Лекция 10. Выявление предпочтений инвидидов и общественный выбор

Рис. 20. Издержки на информацию и внешние издержки от взаимозависимости

- что касается стабилизации, то необходимость координации из цен­
тра диктуется взаимозависимостями, по определению очень серьезными,
между регионами одной страны (аналогичная проблема встает для стран,
которые идут по пути интеграции в рамках СНГ. Взаимозависимости меж­
ду странами членами содружества значительно возрастают, и все настоя­
тельнее требуется координация национальных политик в отношении скла­
дывающейся экономической конъюнктуры);

- в целях соблюдения справедливости политика перераспределения
должна осуществляться в основном централизованно. В противном случае

придется допустить существование нескольких различных функций обще­ственного благосостояния внутри одной страны. Так или иначе, политика децентрализованного перераспределения малооправдана ввиду миграции, которая может из-за этого возникать: «богатые» будут перемещаться в зо­ны, где перераспределение не такое сильное, а «бедные» - туда, где оно более значительно. Некоторые местные сообщества несмотря ни на что склонны были расширять свою деятельность по перераспределению, ссы­лаясь - и небезосновательно - на лучшее знание того, где оно необходимо. В действительности все зависит от масштабов предусмотренного коррек­тирующего перераспределения, от того, насколько гармонично согласуется политика отдельных децентрализованных единиц и от пространственной подвижности экономических агентов.

При сравнении уровней производительности рынка и государства чаще всего опираются на предположении о полноте информации. То есть предполагали, что правительство имеет исчерпывающую и не требующую издержек информацию как о производственных возможностях предпри­ятий, так и о предпочтениях потребителей. Оно может также поставлять оптимальное количество общественных благ и наилучшим образом устра­нять провалы рынка. Государство располагает не только бесплатной, но и качественной информацией, так как агенты рынка самостоятельно обна­руживают свои истинные предпочтения (в частности, путем переговоров по Линдалю).

Эта гипотеза, однако, далеко не всегда выполнима. Чаще всего пред­почтения индивидов известны весьма неточно. В лучшем случае прибега­ют к разного рода опросам, но информация, которую дают эти механизмы, ничтожна (зачастую она состоит всего лишь из ответа на простейший во­прос: «вы за или против?») Более того, индивиды нередко заинтересованы в том, чтобы затемнить свои истинные предпочтения, так как «стратегия неправды» во многих случаях преобладает над «честным признанием».

На практике даже основные параметры, необходимые для того,.что­бы применять рекомендации и правила нормативной государственной эко­номики - первого или второго порядка - известны с большой долей неоп­ределенности. Так, правило Рамсея требует знания прямых и перекрестных значений эластичности цены спроса на все товары и услуги в пределах данной экономики. Трудно представить себе, что можно получать надеж­ные эмпирические оценки для всей совокупности этих значений эластич­ности, тем более что, судя по всему, они могут изменяться, как только ма­ло-мальски заметно меняются ставки налогов, а с ними и цены. Считается, что до определенного предела предпочтительнее сохранять единообразие налогообложения, чем «увязнуть в бесконечных манипуляциях ставками косвенных налогов». Поэтому в действительности информация и неполна (ввиду недоступности или слишком высоких издержек на ее получение), и асимметрична (индивиды не всегда в равной мере информированы об од­них и тех же предметах).

Что касается информации, то у государства по сравнению с частны­ми агентами есть важные преимущества: оно может ограничивать инфор­мацию и располагает техническими средствами для ее сбора и обработки. Тем не менее:

1) потребность государства в информации для обеспечения общест­
венными благами (товарами и услугами) не сравнима с той, которую могут
испытывать частные агенты рынка;

2) есть специфические сложности, связанные с предоставлением го­
сударством товаров и услуг, которые по своей природе являются общест­
венными благами и не предполагают исключения.

На рынке с совершенной конкуренцией индивиды должны только знать предельный уровень собственной готовности платить либо свои пре­дельные издержки и сопоставлять их с отмеченными на рынке. В таком случае объем обмениваемых благ будет оптимальным. Чтобы определить оптимум для общественного блага, нужно суммировать предельные уров­ни готовности платить у членов сообщества. Этого невозможно сделать, не зная заранее всей совокупности этих индивидуальных значений готовно­сти платить. Априорно эту трудность можно разрешить при помощи пра­вильно подобранных опросов общественного мнения. Однако для того, чтобы индивиды без искажений заявили об уровне своей предельной го­товности платить, недостаточно их об этом спросить. Индивиды нередко заинтересованы в том, чтобы давать «стратегические» ответы, давая лож­ную информацию.

В условиях рынка индивиды не могут максимизировать свою полез­ность, т.е. получать оптимальное для себя количество иначе как давая правдивую информацию о предельной готовности платить. В противном случае по «принципу исключения» они получат количество, отличное от того, на которое рассчитывали. В отношении общественных благ или лю­бых благ, поставляемых обществу в целом, принцип исключения уже не действует. Между количеством полученного общественного блага и предъявленной потребителем предельной готовностью платить больше нет обязательной связи. Следовательно, когда, с целью установления опти­мальных налогов, индивида просят сообщить цену, которую он готов за­платить, он, чтобы минимизировать свое налоговое бремя, заинтересован «лгать», предъявляя как можно меньшее значение своей расположенности платить (в пределе - ноль).

Вышеприведенный случай типичен для системы, «не совместимой со стимулами».

Рынок с совершенной конкуренцией, напротив, - пример системы, «совместимой со стимулами» при условии, при этом что действует фено­мен больших чисел. Когда число участников невелико, рынок «не совмес­тим со стимулами», так как индивида не побуждают принять правила «хо­рошего поведения» (т.е. действовать, не влияя на политику цен). Когда же это количество достаточно велико, рынок начинает быть «совместимым со стимулами», ибо агенты действуют, не определяя ценовой политики. Когда

каждый стремится максимизировать свое собственное благосостояние, достигается некооперативное равновесие по Нэшу, и это равновесие опти­мально по Парето (согласно первой теореме экономики благосостояния). Этот пример показывает, что в системе, «совместимой со стимулами», со­трудничество не обязательно для достижения оптимума.

В отличие от того, что свойственно частным благам, участвующим в рыночном обмене, в случае общественных благ число участников ничего не меняет. Индивиды по-прежнему заинтересованы не раскрывать значе­ния предельной цены, которую они готовы платить, с тем, чтобы миними­зировать налоговые сборы. Причина этого явления - не общественная при­рода блага, а только отсутствие исключения (частное благо, распределяе­мое как общественное, порождает аналогичные проблемы).

На практике некоторые факторы смягчают остроту этой проблемы:

1) в обществе могут существовать сильные нормы, призывающие к
честному поведению (по крайней мере до тех пор, пока нечестное поведе­
ние не приносит слишком больших выгод),

2) стратегия нечестного поведения для индивидов может быть слиш­
ком сложной или рискованной (типичная проблема «экономики преступ­
ления»),

3) когда решения относительно бюджета принимаются не отдельны­
ми гражданами (прямая демократия), а представителями (представитель­
ная демократия), последние могут быть заинтересованы руководствоваться
стратегией правдивого ответа для того, чтобы на долговременной основе
накапливать капитал доверия. На практике правительства довольствуются
той политикой, которая признает невозможность исчерпывающей инфор­
мации, определяя персональные цены не на основе предъявленных пред­
почтений, а полагаясь на приблизительные индикаторы этих предпочте­
ний, в частности, на объеме доходов. Отсутствием полной корреляции ме­
жду выбранными индикаторами и истинными предельными уровнями го­
товности платить можно объяснить, почему в отдельные периоды времени
индивиды более чувствительны к вопросам налогообложения.

Идеалом можно считать возможность располагать механизмами вы­явления предпочтений, которые были бы «совместимы со стимулами». Не­которые авторы предлагали подобные «механизмы побуждения» или «процессы выявления спроса», в частности в 1970—1980-е гг. Кларк, Тиде-ман и Туллок и многие другие.

Эти процессы тесно связаны с вопросом о готовности платить налог, который в отдельных случаях индивиды могут быть принуждены платить, и который в результате побуждает их из соображений рациональности вы­бирать стратегию откровенных ответов на вопросы. В функции налога не входит финансирование конкретного общественного блага - он лишь дол­жен материально стимулировать откровенность.

Принцип этих налогов состоит в том, чтобы заставить каждого «ре­шающего» индивида заплатить эквивалент тех издержек, которыми он об­лагает остальных, заставляя их принимать проект, который он предпочел какому-либо другому (т.е. альтернативные общественные издержки своего участия в общественном выборе). Напротив, нерешающие индивиды ниче­го платить не должны (так как из-за них остальные члены общества ничего не теряют).

В общем случае, индивид i должен поставить общественного блага в количестве g(Zi(g)). z(g) - это вектор индивидуальных ответов: z(g) = {z!(g),z₂(g),..., Z|(g),..., z_n(g)}. Совокупные общественные расходы g и часть побудительного налога, заплаченного индивидом i — ti, будут зависеть от всех ответов в соответствии с определенными правилами, которые могут устанавливаться государством для достижения различных целей: 1) равно­весия по Нэшу, которое бы было эффективно по Парето; 2) равновесия по Нэшу, при котором ответы были бы откровенными (эффективность по Па­рето и откровенность необязательно сопряжены - может получаться эф­фективное решение, даже когда опрошенные отвечают неправду, если можно «истолковать» ответы); 3) откровенных ответов, давать которые было бы доминирующей стратегией (т.е., когда индивид отвечает правду, какими бы ни оказались предпочтения у других).

Табл. 5 предлагается упрощенный пример механизма выявления уровня спроса. Общество состоит из трех индивидов А, В и С, которым предложено выбрать один из двух проектов: Pi или Р₂. Значения их готов­ности заплатить за то, чтобы был принят один проект, а не другой, приве­дены в таблице. Побеждает тот проект, который наберет наибольшую сумму индивидуальных предпочтений платить (в данном случае - Pi). Ка­ждый из решающих индивидов должен заплатить налог в размере, равном сумме, которую из-за него потеряет сообщество по сравнению с выбором, который был бы сделан без его голоса.

Таблица 5 Выяснение уровня спроса и механизм налогового стимулирования

	Pi (программа 1)	Рг (программа 2)	Налог к уплате
Голосующий А
Голосующий В
Голосующий С
Электорат в целом

В случае, показанном в табл. 6, решающими оказываются двое голо­сующих: А и В. В случае индивида А: если А не голосует, то совокупная готовность всех остальных индивидов платить: 15 за проект Pi против 30 за Р₂. Если А голосует альтернативные издержки для остальных голосую­щих, позволяющие выбрать Pi вместо Р₂, равны: 30 - 15 = 15. Итак, 15 -

это размер налога, который должен заплатить А. Аналогичные подсчеты показывают, что В должен заплатить 10. С не должен платить ничего, по­скольку он не решающий индивид (общество проголосовало бы за Р_ь даже если бы его не было).

Этот механизм побуждает индивидов воздерживаться от уловок. Ес­ли кто-либо из них занизит оценку своей готовности платить, то есть веро­ятность, что из-за него не пройдет выгодный проект. Если, желая способ­ствовать принятию выгодного проекта, индивид намеренно завышает оценку своей готовности платить, то ему, возможно, придется платить на­лог, размер которого может значительно превосходить выигрыш от приня­тия предпочтительного проекта.

Таблица 6 Случай заниженной оценки индивидом А своей готовности платить

	Pi (программа 1)	Р2 (программа 2)	Налог к уплате
Голосующий А	10 (20)		0(15)
Голосующий В	15(15)		0(10)
Голосующий С			5(0)
Электорат в целом	25 (35)		5(25)

Примечание: в скобках даны истинные предпочтения.

Благодаря тому, что А занизил оценку своей готовности платить за Р_ь прошел проект Р₂- Если бы он предъявил свое истинное предпочтение, то был бы принят проект Р_ь и А выиграл бы от этого 20 минус 15 налога: +5 чистого выигрыша (против в случае выбора Рг). Отметим, что его зани­женная оценка своих предпочтений имела последствия и для других голо­совавших (хотя они и придерживались стратегии правды). Если бы Pi был принят - как и должно было произойти - то В получил бы чистого выиг­рыша +5 (15-10 налога), а С не имел бы чистого выигрыша +25 (30-5 на­лога), который он получит благодаря выбору Р₂. В табл. 7 анализируется случай завышенной оценки готовности платить.

Таблица 7

Случай завышенной оценки индивидом С своей готовности платить

	Pi (программа 1)	Р2 (программа 2)	Налог к уплате
Голосующий А	20 (20)		0(15)
Голосующий В	15(15)		0(10)
Голосующий С		40 (30)	35(0)
Электорат в целом	35 (35)	40 (30)	35 (25)

Примечание: в скобках даны истинные предпочтения.

Дав завышенную оценку своей готовности платить за Р₂, С добивает­ся того, что эта программа проходит, но ему придется заплатить налог 35,

что на 5 больше, чем его истинная расположенность платить, составляю­щая не 0, а 30. Получается чистый проигрыш: -5. Если бы С не переоценил свои предпочтения, то приняли бы проект Р1 и он бы не имел ни выигры­ша, ни проигрыша. Здесь мы видим, что и переоценка своих предпочтений индивидом С имеет последствия для остальных (они оба лишатся выиг­рыша из-за принятия Р₂ вместо P1). Оба рассмотренных выше примера по­казывают, что примененный механизм вполне «совместим со стимулами»: ни один из голосующих не заинтересован завышать или занижать оценку своей готовности платить за те или иные проекты.

Но, помимо этого преимущества, процессы выявления спроса созда­ют и проблемы разного рода, в частности:

1) Приходится предполагать, что эффект доходов пренебрежимо мал.
Действительно, индивид предъявляет свою готовность платить до того, как
узнает размер налога, который ему придется платить (этот налог определя­
ется только в конце процесса в зависимости от уровней расположенности
платить у других индивидов). Если эффект дохода ненулевой, то его значе­
ние готовности платить за общественное благо будет различно сначала и
потом. Следовательно, когда сумма налога будет уплачена, количество об­
щественного блага, определенное процессом, уже не будет оптимальным.

2) Если механизмами выявления спроса индивиды манипулировать
не могут, то организованные группы индивидов могут согласовывать свои
ответы. Трудно исключить вероятность возникновения подобных коали­
ций в небольших коллективах. Напротив, подобная проблема вряд ли воз­
никнет в больших коллективах, где издержки на достижение договоренно­
сти высоки, а поведением не вошедшего в коалицию труднее управлять.

3) Суммы, взысканные посредством налога, не должны обратно воз­
вращаться индивидам: в противном случае они будут это учитывать при от­
вете о своей готовности платить, и последняя будет соответствовать не од­
ной лишь стоимости общественного блага (сюда войдет также и размер ожи­
даемого перевода). Некоторые авторы предлагали «растрачивать» продукт от
побудительного налога (например, передавая его другим странам), подразу­
мевая, что это будет ценой, которую нужно заплатить за информацию о
предпочтениях индивидов (т.е. обыкновенными издержками на информа­
цию). Как бы то ни было, полагают, что эта проблема не будет иметь боль­
шой важности в больших коллективах, так как суммарные средства, собран­
ные в уплату этого налога, с большой вероятностью будут незначительными.

4) большое число индивидов, хотя и позволяет сглаживать некото­
рые проблемы, но рождает по крайней мере еще одну, а именно — умень­
шается заинтересованность каждого участвовать в механизме принятия
решений, поскольку он предполагает пусть небольшие, но расходы на уча­
стие (которые в итоге могут уменьшиться или возрасти). К чему ввязы-

ваться в такую игру при мизерной вероятности, что изъявленное значение индивидуального предпочтения окажет хоть какое-нибудь влияние (по­скольку вероятность стать решающим индивидом весьма близка к нуле­вой)? Но если индивиды, руководствуясь подобными стратегическими со­ображениями, воздержатся от изъявления своих предпочтений, то опти- | мальное количество блага невозможно будет определить. Это серьезная проблема — ведь если индивиды достаточно разумны, чтобы правильно по-нимать природу этого механизма (что и требуется), отчего же им не осоз- * навать при этом и бесполезность своего участия.

Процедуры выявления спроса, хотя и кажутся довольно простыми в применении, на практике используются редко. Действительно, можно со­мневаться в способности каждого из индивидов знать свою готовность платить и понимать природу налога, который ему, возможно, придется за­платить. Возможно и другое объяснение: просто поиск общественного оп­тимума не входит в число приоритетных задач государственной политики.

В настоящее время «теория общественного выбора» перестала быть единственным центром внимания в области общественного сектора в эко­номике, но, даже с учетом ограниченности сферы ее приложения, она будет по-прежнему занимать важное место, по крайней мере, по трем причинам:

прежде всего, поскольку именно в этой области мы пока что обла­
даем самой обширной базой теоретических данных, а значительную часть
имеющихся анализов можно без труда приспособить к проблемам пози­
тивной экономики (при условии, если мы надлежащим образом изменим
функции цели индивидов);

—кроме того, «оптимальные политические решения» представляют
собой полезные ориентиры, пусть даже подчас и спорные, на которые
можно ссылаться, чтобы судить о реальной государственной политике и
определять, где необходимы основные институциональные изменения;

—и, наконец, даже если априорно цели политических деятелей имеют
мало общего с приумножением общественного благосостояния, то это еще
не означает, что институциональные ограничения, а также желание сни­
скать доверие на долгий срок, не приведут их, политиков, к тому, что они
чаще, чем можно ожидать, будут симулировать «хорошее» поведение (дей­
ствовать так, как если бы они были «благосклонными деспотами», т.е.
следуя рекомендациям нормативной экономики).

Лекция 11. ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

В начале следует отметить, что из-за влияния внутренних политиче­ских, исторических и экономических факторов на построение бюджетных систем не существует унифицированной модели бюджетного федерализма. Однако, существуют общие принципы построения межбюджетных отно­шений, которые заключаются:

- в способности межбюджетных связей более эффективно использо­
вать налоговый потенциал соответствующей территории для обеспечения
экономического роста и занятости населения;

- обеспечивать консолидированные доходы бюджетов всех уровней,
приходящих на данную территорию для финансирования бюджетных рас­
ходов;

- возможности государственного бюджета выполнить свои обяза­
тельства перед региональными и местными бюджетами, с одной стороны,
и возможности региональных и местных бюджетов выполнять встречные
обязательства перед федеральным бюджетом, с другой стороны;

- посредством межбюджетных отношений обеспечивать реализацию
социальных стандартов на всех уровнях бюджетной системы;

- повышать эффективность использования межбюджетных транс­
фертов, усиливая их адресную направленность и своевременность предос­
тавления.

Теоретическая модель бюджетного федерализма предполагает точ­ное соответствие налоговых полномочий субъектов Федерации закреплен­ным за ними расходным обязательствам. В реальных же бюджетных сис­темах в данной области всегда существует разрыв. Он обусловлен необхо­димостью решения задач макроэкономической стабилизации и перерас­пределения национального дохода, что требует концентрации наиболее важных доходных источников на уровне Центрального правительства. В результате происходит ослабление собственных доходных баз территори­альных бюджетов и возникает проблема «вертикальной несбалансирован­ности». Для ее решения применяются отчисления от регулирующих источ­ников и субсидирование расходов бюджетов территорий. В этой связи и возникает необходимость решения проблем как вертикального, так и гори­зонтального выравнивания бюджетного выравнивания, что предполагает анализ трех основных положений, первые два из которых относятся к про­блеме вертикального выравнивания, а третье к горизонтальному выравни­ванию:

- распределение расходных функций: определяется, какими должны
быть обязательства по реализации государством своей функции управле-

ния для каждого уровня власти в рамках единого социально-эконо­мического пространства;

—распределение функций по обеспечению бюджетных доходов: оп­
ределяется порядок финансирования бюджетных обязательств для каждого
уровня власти и управления;

—межбюджетные финансовые расходы: определяют, какие финансо­
вые средства между уровнями и при каких условиях необходимы для ис­
полнения государством своей социальной и экономической функций и как
при этом должны взаимодействовать между собой уровни власти.

«Вертикальное выравнивание» бюджетных доходов проводится од­новременно с финансовым «горизонтальным выравниванием» - частич­ным перераспределением бюджетных ресурсов между регионами, от «бо­гатых» к «бедным». Это делается в целях укрепления государственного единства и соблюдения принципа территориальной справедливости, что предполагает поддержание экономической эффективности функциониро­вания региональных воспроизводственных комплексов, т.е. предотвраще­ния вынужденной межрегиональной миграции или увеличения налоговой нагрузки в «бедных» регионах.

Вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание представ­ляют две стороны единого бюджетного процесса практически неотделимые друг от друга, но все же следует отметить, что в разных странах преоблада­ют различные подходы к формированию межбюджетных отношений.

Так, согласно американской модели доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, обеспечивая тем самым самостоятельность бюджетной политики штатов и муниципалитетов. В соответствии с этим подходом, в США местные нало­ги играют самостоятельную роль и служат основой для формирования до­ходной части местных бюджетов. Тем не менее, и в США механизм фор­мирования бюджетов штатов и муниципалитетов также характеризуется перераспределением доходов в процессе формирования нижестоящих бюджетов. Так, бюджеты штатов получают субсидии из средств федераль­ного бюджета, и доля их составляет в бюджете штатов порядка 17% от об­щих доходов или поступлений в бюджет, в доходах муниципалитетов доля субсидий более значительна, около 25%. Через субсидии и дотации феде­ральное правительство активно влияет на процессы социального и эконо­мического развития.

Таким образом, суть американской модели бюджетного федерализма состоит в том, что в ней доходная часть бюджетов всех уровней формиру­ется преимущественно за счет собственных источников, обеспечивая само­стоятельность бюджетной политики региона.

В европейских странах, как правило, местные налоги при всей их множественности играют вспомогательную роль в формировании доходов местных бюджетов. Например в Великобритании, основным источником доходной части местных бюджетов являются федеральные налоги, а в бюджетах графств и городов отчисления от федеральных налогов состав­ляют от 70 до 90%. В Германии также доля местных налогов в доходах ме­стных бюджетов невелика и составляет до 30%, в тоже время субсидии и дотации из федерального бюджета и бюджетов земель составляют около 40%. Нужно отметить, что в Германии «богатые» земли перечисляют часть своих финансовых поступлений менее развитым землям, как следствие этого местные бюджеты в основном формируются за счет распределяемых по вертикали субсидий и субвенций из бюджета Федерального правитель­ства. Субвенции расходуются по строго целевому назначению и выделя­ются в основном на социальную сферу.

Европейская модель отличается от американской в основном высо­кой долей отчислений от общегосударственных налогов в территориаль­ные бюджеты, что обеспечивает большее единство бюджетной политики в масштабах страны.

Критерии эффективности действия механизма горизонтального вы­равнивания зависят от выбора целей, к числу которых принято относить:

1) выравнивание стартовых условий для финансирования и предос­
тавления общественных благ (повышение уровня дохода, налогового по­
тенциала американская модель);

2) выравнивание уровня потребления общественных благ (дотирова­
ние расходов в соответствии с минимальными социальными стандартами
европейская модель).

Обычно в практике межбюджетных отношений пытаются в той или иной мере решать обе задачи.

С учетом отмеченных выше положений можно сделать вывод, что финансовой основой выполнения расходных обязательств бюджетами раз­ного уровня является поступление средств собственных (закрепленных) и регулирующих налогов. Под регулирующими налогами понимаются феде­ральные налоги, которые в определенной законом пропорции делятся ме­жду Центром, а также региональными и местными органами власти и управления. В Российской Федерации, например, это подоходный налог с граждан, налог на прибыль и НДС. В случае их недостаточности, для вы­равнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности, формирова­ние доходов бюджетов осуществляется также за счет финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов вышестоящего уровня и распределяемой по уровням бюджетной системы в виде трансфертов. Далее более детально

рассмотрим порядок распределения расходных и доходных полномочий, а также порядок предоставления межбюджетных трансфертов.

Распределение расходных функций. Как уже отмечалось выше, | первый этап в разработке или оценке системы бюджетного федерализма есть принятие решения о распределении обязательств по расходам между уровнями власти, которое и предопределяет потребности в доходах для каждого из них. Когда потребности известны, появляется возможность | разработать систему доходов, при которой каждому уровню власти может быть обеспечен доступ к ресурсам, которые необходимы для выполнения соответствующих обязательств по расходам.

Порядок распределения расходов предполагает учет трех основных обязательств:

- определение ответственности за решения по номенклатуре и объе­
мам производимых для населения товаров и услуг и определение нормати­
вов их качества;

- финансирование ответственности за покрытие расходов по произ­
водству товаров и услуг для населения;

- определение ответственности за организацию порядка производст­
ва и предоставление населению товаров и услуг через общественный сек­
тор, или через частный.

Другой круг проблем связан с определением того, какой уровень власти отвечает за обеспечение каждой из основных функций, исходя из уровня фактических расходов, поэтому остановимся на некоторых прин­ципиальных теоретических положениях.

В большинстве развитых стран соблюдается принцип субсидиарно-сти, т.е. обязательства перед населением и полномочия для их реализации общепринято формировать снизу. На вышестоящие уровни передаются лишь те функции, которые не могут быть реализованы на нижнем уровне. Весь бюджет формируется снизу, и это считается наиболее эффективным решением с точки зрения выполнения расходных обязательств.

При прочих равных условиях распределение расходных функций и полномочий предопределяется существованием границ децентрализации. Их наличие обусловлено, во-первых, эффектом от масштаба с точки зрения макроэкономической эффективности (экономией на средних издержках при осуществлении государственных расходов), во-вторых, возможностью локализации выгод в рамках конкретной территории, в-третьих, степенью различий в предпочтениях жителей отдельных регионов. В соответствии с этим расходы, связанные с макроэкономической стабилизацией (например, обслуживание государственного долга), и расходы, влияющие на распре­деление доходных источников (например, на социальную защиту, обеспе­чение прожиточного минимума), являются обязательствами Центра. Так, к

общегосударственным расходам в основном относятся чистые обществен­ные блага национального масштаба, обладающие свойством «неконку­рентности» (при увеличении числа пользователей) и свойством «неисклю-чаемости» (из процесса потребления). Децентрализация функций по обес­печению таких благ приведет к негативным последствиям, в том числе к «бегству» от налогов или к «погоне» за общественными благами.

В качестве примера, приведем порядок распределения расходных полномочий при реализации социальной функции государства, что пред­полагает обеспечение услугами, по своей природе относящимися либо к чистому общественному благу (национального, регионального или местно­го масштаба), либо к социально-значимым благам, а это и определяет по­рядок их предоставления и финансирования. В этой связи к ведению цен­трального правительства надо отнести проблемы связанные с обеспечени­ем в рамках всей Федерации единого прожиточного минимума. Решение социальных задач, вытекающие из макроэкономической политики, кото­рые предполагают создание условия для раскрытия социальной природы самого рынка (обеспечение занятости, социальное страхование и т.д.), также относится к ведению центрального правительства. Если социальные услуги, по своей природе не относятся к чистому общественному благу национального масштаба, то большинство специалистов в области бюд­жетного федерализма и социальной политики считают целесообразным обязательства по их исполнению возложить на региональные власти, либо на органы местного самоуправления. Децентрализация обязательств по предоставлению услуг населению, во-первых, позволяет властям макси­мально полно выявить потребности населения в этих видах социальных услуг и организовать работу по удовлетворению данных социальных по­требностей и, во-вторых, способствует развитию конкуренции между ме­стными органами власти. Конкуренция, безусловно, ведет к более эффек­тивному предоставлению услуг, поскольку снижение издержек на произ­водство услуг ведет к снижению налогов, а для избирателей появляется ре­альная возможность контроля за деятельностью должностных лиц и органов власти на местах. Противники децентрализации обычно в защиту своей позиции приводят аргумент под названием «эффект от масштаба», что предполагает экономию от масштабов производства, а некоторые ор­ганы власти (или управления) слишком малы, чтобы получить выгоду от данного эффекта при производстве тех социальных услуг, за которые они ответственны. По нашему мнению, ответ на подобную постановку вопроса лежит в рамках «кооперативного типа экономического поведения», что предполагает договоренности с соседними территориями о совместной деятельности по оказанию социальных услуг населению, либо приобрете­нии их у вышестоящего уровня власти.

Еще одна проблема, которая формирует позицию противников де­централизации, заключается в том, что от некоторых видов услуг выигры­вают лица, не проживающие на данной территории (вошедшие в экономи­ческую литературу под названием «фри райдеры», «безбилетники»), т.е. чем ниже уровень предоставления услуг, тем больше увеличивается воз- можность того, что их получат нерезиденты. Если это обстоятельство не будет приниматься в учет местными властями при решении вопросов об объемах предоставляемых услуг, то в результате объем услуг, приходя­щийся на потребителя резидента, будет сокращаться до такого уровня (за счет появления дополнительных пользователей), который будет противо­речить интересам социального развития общества. В экономической лите­ратуре этот феномен описан в теории переполняемого общественного бла­га, а его разрешение лежит в рамках переговоров по выявлению прав соб­ственности и исключению нерезидентов («фри райдеров») из процесса по­требления.

Также следует различать функции финансирования и производства, общественных благ. Например, с целью поддержания общегосударствен­ных социальных стандартов по всей стране центральное правительство должно финансировать программу социального обеспечения, однако функция предоставления услуг может осуществляться местными властями, лучше знающими социальную ситуацию. Сложнее обстоит дело с расхо­дами, которые не всегда однозначно можно отнести только к федерально­му или только к местному уровню, например, на образование, здравоохра­нение, социальное обеспечение. С одной стороны, местные школы и боль­ницы ориентированы на жителей данной местности, с другой - образован­ное и здоровое население приносит непосредственную пользу всей стране. Соображения территориальной справедливости также требуют выравнива­ния затрат на эти расходы, с тем чтобы по всей стране были обеспечены гарантированные Конституцией социальные стандарты. Поэтому функции финансирования часто передаются региональным властям или распреде­ляются между последними и центральным правительством.

Распределение функций по обеспечению бюджетных доходов. Второй этап в разработке либо оценке системы бюджетного федерализма есть принятие решения о распределении функций по обеспечению бюд­жетных доходов, что выражается в том, что величина расходуемых обяза­тельств на каждом уровне бюджетной системы должна соответствовать уровню полномочий по обеспечению бюджетных поступлений этого уров­ня власти. В данном контексте полномочия по обеспечению бюджетных поступлений зависят от определенного законом права правительства дан­ного уровня власти извлекать доходы из своих собственных источников, например, права определять собственные налоговые базы и ставки нало-

гов, а также размеры тех сборов, которые осуществляются ими непосред­ственно. Определяющим здесь является ответ на вопрос о достаточности полномочий для обеспечения поступлений, которые необходимы для фи­нансирования всех предполагаемых расходов, которые возложены на дан­ный уровень власти.

В связи с этим необходимо сформулировать общетеоретические принципы, по которым можно определять, какие налоги и другие источни­ки бюджетных поступлений могут в наибольшей степени соответствуют для поступления в бюджеты правительств и местных органов управления в многоуровневой системе межбюджетных отношений. Специалистами в ка­честве руководства к действию был сформулирован ряд требований, кото­рые определяют, какие налоги могут и должны быть отнесены к компетен­ции различных уровней власти и управления. Эти требования были опуб­ликованы в 1994 г. в отчете Всемирного банка, посвященном реформе межбюджетных отношений¹⁹:

прогрессивные редистрибутивные налоги должны быть централи­
зованы;

- налоги, отвечающие задачам экономической стабилизации, долж­
ны быть также централизованы. Кроме того, необходимо обеспечить цик­
лическую стабильность налогов более низкого уровня;

- неравномерные налоговые базы различных юрисдикций должны
быть централизованы;

- налоги на мобильные факторы производства следует централизо­
вать;

- налоги, взимаемые по принципу постоянного проживания, напри­
мер, акцизы, должны собираться на уровне регионов;

- налоги на полностью немобильные факторы должны взиматься на
уровне муниципальных образований.

По нашему мнению, в данных принципах слишком большой акцент сделан на предпочтительность общенационального налогообложения, что до определенной степени противоречит формирующейся российской модели бюджетного федерализма. Но с учетом конкретной ситуации, которая сложи­лась в экономике России, а именно в крайней степени разбалансированности ее экономического пространства, т.е. фактической его раздробленности по

региональным и корпоративным интересам, такой высокоцентрализованный подход может быть целесообразным и эффективным средством.

Обычно специалисты по вопросам бюджетного федерализма счита­ют, что региональные правительства и органы местного самоуправления должны быть не зависимыми от дотаций и трансфертов центрального пра­вительства (в том числе и от доли в регулирующих налогах) и большую часть средств, необходимых для покрытия своих обязательств по расхо­дам, должны собирать в виде собственных налогов. Например, если для покрытия расходов на выполнение экономические и социальные програм­мы, которые региональные и местные руководители обещали своим изби­рателям, необходимо будет повышать налоги то руководители данного уровня будут более чем внимательны к тому, каким образом построить эти поступления и как израсходовать полученные средства, в отличие от си­туации с расходованием средств, выделяемых из вышестоящих бюджетов.

В условиях когда, основным источником финансирования экономи­ческих и социальных программ являются ресурсы центрального прави­тельств (в том числе и регулирующие налоги), политики в регионах и на местном уровне всегда будут готовы (а порой даже рады) обвинить выше­стоящие органы власти в том, что средства предоставлены не в полном объеме. И тем самым постараются снять с себя ответственность за некаче­ственные и не в полном объеме предоставленные населению услуги. При этом данные руководители будут готовы затратить огромные усилия на лоббирование в вышестоящих министерствах и ведомствах возможности получения доступа к финансовым ресурсам вместо того, чтобы заниматься конкретной работой по обеспечению населения услугами, за которые они несут прямую ответственность.

В случае, когда основным источником для покрытия расходов на ре­гиональном и местном уровне являются собственные налоги, политикам приходится отчитываться перед избирателями за те налоги, которые они их убеждают платить. Им необходимо объяснять избирателям, что обе­щанные услуги важнее, чем сокращение налогов, и что повышение качест­ва и объема предоставляемых социальных услуг приведет к увеличению налогов. В, свою очередь, налогоплательщик (он же - избиратель) будет лучше представлять ту прямую и косвенную взаимозависимость между количеством и качеством услуг, которые он вправе требовать, и теми за­тратами, которые необходимы на их производство и обеспечение. Реализа­ция этих положений ведет к развитию демократических институтов, от­крытости власти и становлению гражданского общества, что является кон­ституционной нормой в демократическом государстве.

Другой аргумент состоит в том, что центральное правительство, пре­доставляющее дотации на финансовое обеспечение социально значимых

услуг, в принципе вправе потребовать контроля, (за региональными и ме­стными органами власти и управления) о том как они расходуют получен­ные средства. Но если будет введен реальный контроль по данным видам расходов, то это войдет в противоречие с принципами бюджетного феде­рализма, поскольку лишит нижестоящие органы власти и управления вся­кой гибкости, которая необходима для реагирования на различные запросы своих избирателей.

Последнее именно региональным и местным руководителям необхо­дима повышенная гибкость особенно в предоставлении социально значи­мых услуг. Реальной опорой для обеспечения мобильности нижестоящих органов власти и управления должна стать их собственная налоговая база. В качестве примера приведем условную ситуацию, когда до 50% поступлений для нижестоящего органа власти либо управления обеспечивается за счет средств вышестоящего. В случае если произойдет увеличения общих расхо­дов нижестоящего органа власти или управления на 10% (при условии, что вышестоящий орган не обеспечивает финансирование данного увеличения), то соответствующему органу власти или управления придется изыскивать резервы для 20%-ного увеличения собственных налоговых поступлений. И если эти ресурсы не будут изысканы, то в конечном итоге это отразится на снижении качества обслуживания населения. Весь вышеизложенный мате­риал дает нам возможность перейти к проблеме межбюджетных расходов.

Межбюджетные расходы. В начале мы отмечали, что при разработ­ке либо оценке системы бюджетного федерализма на заключительном эта­пе требуется определить, какие финансовые средства и при каких условиях (перераспределяемые между различными уровнями власти и управления) необходимы для исполнения государством своих функций. По оценкам специалистов, межбюджетные расчеты обычно составляют значительную часть бюджетных средств федеральных и региональных уровней власти. В бюджетах городов и других объектов местного самоуправления межбюд­жетные поступления играют еще более существенную роль.

Центральное правительство предоставляет трансферты правительст­вам регионов, а те, в свою очередь, обеспечивают трансфертами ниже­стоящие органы власти и управления, руководствуясь следующими стан­дартными целями:

- устранение неравенства в финансовых возможностях (в том числе
гарантии доходов по федеральным социальным программам);

- поощрение конкретных видов правительственной деятельности и
обеспечение отдельных видов социально значимых услуг, предоставляе­
мых государством.

Остановимся подробнее на стандартных целях предоставления дота­ций (под дотациями понимаются все виды финансовой помощи, в том чис­ле и регулирующие налоги) центральным правительством нижестоящим

органам власти и управления. В случае несбалансированности между воз­можностями региональных правительств получения доходов и объемом их обязательств по расходам необходимо применение различных форм их финансовой поддержки. Это предполагает, что вышестоящий орган власти прямо и/или косвенно осуществляет финансирование услуг, предоставле­ние которых находится в компетенции региональных и местных органов власти и управления. При этом суть решаемой задачи состоит в том, что существует необходимость сбалансировать систему социально-экономи­ческих показателей, поскольку значительное неравенство в экономическом и социальном развитии тех или иных регионов может привести к разруше­нию единого экономического и социального пространства.

Достижение цели устранения неравенства финансовых возможно­стей в рамках политики горизонтального выравнивания наиболее харак­терно для европейской модели бюджетного федерализма.

Как отмечалось выше в рамках политики горизонтального выравни­вания есть и вторая стандартная цель предоставления дотаций от выше стоящих ниже стоящим органам власти и управления, которая предполага­ет поощрение конкретных видов правительственной деятельности. Дости­жение данной цели в более характерно для американской модели бюджет­ного федерализма (в основе которой лежит принцип самодостаточности региона), поскольку предполагает реализацию различных программ по развитию социальной и экономической инфраструктуры территорий.

В заключении необходимо отметить, что проблема горизонтального выравнивания является одной из наиболее актуальных проблем, поскольку ресурсы, которые направляются на стимулирование производства (в том числе на дотирование цен через поддержку производителя) общественных и социально значимых благ, имеющих положительный внешний эффект межрегионального масштаба, представляют собой основные направления дотационной политики государства.

На основании вышеизложенного материала можно сделать принци­пиальный вывод:

- идея федерализма как территориальной формы демократии, выра­женная в концепции бюджетного федерализма, в основе которой может лежать принцип самодостаточности регионов, предполагает с одной сто­роны обеспечение прав на получение определенного объема товаров и ус­луг соответствующего уровня качества и в формах, отвечающих потребно­стям как каждой отдельной личности, так и территориальным общностям людей, а с другой стороны предполагает выравнивание чрезмерной диф­ференциации в уровне жизни населения в различных регионах в рамках общенациональных социальных стандартов.

Лекция 12. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ И СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ: ПРОБЛЕМЫ ВЫБОРА

В настоящее время в общественном мнении России становится при­знанной необходимость отказа от идеи, сформировавшейся на начальном этапе экономических реформ, которая предполагала возможность дости­жения целей экономического роста за счет факторов социального развития общества. Переориентация стратегии развития предполагает анализ мно­гих сложных политических и институциональных вопросов, которые вы­ходят за рамки данной лекции, поэтому остановимся в основном на эконо­мических аспектах данной проблемы.

В современной отечественной экономической литературе проблеме взаимосвязи между экономическим ростом и распределением дохода по­священо не так много работ, и в основном они исходят из предпосылки о том, что для обеспечения высоких темпов экономического роста необхо­димым условием является относительное неравенство в распределении до­ходов между различными группами населения.

Эта во многом правильная позиция сформировалась под влиянием западных экономических школ и вошла в экономическую литературу под названием «гипотеза Кузнеца». Известный экономист Саймон Кузнец²⁰, который впервые исследовал в исторической ретроспективе модели роста в развитых стран, предположил, что на ранних стадиях экономического рос­та распределение дохода между различными группами населения имеет тенденцию к концентрации у высоко доходных групп, а на более поздних стадиях экономического роста происходит более равномерное распределе­ние доходов между высоко и низко доходными группами населения. Это объясняется тем, что на ранних стадиях экономического роста развитие происходит за счет современного сектора экономики (двухсекторная мо­дель структурной трансформации экономики Артура Льюиса), где число занятых ограничено, а производительность и оплата труда относительно высокие и соответственно разрыв в доходах населения, занятого в совре­менном и традиционном секторах экономики, может оказаться достаточно высоким. Вместе с тем, в последнее десятилетие был опубликован целый ряд работ, в которых опровергалась «гипотеза Кузнеца», в том числе отчет

²⁰ Simon Kuznets. «Economic grawth and income incguality» American Economic Review 45 (march 1955; «Anantitave aspects of the economic growth of nations» Economic Devel­opment and Culture Change 11 (March 1963): 1-80.

Всемирного банка о мировом развитии за 1990 г.²¹, М.Тодаро «Экономиче­ское развитие»²² и ряд других исследований.

Экономической предпосылкой для данной модели развития является то, что высокие доходы узкой группы населения есть необходимое и дос­таточное условие для формирования сбережений, которые будут направ­лены на инвестиции в современный сектор экономики. Если население из высоко доходных групп будет инвестировать в производство, а население из низко доходных групп будет тратить деньги на потребление, то при ус­ловии наличия прямой линейной зависимости между темпами прироста ВВП и сбережениями экономика с более высокой степенью неравенства в доходах будет развиваться более быстрыми темпами, чем при отсутствии данного неравенства. Это и приведет к возрастанию национального дохо­да, и дохода на душу населения до размеров, когда можно будет уже отно­сительно безболезненно начать его перераспределение от высоко к низко доходным группам населения при помощи налогов и социальных транс­фертов, а до достижения определенного уровня экономического развития попытка перераспределения доходов может вызвать лишь снижение эко­номического роста. Сторонники данного подхода считают, что подобный тип социально-экономической политики, направленный на максимизацию темпов экономического роста в долгосрочном плане, обеспечивает повы­шение уровня жизни всех социальных групп общества и проблема искоре­нения бедности может решиться сама собой (особенно в условиях полной занятости). Если рассматривать в ретроспективе историю экономического развития России (Советского Союза), то очень высокие темпы экономиче­ского роста, достигнутые во времена «политики индустриализации», были обусловлены именно за счет применения аналогичной модели экономиче­ского развития. Как известно, ее использование было возможно за счет то­го, что в то время (в Советском Союзе или в современном Китае) боль­шинство населения страны было безграмотно, жило в сельской местности и обеспечивало себя за счет натурального хозяйства. Это население со­гласно двухсекторной модели Льюиса и составляло тот самый традицион-

²¹ World Bank. World Development Report, 1990. P. 46-47.

²² Концептуальные положения приведенного в данной лекции анализа были даны в ра­
боте М.Тодаро «Экономическое развитие». Автор рассматривает целесообразность вы­
равнивания уровня распределения доходов между высоко- и низко доходными группа­
ми населения в развивающихся странах. М.Тодар обосновывает свою позицию тем, что
более равномерное распределение дохода в развивающихся странах будет способство­
вать скорейшему развития и становления таких экономических ресурсов общества как
труд и капитал, что по мнению автора создаст объективные предпосылки для более вы­
соких темпов экономического роста в этих странах.

Тодаро М. Экономическое развитие: Учеб. / Пер. с англ. / Под ред. СМ. Яковлева, Л.З. Зе-вина. М.: Экономический факультет МГУ, ЮНИТИ, 1997.

ный сектор экономики. В настоящее время когда в условиях всеобщей грамотности численность урбанизированного населения в РФ составляет порядка 70% от общей численности, применение на практике модели эко­номического развития, в которой распределение доходов обеспечивается в основном за счет социальной природы самого рынка и социальных транс­фертов, на наш взгляд, является неприемлемым, поскольку ведет не к уве­личению, а к сокращению темпов экономического роста. По нашему мне­нию, существует четыре основные причины, объясняющие данное утвер­ждение, и почему более равномерное распределение доходов в обществе в условиях современной России может и должен рассматриваться как необ­ходимое условие для обеспечения именно высоких темпов экономического роста:

- во-первых, опыт современной России показывает, что население с
высоким уровнем дохода (в отличие от населения экономически высоко­
развитых стран) не склонно к сбережению и реинвестированию большей
части своего дохода в российскую экономику, а склонно (с этой проблемой
сталкиваются и многие развивающиеся страны) к вывозу капитала как в
форме сбережений, так и в форме потребления (импортные продукты по­
требления). Поэтому стратегия развития, основанная на растущем нера­
венстве в распределении дохода между высоко и низко доходными груп­
пами населения России, приводит не к увеличению экономического потен­
циала страны, а к его сокращению за счет фактического сокращения такого
фактора производства, как капитал;

- во-вторых, когда в экономике России удастся перейти к стабиль­
ному экономическому росту, то его темпы будут невысокими. Это объяс­
няется тем, что уровень доходов на грани физиологического минимума
низко и средне доходных групп населения ведет к сокращению трудовых
ресурсов. За годы экономической реформы имело место достаточно резкое
сокращение объемов потребления большинством населения Российской
Федерации услуг образования и здравоохранения, а как известно, именно
этот вид услуг является фактором воспроизводства трудовых ресурсов. В
этом и есть принципиальное отличие ситуации, которая сложилась в на­
шей стране, от ситуации в развивающихся странах, где абсолютное боль­
шинство населения занято в традиционном секторе экономики и является
только потенциально возможным трудовым ресурсом современного секто­
ра экономики и общества в целом. Поэтому социальная и экономическая
политика государства, направленная на увеличение уровня доходов 40-
50% наименее обеспеченного населения России, является необходимой
предпосылкой для сохранения такого производственного ресурса как труд
и, соответственно, обеспечения именно более высоких темпов экономиче­
ского развития, чем политика, связанная с возможным увеличением разры-

ва в уровне доходов между высоко и низко доходными группами населе­ния;

— в-третьих, общеизвестно, что возрастание уровня доходов наиме­
нее обеспеченных групп населения способствует повышению спроса на
отечественные товары и услуги - в отличие от высоко доходных групп, ко­
торые, как уже отмечалось выше, потребляют импортный продукт. Повы­
шение спроса на отечественный продукт и является тем фактором, которое
формирует необходимые условия для создания инвестиционной среды и
как следствие этого способствует становлению отечественного капитала и
увеличению уровня занятости для абсолютного числа урбанизированного
населения, а соответственно и уровня доходов как высоко, так и низко до­
ходных групп населения. В связи с этим если социальная и экономическая
политика государства будет ориентироваться на создание условий для уве­
личения темпов роста спроса на отечественную продукцию, то это также
станет тем необходимым условием, которое позволит перейти от сокраще­
ния объемов производства валового продукта к стабильному экономиче­
скому росту;

- в-четвертых, более эгалитарный подход к распределению доходов
в условиях современной России является существенным материальным (за
счет сохранения и увеличения таких экономических ресурсов, как труд и
капитал) и психологически положительным фактором в процессе социаль­
но-экономического развития. Ситуация, при которой будет продолжаться
увеличение неравенства в уровне доходов между различными группами
населения, будет способствовать усилению противодействия со стороны
достаточно высоко образованных, но низко доходных групп населения (в
том числе и через механизмы общественного выбора) дальнейшему прове­
дению реформ в российском обществе. В свою очередь, расширенное уча­
стие всех слоев населения в процессе экономического развития будет спо­
собствовать целенаправленному формированию в Российской Федерации
институтов гражданского общества, что предполагает постепенный отказ
государства от функции патернализма в отношении общества и принятие
на себя функции организатора коллективных действий.

Приведенные выше четыре основные причины показывают, что вы­сокие темпы экономического роста и сокращение неравенства в распреде­лении доходов в условиях современной России являются не взаимоисклю­чающими целями общественного развития (как это пытаются представить некоторые отечественные экономисты), а являются взаимодополняющими факторами в современной парадигме социального и экономического раз­вития российского общества. Косвенным подтверждением данного подхо­да к парадигме общественного развития России могут служить выводы, опубликованные еще в 1990 г. в докладе экспертов Всемирного банка, ко-

торый был посвящен проблемам бедности в развивающихся странах. К со­жалению, дискуссии о характере политики в отношении бедных слоев на­селения чаще фокусируются на выборе между ростом и бедностью, «но опыт многих стран подтверждает необоснованность такого подхода. При правильном выборе политики бедные могут участвовать и вносить вклад в рост; при этом быстрое снижение уровня бедности вполне согласуется с устойчивым экономическим ростом»²³.

Для подтверждения выдвинутого нами тезиса о парадигме социально­го и экономического развития России рассмотрим две основные концепции, определяющие распределение доходов по размеру и источникам. В эконо­мической литературе для аналитических целей принято различать распреде­ление доходов: по абсолютному размеру (квинтили, децили и кривая Ло­ренца) и по функциональному распределению, т.е. факторам производства -труд, земля, капитал (структура доходов населения).

Для анализа порядка распределения дохода по размеру остановимся более подробно на кривой Лоренца, которая, как известно, отражает дейст­вительное количественное (т.е. процентное) соотношение между долей по­лучателей дохода к их общему объему.

В своей книге «Бедность, неравенство и развитие» Г.Филдс²⁴ иллю­стрирует при помощи кривой Лоренца три возможных случая дуального развития (описанные в модели А.Льюиса). Общая характеристика эконо­мического положения в современной России показывает, что оно также может быть описано при помощи модели дуального развития Льюиса. На­пример, если на предприятии (и/или организации) средняя заработная пла­та ниже чем величина прожиточного минимума (с учетом региональных различий), то независимо от формы собственности они могут быть отнесе­ны к традиционному сектору экономики.

Г.Филдс в вышеназванной книге описывает и анализирует с позиции распределения доходов три типа дуального развития: первый тип предпо­лагает модель роста за счет расширения современного сектора, но без из­менения уровня заработной платы в обоих секторах; второй тип, когда рост производства в современном секторе не сопровождается ростом заня­тости в нем. В этой модели уровень занятости и уровень оплаты труда в традиционном секторе не снижается (но при условии не снижения валово­го продукта в целом), а результаты экономического роста соответственно

²³ World Bank, World Development Report, 1990: Poverty (New York: Oxford University
Press, 1990). P. 51-52. Цитата по Тодоро М.П. Экономическое развитие: Учеб. / Пер. с
англ.; Под ред. СМ. Яковлева, П.З. Зевина. М.: Экономический факультет МГУ,
ЮНИИТИ, 1997. С. 52.

²⁴ Garry S.Fields. Poverty, Inequality and Development (Cambridge: University Press, 1980).
P. 44-56.

распределяются среди узко ограниченного круга лиц. И третий тип, кото­рый предполагает достижение экономического роста за счет развития тра­диционного сектора экономики.

Путем приложения вышеописанных моделей экономического роста к современным реалиям российской экономики можно составить ряд утвер­ждений:

- использование модели роста за счет развития традиционного сек­
тора приведет к дальнейшему разрыву в уровне доходов между различны­
ми группами населения и увеличению размеров распространения бедно­
сти, как по масштабам, так и по глубине. При этом кривая Лоренца в своей
нижней части сдвигается вниз (т.е. вправо) и располагается дальше от ли­
нии абсолютного равенства. При всей привлекательности для отдельных
групп работодателей данного типа экономического развития его реализа­
ция в условиях современной России, на наш взгляд, является неприемле­
мым, так как по целому ряду причин, описание которых выходит за рамки
данной лекции, приведет к окончательному отставанию финансового, про­
изводственно-технического и трудового потенциала нашей страны от
стандартов развития сложившихся в экономически развитых странах в на­
чале XXI в.;

- использование в экономическом развитии России модели, ориен­
тированной на экономический рост только в современном секторе без про­
порционального ему роста занятости, приведет, безусловно, к увеличению
национального дохода, но его распределение будет менее равномерным и
позитивных изменений в масштабах бедности не произойдет. Кривая Ло­
ренца при этом в своей верхней части сдвинется вправо вниз от диагонали,
определяющей состояние равенства.

На наш взгляд, применение данной модели развития, в настоящее время (в отличие от начального этапа реформы) не представляется возмож­ным, так как за годы проведения экономической реформы в России про­изошла резкая дифференциация населения по уровню доходов и это приве­ло к тому, что порядка 20-25% населения по уровню душевых доходов ока­залось ниже уровня прожиточного минимума (физиологического).

- использование модели развития, которая предполагает обеспечение
экономического роста за счет развития современного сектора экономики
при условии, что увеличение объема произведенной продукции будет пря­
мо пропорционально объему занятости в нем. Реализация данной модели
социального и экономического развития, на наш взгляд, является наиболее
приемлемой, поскольку позволяет увеличить рост доходов абсолютного
большинства населения и соответственно снизить масштабы бедности. Со­
ответственно кривая Лоренца на отрезке, отражающем положение низко и
средне доходных групп населения, сдвинется влево по отношению к пер-

воначальной, что не касается кривой Лоренца, отражающей положение вы­сокодоходных групп населения, занятых в основном в современном секто­ре экономики, то она также, возможно, сдвинется влево, несмотря на то что их доходы в абсолютном исчислении, как минимум, не уменьшатся, а, скорее всего, увеличатся. Это объясняется тем, что величина доходов, при­ходящаяся на высокодоходные группы населения, получит тенденцию к снижению относительно общей величины доходов населения за счет уве­личения в абсолютном выражении величины последних.

Для анализа распределения доходов по источникам его получения (структура доходов населения) рассмотрим их функциональное распреде­ление по факторам производства. Этот показатель используется в эконо­мической науке для определения доли национального дохода, которую приходится на каждый из факторов производства (труд, капитал, земля). Путем умножения цен факторов производства на их количество получает­ся сумма возможного общего дохода на каждый фактор. Например, спрос и предложение на труд определяют величину заработной платы. Умножени­ем данного фактора на число занятых можно рассчитать показатель сово­купной оплаты труда, а сумма доходов, приходящаяся на различные фак­торы производства, будет соответствовать величине размера национально­го дохода. Личные доходы населения распределяются аналогично по функциональному принципу, так, например, наемные работники получают заработную плату, собственники земли - ренту, а предприниматели соот­ветственно получают прибыль. В задачи теории функционального распре­деления не входит рассмотрение случаев, когда индивиды получают дохо­ды одновременно из трех видов источников.

Значение функциональной теории снижается из-за ее неспособности отразить ту роль, которую оказывают внерыночные с