Управлении в 1905—1906 гг

Изменения в государственном

Государственного строя

Предпосылки преобразования

Кризис государственной власти и начало конца дворянской управлен­ческой элиты

Государственная дума и самодержавие — два центра управления.

Изменения в государственном управлении в 1905—1906 гг.

Период с 1900 до 1917 гг. изучался в нашей истории в основ­ном как этап революционной борьбы угнетенных масс. События этого времени не рассматривались как интегральный общенацио­нальный кризис.

При рассмотрении управленческих проблем этого периода центральной является категория раскола. Она методологически опирается на бинарный подход. Раскол — многозначное поня­тие. Это и разрыв коммуникаций внутри общества, разрыв еди­нения царя и народа, Временного правительства и Петросовета, а также раскол внутри народа, классов, между сознанием и са­мосознанием и др. Особенность раскола этого периода — в двой­ственности системы власти и управления, наличии явного или скрытого двоевластия, существовавшего в России на разных этапах кризиса, «двух центров принятия решений, в конечном итоге двух систем управления, дезорганизующих друг друга» (А.С. Ахиезер).

Каковы же предпосылки преобразования государственного управления в 1905—1907 гг.?

Во-первых, назрела необходимость допущения выборных представителей от народа к законосовещательной деятельнос­ти, о котором говорил М.М. Сперанский еще за 100 лет до избрания 27 апреля 1906 г. I Государственной думы. Эту же ли­нию продолжал С.Ю. Витте, обосновавший реформы П.А. Сто­лыпина и написавший Манифест 17 октября 1905 г. Реформато­ры видели объективную необходимость преобразований, отста­лость России от стран Западной Европы, где почти все монар­хии были конституционными, действовали представительные органы.

Во-вторых, в начале XX в. обострились «вечные» проблемы нашего отечества — аграрная, национальная, геополитическая. Самодержавие силами чиновников оказалось неспособным решить их, необходимо было привлечь к управлению не только талант­ливых государственных служащих старой России, но и новые силы общественных деятелей, преобразовать российскую государствен­ность.

В-третьих, варианты решения актуальных проблем госу­дарственного управления предлагались различными полити­ческими партиями. В период нарастания революционных со­бытий 1904—1905 гг. возникли конституционные проекты, вы­шедшие из недр «Союза освобождения» — предтечи партии кон­ституционных демократов (кадетов). «Проект Основного зако­на Российской империи» уже в первой статье декларировал принципы конституционной монархии в России: «Верховная власть Российской империи осуществляется императором при участии Государственной Думы». «Проект Основного закона» провозглашал: «Все русские граждане равны перед законом», «Свобода каждого обеспечена законом». Декларировалась не­прикосновенность жилища, право для всех «русских граждан», достигших совершеннолетия, свободно избирать и быть избран­ными, свободно выбирать и менять место жительства, приоб­ретать недвижимое имущество, перемещаться внутри государ­ства и выезжать за его пределы. Личность человека впервые в русской истории решительно встала в центр интересов законо­дательства[1].

Основным вопросом начавшейся революции стал вопрос о власти. До декабря 1905 г. революционными силами использо­вались исключительно мирные средства борьбы (митинг, де­монстрация, манифестация, стачка). Революция показала, что без изменения государственного управления страной не был возможен выход из кризиса.

В начале XX в. в России имелись элементы буржуазной государственности, конституционализма: выборные органы местно­го самоуправления, общероссийские партии, развивался процесс самоорганизации населения. Под влиянием революции правитель­ство начало обновлять монархию. Царский Манифест 17 октября 1905 г. даровал России общественные свободы — неприкосновен­ность личности, свободу слова, собраний, союзов; объявил о выборах в Государственную думу и их демократизации; придал Государственной думе характер законодательного учреждения, провозгласив принцип деления власти и перехода к конституци­онному строю.

Была проведена реформа Государственного совета, существо­вавшего с 1810 г. В высочайшем манифесте от 20 февраля 1906 г. «Об изменении учреждения Государственного совета и пересмотре учреждения Государственной думы» расширялись права законода­тельной деятельности названных государственных учреждений. Государственный совет, как и Государственная дума, наделялись уже не законовещательными, а законодательными полномочия­ми. Положения закона о том, что «законодательные предположе­ния рассматриваются в Государственной думе и, по одобрении ею, поступают в Государственный совет» и др., а также практика рабо­ты названных учреждений позволяют сделать вывод, что Государ­ственный совет превратился во вторую палату российского парламента, Дума стала первой палатой парламента.

Согласно Указу «О переустройстве учреждения Государствен­ного Совета» от 20 февраля 1906 г. были радикально изменены принципы формирования Госсовета. Ранее его члены назначались царем. По новому же закону преобразованный Госсовет состоял из двух категорий членов: назначаемых монархом и выборных. Названный указ содержит перечень пяти категорий выборных членов Госсовета: избираемые Синодом от православного духо­венства (6 членов), избираемые от Академии наук и университе­тов (6 членов); выборные от промышленности и торговли (12 членов); выборные от каждого губернского земского собрания (по одному члену); выборные от дворянских обществ (18 чле­нов).

Был принят новый демократический избирательный Закон от 11 декабря 1905 г. «Об изменении Положения о выборах в Го­сударственную думу». Он содержал нововведение: к существо­вавшим ранее трем избирательным куриям (земледельческой, городской и крестьянской) добавилась еще одна — рабочая курия[2]. Закон, однако, закреплял неравные представительства от каждой из четырех курий. Предусматривались многостепенные выборы, причем для каждой курии устанавливалось разное количество сту­пеней: двухстепенные выборы для крупных землевладельцев и буржуа, четырехстепенные — для крестьян и трехстепенные — для рабочих. Крестьянству России, насчитывавшему 100 млн. че­ловек, обеспечивалось значительное представительство в Госу­дарственной думе (45% мест). Авторы избирательного закона на­деялись на консервативные и монархические установки кресть­ян, но ошиблись. В I и II Государственных думах крестьяне тре­бовали ликвидации помещичьего землевладения.

23 апреля 1906 г. были опубликованы «Основные государствен­ные законы Российской Империи» в новой редакции (из них было изъято определение «неограниченное» самодержавие). В них уста­навливалось, что император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Думой. Прерогативами императора объявлялись: пересмотр основных законов, высшее го­сударственное управление, руководство внешней политикой, вер­ховное командование вооруженными силами; объявление войны и заключение мира, объявление местности на военном и исключи­тельном положении, право чеканки монеты, увольнение и назначе­ние министров, помилование осужденных и общая амнистия.

Однако и после появления Манифеста и основных законов многие важные вопросы оставались неразрешенными. Какова будет отныне роль самодержавия, о котором в Манифесте не го­ворилось ни слова? Как сочетать самодержавие и Думу? Почему в Манифесте не упоминается о конституции? Каковы будут пол­номочия новой Думы?

В советской историографии отмечалось, что акт 17 октября декларировал основные начала конституционного строя, однако это была юридическая, а не фактическая конституция. При этом авторы воспроизводили ленинскую точку зрения, согласно кото­рой Манифест 17 октября был шагом по пути превращения абсо­лютизма в буржуазную монархию.

Авторитетный эмигрантский исследователь профессор В.В. Леонтович наиболее четко охарактеризовал либеральную точку зрения: Манифест 17 октября — это «переход к конститу­ционному строю», а новые Основные законы — это дуалистичес­кая непарламентская конституция.

Давая оценку Манифесту от 17 октября и новым Основным законам, защитники либеральной точки зрения акцентировали внимание на следующих моментах:

1. По Основным законам 23 апреля 1906 г.никакой выработан­ный правительством законопроект не мог стать законом без одобрения Думы и Государственного совета. Тем самым власть российского императора утратила свой неограничен­ный характер. Согласно ст. 112 Основных законов, Дума имела право возвращаться к обсуждению законопроекта даже в случае отклонения его царем.

2. В гл. 8 новой редакции законов сформулированы принципы гражданской свободы: обязанности граждан (всеобщая воин­ская повинность — ст. 70 и всеобщая обязанность платить налоги); права подданных определены в соответствии со ста­тьями Декларации прав (ст. 72—74 касаются гарантий, пре­доставленных человеку в случае ареста или судебного пре­следования; ст. 75 гарантирует неприкосновенность жилища; ст. 77 — неприкосновенность частной собственности; в ст. 76 признается право подданных не только самим выбирать свое место жительства в России, но и беспрепятственно ездить за границу; ст. 78—80 посвящены свободе слова и печати, праву организовывать собрания, создавать союзы и объединения; ст. 81 признает свободу вероисповедания). Утверждение этих принципов зависело от законов, регули­рующих каждый отдельный случай из дарованных конституцией свобод, а также развития административной практики. Привести законодательство и административную практику в полное соот­ветствие с конституционными принципами не удалось, хотя некоторые шаги в этом направлении все же были сделаны. Были приняты Указ от 24 ноября 1905 г. «О печати», Указ от 4 марта 1906 г. «О союзах и объединениях» и Указ «О собраниях» (также от 4 марта 1906 г.). Окончательное урегулирование этих проблем оставалось за народным представительством, однако Дума так и не смогла провести изложенные в новых законодательных актах положения в жизнь.

3. Согласно новым законам избирательное право в городах ста­ло очень близким ко всеобщему. Было обеспечено предста­вительство не только крестьянства, но и рабочего класса[3].

В современной отечественной историографии стали приво­диться либеральные оценки процесса модернизации России. Одним из первых за пересмотр марксистских оценок Манифеста 17 октября и Основных законов от апреля 1906 г. выступил В.И. Старцев: «Пора признать, что Россия с 24 апреля 1906 г. стала уже конституционной монархией. Именно дарованной Нико­лаем II. Основные государственные законы и явились первой рус­ской конституцией»[4]. В 1997 г. В. Старцев вновь заявил, что Ма­нифест от 17 октября 1905 г. — это не «декларация о намерени­ях», не «обещания», а «закон прямого действия, который немед­ленно вводил режим прав и свобод»[5]. В современных исследова­ниях наблюдается переоценка степени зрелости конституционно­го порядка в России в период 1905—1907 гг. Однако появились и взвешенные оценки. Так, А.Н. Медушевский считает акт 17 ок­тября «типичным актом конституционализма», провозгласивше­го идею дуалистической монархии. Однако, по его мнению, Ос­новные законы усилили самодержавие, личную власть импера­тора. Новую систему правления автор определил как «монархи­ческий конституционализм»[6].

Какова же природа государственного строя Российской им­перии в 1906—1917 гг.? «...Неподконтрольная императору Госу­дарственная дума ограничивала (и юридически, и фактически) его власть в законодательных и финансовых вопросах и оказыва­ла некоторое влияние на осуществление исполнительной власти (особенно во время мировой войны). Поэтому после 1906 г. Рос­сийская империя представляла собой конституционную дуалистическую монархию, в которой законодательная власть принадлежала императору и двухпалатному парламенту, высшая исполнительная — императору и ответственным перед ним ми­нистрам, высшая судебная и контрольная — Правительствую­щему сенату. Это также представляется очевидным при сравне­нии Основных законов с конституциями других государств, осо­бенно Японии, Австрии, а также европейскими конституциями первой половины XIX в. Организация высших органов власти и их полномочия по всем этим законам были похожи[7].

Исследователи В. Чиркин, В. Демин, касаясь определения государственной формы России в 1906—1917 гг., отмечали, что Россия обладала сегментарной государственной формой, кото­рая предполагает определенное разделение ролей между различ­ными государственными институтами при осуществлении поли­тической власти, но при отсутствии системы сдержек и проти­вовесов и доминировании одного из органов власти (императо­ра), жесткой централизацией и преобладанием авторитарных методов управления при наличии ограниченных демократичес­ких свобод и самостоятельного местного самоуправления[8].

Государственная дума и самодержавие —