав образованием своих расх обязательств. Никакое публ-прав образование не вправе возлагать расходное обязательство на другое публично-правовое образование.

В свою очередь, органы гос власти С РФ и органы МСУ не вправе принимать на себя расх обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных, соотв, к компетенции федеральных органов власти или органов власти С РФ, за исключением случаев, установленных федеральным законом.

Последний акцент показывает, насколько серьезны устремления законодателя по разграничению расходных обязательств.

Вопрос: как поступать, если это сфера совместного ведения, связанная с социальной поддержкой населения. Безусловно, такая проблема истолкования возникает: возможно, конституционно-правовой смысл нормы в том, что она касается полномочий по вопросам исключительного ведения РФ (хотя это само по себе исключено К РФ).

Разграничение понятий расходное полномочие и расходное обязательство

Расходные полномочия — это полномочия, реализация, осуществление которых предполагает расходование средств бюджета. Перечень расх полномоч С РФ по предметам совм ведения, кот С РФ реализует самостоятельно находится в акте уровня РФ (№184-ФЗ). Расх обязательства — денеж обяз, самостоят принятые на себя публич-прав образов в рамках осуществления и реализации расх полномочий.

БК РФ предусматривает еще и понятие бюджетного обязательства

Под бюдж обяз понимается расходное обязат, предусмотренное законом или решением о бюджете на соотв год.

На сегодняшний день в условиях действующ законодательства одним из важнейш моментов реформирования бюдж процесс — организация такого процесса на основе принятия и последующ надлежащ исполнение расх обязательств публич-прав образования.

Ст. 87 БК РФ предусматривает обязанность ведения органами гос власти МСУ реестров расх обязательств, кот обязательно используется при составлении бюджетов. Это перечень или свод соотв нпа, заключенных договоров (их статей и положений), кот содержат расх обязательства, подлежащ исполнению за счет средств соотв бюджетов.

Ст. 84,85,86 БК РФ содержат исчерпывающ перечень оснований возникнов расход обязат РФ, С РФ, МО, которые связаны с принятием соотв уровнями власти законов, нпа в рамках предметов искл ведения или в полномочий по предм совм ведения, в рамках местных вопросов, в рамках переданных полномочий. Среди оснований и заключенные договоров казенными учреждениями, поскольку имеется существенное изменение статуса каз учр.

Фактически формально сохраняя статус юр лиц в гражданском праве, такие учреждения в соотв с БК РФ фактически утрачивают статус самост экономич институциональных единиц. В этом смысле они не отделены от публ-прав образования: с бюджет-прав тз они не получают доходов, а лишь получают право расходовать бюдж средства в пределах утвержденных им лимитов расх обязательств. Их сделки с тз бюдж права есть сделки публ-прав образования.

Новое регулирование в рамках бюдж реформы позволило ВАС РФ в пост пленума от 22.06.2006 №23 сделать вывод о том, что с 01.01.2005 у нас устраняется проблема определения того публ-прав образования, которое будет нести ответственность в случае неисполнения денежных обязательств перед потребителями той или иной публич услуг. Несет ответственность то публ-прав образование, кот на себя такое обязательство приняло. Тем не менее и в условиях нового прав регулирования не все проблемы сняты. Они остаются главным образом в сфере совм ведения РФ и С РФ.

Проблема разграничения (распределения) доходов разного уровня

Можно говорить о первичном и о вторичном распределении доходов рахного уровня.

Первичное осуществляется в порядке закрепления отдел видов доходов полностью либо частично на постоянной основе за соотв уровнями бюджетов бюдж системы.

2 модели:

1. Американская — твердое закрепление налоговых источников доходов за бюджетами тех или иных уровней. Бюджеты формируются за счет налогов соотв уровня. (только горизонтальные стрелки).

У нас такие поступления, особенно на мун уровне не могут обеспечить всех расходов (15%).

2. Австро-германская — принцип расщипления фед налогов между бюджетами различ уровней. Определяются пропорции распределения фед налогов между бюджетами соотв уровня.

У нас работает смешанная модель.

В начале реформирования бюдж отношений, в начале развития межбюдж отношений нормативы распределения налогов между уровнями бюдж системы в определенной степени устанавливались на временнной основе при принятии закона о бюджете. Распределение налогово по таким нормативам за частую не имели постоян характера и определялись на фин год. Расщипляемые налоги именовались "регулирующими". Это не устраивало С РФ, кот хотели долговренную основу, хотели повысить самостоят своих бюджетов.

Был реализован новый подход, в соотв с кот нормативы отчислений от налогов вышестоящего уровня стали закрепляться на постоянной основе (законом, не ограниченным в своем действии временными рамками). Что касается фед налогов и сборов, то пропорции их рспред установлены в 16,60.1,60.2 БК РФ. Это твердое закрепление соотв доходов за бюдж соотв уровня.

Кроме того, ст. 58 БК РФ предусматривает возможность установления С РФ единых нормативов отчисляемых от зачисляемых в бюджет С РФ налогов и регион налогов в бюджеты МО.

Ст. 63 говорит уже о возможности таких отчислений (расщиплений на постоян основе) из бюджетов мун районов в бюджеты поселений.

При этом БК РФ специально оговаривает, что такое решение законодат предст органа об определении нормативов отчислений дб установлено в акте постоянного действия и оно не может осуществляться законом или решением о бюджете или в ином акте огранич срока действия.

В связи с этим из БК РФ устраняется понятие "регулирующих доходов", хотя мы можем в определенных случаях с элемента сохзранения такого регулирования столкнутся. Есть ситуации когда можно говорить, что в условиях нового прав регулир сохраняются регулирующие доходы в качестве метода бюдж регулир: времен отчисления от НДФЛ как альтернативы дотаций из вышестоящ бюджетов (это доп норматив отчислений).

См. выше о количеств ограничении бюджетов: 10% без учета межбюдж трансфертов, без учетов безвозм поступлений, без учета НДФЛ (ибо НДФЛ — альтернатива безвозм поступлениям).

На возможность отчисления таких доп нормативов указывается п4ст137 и п4ст138

В силу требований п. 3 ст. 59 БК РФ С РФ обязан установить единые или дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ в объеме не ниже 10% этого налога в консолидированном бюджете С РФ для мун поселений и не ниже 20% для мун района.

До сих пор шла речь о первичном распределении.

Такая система твердого закрепления, безусловно имеет положит стороны: упрощает технику составления бюджетов, возрастает самостоятельность публично-правовых образований. Но, к сожалению, особенно в РФ такая система не может быть распространена на все доходы, ибо разные налоги и разные доходы не могут быть одинаково эффективны в разных экономических условиях.

По оценкам спецов по причинам географич и иных предпосылок уровень пространственной неопределенности является одним из самых высоких в мире.

По этой причине наряду с первичным закреплением доходов на твердой основе у нас активно используется система вторичного перераспределения.

Оно в рамках бюдж регулирования позволяет обеспечить необходимую гибкость с тем, чтобы был обеспечены все расх полномочия каждого из публично-правовых образований.

Сейчас можно говорить о след методах бюдж регулирования — это метод выделения межбюджетных трансфертов.

После первичного распределения 69 из 83 С РФ не выживут.

Межбюдж трансферты — средства, предоставляемые одним бюджетом бюдж системы другому бюджету бюдж системы РФ. Под это определение формально подпадает и межбюджетный бюдж кредит. Но на сегодняшний день он справедливо выведен из межбюдж трансфертов и учитывается в составе источников финансирования бюдж дефицита, ибо предоставляет на возврат и зачастую возмездной основе.

В соотв с БК РФ выделяются след формы:

1 — дотации на выравнивание бюдж обеспеченности — их предоставление не связывается для получателя с определением цели их использования. Целевого предназначения для получателя нет; дотации расходуются на текущ цели, расходуются на покрытие текущих расходов. Шевелевские "цели дотации" — это определенность условий их предоставления, установлен законом (цель дотации есть выравнивание бюдж обеспеченности).

2 — субсидии, предоставляемые в целях долевого софинансирования целевых расходов. Определяется цель использования.

3 — субвенции на осуществление переданных полномочий (и ситуации передачи полномочий по вопросам исключительного ведения, и полномочия, осуществление кот возлагается на нижестоящ уровень власти в пределах предметов совм ведения).

БК РФ говорит о возможности и иных межбюдж трансферт.

Так, особое место занимают межбюдж трансферты, передаваемые гос внебюдж фондам (это отношения на одном — федеральном уровне).

Правовое регулирование межбюдж трансфертов

Одновременно в рамках реформы с новым регулир межбюдж трансф претерпевает изменения понятие "собств доходов бюджета". Ст. 47 БК РФ в действующей редакции не предлагая нам определения этого понятия, перечисляет их, относя к ним налоговые доходы, зачисл в бюдж, неналог доходы, безвозм поступления, в том числе из бюджетов другого уровня за исключением субвенций.

То есть, к собственным доходам относятся те доходы, кот обеспечивают реализацию собств полномочий публ-прав образований. Субвенции не относятся, ибо они выполняют функцию компенсации вышестоящ уровнем власти затрат нижестоящ уровня власти на осуществление переданных свыше полномочий. Такое положение вещей позволяет более жестко контролировать реализацию переданных полномочий, с возможностью изъятия полномочий вместе с суммами соотв субвенций.

Общие требования к предоставлению межбюдж трансфертов

Это, прежде всего, установление единых требований к определению и объема и порядка предоставления межбюдж трансфертов, что продиктовано конст принципом равенства С РФ, МО.

Единственно следует напомнить о специфике регулирования межбюдж трансфертов в Москве и СПб (ст. 135 БК РФ: формы, порядок и условия предоставления межбюдж трансфертов определяются законами Москвы и СПб, что обусловлено необходимостью обеспечения единства городского хозяйства).

2 — межбюдж трансферты предоставляются с учетом иерархии построения бюдж системы и предоставляются бюджетам ближайшего уровня. При этом не исключены трансферты и из нижестоящ в вышестоящ (да и горизонтальных отношений исключать нельзя).

3 — предоставляемые межбюдж трансферты той или иной формы образуют в составе расходов бюджета соотв фонд. Так, для дотаций это Фонд финансовой поддержки; субсидии — фонд софинансирования; субвенции — фонд компенсаций.

Такое требование БК РФ уже не вполне выдерживается на фед уровне (см ФЗ "О фед бюджете на 2011 год"). Сейчас ст. 12 ФЗ о фед бюджете лишь устанавливает, что межбюдж трансферты распределяются в соотв с Приложение №30 к этому ФЗ, а в остальной части такие межбюдж трансферты распределяются в соотв с решениями Правительства РФ.

4 — предоставление трансфертов происходит при строгом соблюдении установленных БК РФ ограничений и условий (ст.130,136).

5 — в качестве общего условия закрепляется соблюдение органами власти публ-прав образования получателя трансферта бюдж и налог законодательства.

В соотв с бюдж посланием Президента в целях прозрачности финансов с 01.01.2008 вводится еще ряд ограничений и условий, устанавливаемых в зависимости от уровня объемов межбюдж трансфертов в составе бюджета получателя.

Условия и ограничения устанавливаются в зависимости от доли межбюдж трансф в объеме собств доходов консолидир бюджетов С РФ, МО. Не учитываются субвенции, а на фед уровне не учитываются еще и субсидии, выделяемые из Инвестфонда РФ.

Если доля трансфертов более 5%, но менее 20% таким С РФ не могут быть переданы функции органа фед казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета этого субъекта и местных бюджетов, находящ на данной территории. Передача сама по себе допустима лишь по соглашению с С РФ (оно и так по общему правилу осущ фед законодательству).

Если транс более 20% для С РФ или более 30% МО, то они не имеют права устанавливать и исполнять расх обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных к полномочиям органов таких субъектов или мун образований. Кроме того, С РФ не могут превышать установл Правительством РФ нормативы на оплату труда гос служащих С РФ, на содержание гос органов С РФ.

Если уровень межбюдж трансфертов превышают 60% по С РФ и 70% по МО, то дополнительно выдвигается условие заключения с вышестоящ фин органов о мерах по повышению эффективности гос средств; в вышестоющ орган должно предоставляться заключение по проекту бюджета, проводится внешняя проверка за исполнением бюджета и т. д.

При несоблюдении такого рода ограничений фин орган в праве принять решение о сокращении или прекращении предоставления межбюдж трансф за исключением субвенций.

Не позднее 01.07 С РФ или МО может отказаться от предоставления межбюдж трансф в части, что выводит их из-под соотв ограничений.

Приказ МинФИна от 02.12.2010 №551 — перечень С РФ, дифференцированных в зависимости от уровня получаемых межбюдж трансф.

Правовое регулирование дотаций

С 1994 года в РФ стала складываться тенденция предоставления дотаций исходя из объективных показателей бюдж обеспеченности

До этого был индивидуальный подход (мы попросим, а потом посмотрим, сколько дадут). В 1994 попытались дифференцировать по опред объективным показателям (нуждающиеся и особо нуждающиеся. Все).

Сейчас БК РФ устанавливает запрет на использование в определении бюдж обеспеченности отчетных данных о фактически поступивших доходах и фактически произвед расходов. Доходы — вопрос функционирования публич власти, и поступить могло сколько угодно, а при надлежащем управлении могло поступить гораздо больше. Такой подход позволяет исключить иждивенческие настроения на местах.

В связи с этим законодатель ориентируется на налоговый потенциал соотв территории с учетом объективных факторов, влияющих на стоимость бюдж услуги (см. БК РФ).

Дотации из фед фонда фин поддержки, регион фонда фин поддрежки МР (ГО), район фонд ФП поселений формируются с целью выравнивания бюдж обеспеченности исходя из уровня рассчетной обеспеченности. Уровень рассчетной бюдж обеспеченности не должен превышать рассчетного уровня, установленного в качестве критерия для выравнивания.

Определение рассчетной бюдж обеспеченности основывается на соотношении доходов, рассчитаных, исходя из налогового потенциала территории и аналогичного показателя в среднем по другим территориям этого уровня. При этом учитываются и объективные факторы, которые могут оказать влияние на стоимость бюдж услуг. Вместе с тем из этого рег фонда фин поддержки МР (ГО) может предоставляться и иной вид дотации — дотации на выравнивание фин возможностей, исходя из численности жителей.

Этот вид дотаций предоставляется всем МР (ГО), кроме тех, у кот расчет налоговых доходов на одного жителя не менее, чем в 2 раза превышают средний уровень в расчете на одного жителя. В свою очередь, наиб обеспеч МР (ГО) обязаны перечислять субсидии в регион фонд фин поддержки МР (ГО). Таким образом, происходит горизонтальное выравнивание на основе перераспределения доходов между МР (ГО).

При этом законодатель специально исходит из того, чтобы уровень бюдж обеспеч МР (ГО) после изъятия у него субсидии не был ниже того МР (ГО), до передачи ему субсидий. Такое положение вещей даже можно назвать конституционным, поскольку самостоятельность бюджета не может быть выстроена в условиях единства, межбюдж трансфертов, фед регулирования источников доходов, и прочее позволяет назвать любые механизмы перераспределения конституционными с условием того, чтобы у всех были равные возможности исполнения обязанностей публ-прав образования.

Дотации могут быть полностью или частично заменены на доп нормативы отчислений от НДФЛ. Такая замена осуществляется по согласованию с представит органами МСУ на срок не менее 3 лет. При этом потери в недоборе налогов, связанные с переходом, не восполняются, а дополнительно полученные средства не изымаются у МО.

Дотации исходя из численности жителей предоставляются из регион фондов финансовой поддержки поселений. Такие дотации могут распределяться и исходя из уровня бюджетной обеспеченности (тем, у кого уровень обеспеченности ниже). Они могут быть заменены доп отчислениями от НДФЛ. Такой фонд вообще может не формироваться, если соотв гос полномочия переданы мун районам.

Познакомиться с тем, как реализуются положения БК РФ о горизонтальном и вертикальном выравнивании финансового положения муниципальных образований можно на примере ЛенОбласти — см. закон ЛенОбласти "О фондах фин поддержки мун обр ЛО" от 08.08.2005 №67-ОЗ.

Этот закон предусматривает как вертикальное, так и горизонтальное выравнивание бюджетной обеспеченности мун обр. Вертик выравн — за счет собств доходов бюджета ЛО, а горизонт — за счет изъятия у мун обр соотв уровня субсидий, которые в теории фин права часто имеются "обратными субсидиями" (они изымаются в бюджет ЛО, откуда предоставляются в форме дотаций наименее обеспеч МО).

Субсидии по этому закону изымаются у МО, у кот расчетные налоговые доходы на одного жителя превышают трехкратный средний уровень по МО соотв уровня. Предоставляются дотации в целях горизонт выравн всем тем МО соотв уровня, кот не имеют такого трехкратного превышения.

На сегодняшний день реформирование межбюджетных отношений в части прав регулирования межбюджетных дотаций не завершено. В частности проблема усматривается в том, что изъятие обратных субсидий для целей горизонт выравнивания бюджетной обеспеченности может существенно снижать заинтересованность МО в наращивании собственного налогового потенциала.

Еще в рамках правительственной программы 2009 по реформированию межбюджетных отношений предполагалось установить прогрессивную шкалу изъятия субсидий и тем самым ставится вопрос об изъятии лишь сверхдоходов, чтобы сохранить стимулы к наращиванию налогового потенциала и активной налоговой политики в регионе. В рамках этой же концепции предлагается также рассмотреть вопрос о дифференциации единых дополнительных нормативов отчислений от налогов, зачисляемых в бюджеты С РФ и МО в зависимости от типов соответствующего публично-правовых образований. Прежде всего, такой подход нацелен на то, чтобы учитывать многообразие видов МО, их экономический потенциал и повышать тем самым собственную заинтересованность МО в наращивании собственного налогового потенциала.

БК РФ не исключает возможности предоставления и иных дотаций, кроме тех, о которых уже было сказано. В частности, в условиях концепции финансирования, ориентированного на результат, интерес вызывает указ П РФ "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти С РФ" от 28.06.2007 №825.

Этот указ предусматривает утверждение порядка выделения С РФ грантов в целях содействия достижению или поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти С РФ. Такие гранты должны выделяться в форме дотаций; они не приобретают целевого характера. Фактически речь идет о выделении доп помощи С РФ из фед бюджета в связи с достижением опр эффективности деятельности органов исп власти.

Критерии — широкий перечень. Например, объем ВВП на соотв территории, объем инвестиций в осн капитал, уровень безработицы, уровень смертности, доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, энергозатраты на территории С РФ.

Такие дотации в значительной мере приобретают не столь выравнивающую функцию, сколь стимулирующую.

Аналогичные подходы предусмотрены указом П РФ 2008 года №607 в части рекомендаций для С РФ выделять аналогичные гранты органам МСУ.

Выделяются и другие дотации — например, на обеспечение сбалансированности нижестоящ бюджетов.

Появление таких новых видов дотаций по Кустовой не способствует должной определенности во взаимоотнош публ-прав образований, ибо эти иные виды дотаций не получают специального прав регулирования, например в БК РФ. В рамках программы Прав РФ по повышению эффективности бюдж расходов на период до 2012 (!) (распоряж Прав РФ от 30.06.2010 №1101) предполагается постановка задачи отказаться от неформализованных каналов предоставления бюджетам С РФ фин поддержки из фед бюджета на обеспечение сбалансированности.

Еще одна задача применительно к дотированию — стабилизация методики распределения дотаций на выравнивание бюдж обеспеченности С РФ в том числе и предполагается утверждать дотации на трехлетний период.