Политология

Согласно Закону о политических партиях политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

В отечественной литературе политическая система характеризуется как универсальная управляющая система социально ассиметричного общества, компоненты которой (институциональный, регулятивный, функциональный и идеологический) связаны вторичными политическими отношениями (они возникают на основе первичных - между социальными общностями в соответствии с их интересами) и которая в конечном счете регулирует производство, распределение и потребление социальных благ на основе использования государственной власти, участия в ней, давления на нее, борьбы за нее.

Политическая власть - это всеобщая, суверенная, публичная (т.е. распространяющаяся на всех), государственная (государственно-правовая) власть, и никакой другой политической власти с точки зрения единого для всех (и общеобязательного) права и государства не может быть.

Поэтому сама по себе политическая партия (и любое другое политическое объединение) обладает лишь внутрипартийной (внутриорганизационной) властью в отношении своих членов: партия (от лат. pars - часть, группа) - это лишь определенная группа лиц, часть населения, и власть ее носит внутригрупповой, частный (непубличный) характер.

Причем и эта внутриорганизационная власть в политической партии парламентского типа (способ формирования руководящих органов партии, их полномочия, порядок принятия устава и его содержание, права и обязанности членов партии и т.д.) должна устанавливаться и осуществляться в соответствии с конституционными правами граждан на объединение, на основе действующего законодательства, в рамках демократических процедур с соблюдением требований принципа правового равенства всех граждан, добровольности их членства в партии и т.д.

В законодательстве не содержится определения политической системы, а в современной юриспруденции и политологии имеются различные взгляды на это понятие. Несмотря на это компонентами, сторонами, звеньями политической системы признаются: государство, политический режим, часто - политические партии, иногда - политическая идеология, а также политические нормы (в том числе, верховенство конституции в системе права).

Американские исследователи Л. Дайэмонд, Х. Линц и С.М. Липсет сводят их к трем существенным условиям: значительная и всеобъемлющая соревновательность среди личностей и организованных групп (особенно партий) за ключевые позиции во власти; высокий уровень политической партиципации - участия всех групп общества в выборе лидеров и политике; осуществление свободы печати, собраний, объединений, достаточной для обеспечения политической справедливости и участия.

Партии, по мнению А.И. Подберезкина и С.А. Абакумова, считаются одним из серьезных институтов гражданской самоорганизации. Однако проблема, как они считают, заключается в том, что доверие к партийной системе скорее падает, чем возрастает. Интерес к деятельности и, тем более, программно-концептуальным жестам партий тоже уменьшается, что вызвано объективными причинами. Среди них, прежде всего, естественный в президентской республике политический вес главы государства.

Многопартийность является организационным воплощением идеологического многообразия. Государство не может определять количество политических партий, их идеологическую направленность, но оно устанавливает правовой статус этих организаций. В России согласно Федеральному закону от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" деятельность партий не должна противоречить требованиям законности, а их цели - основам конституционного строя, правам человека, национальной безопасности России.

Остановимся более подробно на исторических предпосылках возникновения политических партий в России и некоторых особенностях их развития в нашей стране. Итак, появление политических партий стало главным событием в России в эпоху первой русской революции. Это были массовые политические организации: партии конституционных демократов и "Союз 17 октября" в 1906-1907 гг. насчитывали 50-60 тыс. членов, численность социал-демократов в 1907 г. доходила до 100 тыс. Партия социалистов-революционеров в 1917 г. разрослась до 1 млн человек. Партия народных социалистов численно была незначительной, но играла большую роль благодаря своему влиянию на крестьянских депутатов ("трудовиков") в Государственной Думе. Что касается кадетов, то в I Государственной Думе (апрель-июль 1906 г.) они завоевали почти половину депутатских мест и были близки к созданию "ответственного министерства". Можно также сказать, что основные из дореволюционных российских политических партий в достаточной мере определились со "своим" социально-классовым электоратом и активно с ним работали.

Тем не менее политические партии в России не стали тем рычагом, который смог бы "перевернуть", реформировать политическую жизнь и осуществить политическую модернизацию в стране. Тому было несколько причин.

1. Далеко не все политические силы в России на деле, а не на словах защищали демократические ценнос ти (или хотя бы понимали их суть и значение). Не только большевики, но в значительной мере и эсеры (среди которых с течением времени закономерно выдвинулась на передний план левая фракция) исповедовали иной, авторитарный политический кодекс. Демократии противостояли весьма значительные консервативные и реакционные группировки - монархисты, националисты и черносотенцы, которые в III и IV Думах имели большинство.

2. Далее стоит отметить, что большинство политических партий в России не успели приобрести достаточный опыт организационной деятельности и широкую социальную опору. Так, весьма слабы были связи кадетов с национальной буржуазией и земским движением. Еще хуже обстояло дело с "народным" электоратом: когда после разгона I Думы кадеты попробовали опубликовать "Выборгское воззвание", рассчитывая опереться на массовый протест снизу, они не встретили практически никакой поддержки. Эсеры гораздо больше занимались террором, нежели организационным строительством своей партии и привлечением в ее ряды новых сторонников. И лишь большевики обращали серьезное внимание на работу в трудящихся массах, делая это не столько с целью завоевания парламентского большинства, сколько имея в виду перспективу вооруженного захвата власти в России.

В целом политический климат в тогдашней России был мало благоприятен для укрепления ростков возникавшего гражданского общества. Политические партии яростно конкурировали между собой, не стесняясь в этой борьбе никакими средствами. Столь же непримиримо они были настроены по отношению к власти. Причина заключалась не только в их жестких идейных и политических установках, но и в позиции самой власти. Будучи вынужденным под напором снизу пойти на легализацию политических партий, самодержавный режим всячески препятствовал их деятельности, не останавливаясь перед репрессиями. "Дарованные" в 1905 г. конституционные права на практике постоянно нарушались. Государственной Думе разрешено было выполнять лишь "законосовещательные" функции, реальная власть (в том числе законодательная) оставалась за правительством и царем.

Это неизменное "сдерживающее" начало со стороны государства постоянно проявлялось по отношению к практически любым мало-мальски значимым общественным организациям. Власть всячески затрудняла регистрацию самодеятельных организаций (которая тянулась порой до трех-четырех лет), стремилась постоянно контролировать их деятельность, подвергала их полицейскому надзору и карала при всяком удобном случае. Широко известно, например, преследование столь респектабельного научно-просветительского центра, как Вольное экономическое общество. Последнее в 1898 г. организовало обсуждение продовольственной ситуации в стране, вызванной голодом в некоторых губерниях. Поскольку факты голода получили нежелательную для власти огласку, Министерство внутренних дел совместно с Министерством земледелия и государственных имуществ пересмотрели устав Вольного экономического общества, обязали его согласовывать повестку любого заседания с министрами и запретили публичные обсуждения. В 1915 г. Вольное экономическое общество было вообще закрыто.

При анализе места и роли политических организаций в современном российском обществе интересна аналогия между партийной структурой современной России и партийным представительством в Государственной думе начала XX в. Как верно отмечает В.Н. Влазнев, и тогда, и сейчас партии, выражавшие либеральные взгляды, имели поддержку приблизительно 15% населения; партии, защищающие национал-государственническую идеологию, имели поддержку 1/3 избирателей; деидеологизированные партии, готовые поддержать действующую власть во имя стабильности, имели около 20% поддержки. Власть при наличии такого политического разброса мнений была вынуждена стремиться к балансу, уходя от нежелательных крайностей, что находило выражение как в ее реальных взаимоотношениях с формирующимся гражданским обществом, так и в выборе конституционно-правовых механизмов регулирования последнего.

Легальное существование многопартийности в России в начале XX в. длилось 12 лет (с ноября 1905 г. по ноябрь 1917 г.), а с конца XX и до начала XXI в. продолжается уже более 20 лет (если вести отсчет от марта 1990 г. - даты внесения поправки в статье 6 Конституции СССР). Именно в последние годы в политическом спектре Российской Федерации заметно проступило нечто наследственное, родовое. Его крайние участки остаются идеологически окрашенными, и каждый из них ассоциируется с определенным набором принципов и образов.

Главная, бросающаяся в глаза особенность современного политического спектра состоит в том, что на участке, удобренном столетием раньше "Союзом русского народа", теперь успешно действует партия, называющая себя Коммунистической партией Российской Федерации. Как отмечает В.Н.Влазнев, "наличие в российском политическом спектре трех главных, архетипических участков (а в гражданском сознании трех основных слоев) не есть, разумеется, нечто совершенно исключительное". Подобные в идеологическом смысле участки имеются в политическом спектре едва ли не любого европейского государства, однако там они находятся в совершенно ином соотношении. При этом к характерным российским особенностям следует отнести высокую степень отчуждения и взаимной неприязни, бытующих в отношениях двух крайних участков спектра, двух слоев гражданского общества. Между ними постоянно существует напряжение.

Среди российских политических партий, возникших в течение последних 10-15 лет, явно преобладали организации лидерского типа, т.е. образовавшиеся вокруг персоны конкретного лидера и сохранявшие устойчивость в силу его популярности. Идейная ориентация вождя, разумеется, имела значение, но при этом его личные проблемы и колебания сильно отражались на судьбе всей партии.

Из организаций такого типа устойчивую политическую роль и "собственный" электорат вплоть до недавнего времени (провала на выборах в четвертую Государственную Думу Федерального Собрания РФ), сохраняла партия "Яблоко" под руководством Г.А. Явлинского и пока сохраняет ЛДПР во главе с В.В. Жириновским. Сейчас на партийной арене и в Государственной Думе (по количеству депутатских мандатов) преобладает (довлеет) политическая партия власти "Единая Россия".

Одной из важных целей Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" необходимо считать укрепление существующих партий, ориентацию их на создание сильных и многочисленных региональных отделений. Скорее всего, эта задача решится формально: численность партий будет наращиваться главным образом на бумаге. Имеет определенное позитивное значение то, что упомянутый Закон стимулирует партии принимать участие в выборах, предусматривая основания для ликвидации "спящих", бездействующих партий. В целом Закон о политических партиях корреспондирует процессам перманентного изменения российского избирательного законодательства, укрепляя и развивая один из элементов смешанной избирательной системы - институт выборов по партийным спискам (спискам избирательных объединений и блоков).

Политическая партия должна отвечать следующим требованиям:

- обязательно иметь региональные отделения более чем в половине субъектов РФ, при этом в субъекте может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии;

- в политической партии должно состоять не менее 50 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов Федерации партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов; в остальных субъектах если создаются региональные отделения, то при условии, что численность каждого из них не может составлять менее 250 членов партии;

- руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации.

Основным элементом демократии является формирующееся в России гражданское общество. Формирование любого демократического государства в рамках развивающегося гражданского общества немыслимо без проведения выборов в государственные органы власти и органы местного самоуправления. Посредством выборов реализуется представительная демократия, составляющая политическую основу гражданского общества, в рамках которой выборы являются эффективной формой контроля граждан за деятельностью органов государства и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Представительная демократия способствует развитию и совершенствованию института конституционной ответственности государства и негосударственных структур перед обществом.

Всеобщая Декларация прав человека 1948 г. закрепляет: "Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избираемых представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования" (ст. 21). Вышеназванные положения нашли свое юридическое закрепление в Международном пакте "О гражданских и политических правах" (ст. 25), Документе Копенгагенского совещания (конференции) по человеческому измерению СБСЕ (п. 6 и 7) и других международно-правовых документах.

Основой полновластия народа в России является закрепленный в статье 3 Конституции РФ принцип, в соответствии с которым многонациональный народ России является носителем суверенитета и единственным источником власти в стране, осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Этот принцип соответствует статье 84 Конституции РФ, предоставляющей право Президенту РФ назначать выборы Государственной Думы и референдум в соответствии с федеральными конституционными законами. Он конкретизирован Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"*(19), Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и другими нормативными правовыми актами.

Названное положение логично увязывается с принципом политического и идеологического плюрализма, закрепленным в статье 13 Конституции РФ и являющимся основой всей политической системы страны, предоставляющим право гражданам России свободно выражать свою политическую ориентацию, собственное мнение, создавать общественные объединения в соответствии с их интересами.

Политическая партия как самостоятельная организационно-правовая форма общественных объединений указана в Федеральном законе "Об общественных объединениях" при внесении в него изменений и дополнений 12 марта 2002 г., до этого партии считались разновидностью общественных организаций. Выделение партий в особую организационно-правовую форму можно объяснить тем, что им отводится важная роль в политической и государственной жизни. В части создания и деятельности партии и общественные организации во многом похожи.

Отличие партий от общественных организаций в следующем:

1) в партии может быть лишь индивидуальное членство физических лиц, в то время как в общественных организациях возможно также и членство иных общественных объединений - юридических лиц;

2) в партию входят лишь граждане Российской Федерации, в общественных организациях их уставами может допускаться членство иностранцев;

3) партия является только федеральной организацией, в то время как общественные организации могут быть по территории деятельности федеральными, межрегиональными, региональными и местными (т.е. существовать в муниципальных образованиях);

4) партия должна быть обязательно зарегистрирована Федеральной регистрационной службой, а существование общественных организаций допускается и без юридической регистрации.

Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" предусматривает такую категорию, как "союзы (ассоциации) общественных объединений". Их создают общественные объединения независимо от своей организационно-правовой формы на основе учредительных договоров и (или) уставов, принятых союзами (ассоциациями).

В связи с классификацией форм (видов) общественных объединений и их организационными основами, закрепленным в одноименном Федеральном законе, возникает немало вопросов. Остановимся на некоторых из них.

В частности, Закон называет отличительной чертой общественной организации членство, допуская вхождение в нее как физических лиц в индивидуальном качестве, так и членство юридических лиц - иных общественных объединений. Последнее крайне нежелательно, поскольку может до неузнаваемости изменить облик общественной организации (представим, что в какое-то безобидное, с точки зрения равнодушия к политической жизни, музыкальное общество вошла определенная политическая партия или политическое общественное движение). Кроме того, не совсем понятно, наступает ли у членов либо участников вошедшего общественного объединения индивидуальное членство в соответствующей общественной организации.

При проведении выборов депутатов Государственной Думы в 1993 г. и 1995 г., а также выборов депутатов представительных органов власти субъектов Федерации выяснилось, что в них (выборах) стремились принять участие - наряду с политическим партиями и политическими общественными движениями - и другие общественные объединения, зачастую далекие от политики по своим уставным целям. Это усложняло выборы, мешало избирателям правильно сориентироваться в сути и программах малоизвестных объединений, создавало ненужный объем работы избирательным комиссиям, поскольку многие объединения не имели никаких шансов выиграть и заявляли о своем участии в выборах скорее в целях саморекламы.

Поэтому в избирательное законодательство и в законодательство об общественных объединениях ввели категорию "политические общественные объединения". Соответствующее дополнение было внесено 19 июля 1998 г. в Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" в виде статьи 12-1 "Политические общественные объединения". Согласно новелле политическим признавалось общественное объединение, в уставе которого в числе основных целей закреплялись участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности указанных органов.

Многие объединения не могли признаваться политическими: профсоюзы, религиозные, благотворительные организации, национально-культурная автономия, общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности, объединения, допускавшие членство в нем или принадлежность к ним в иной форме иностранных граждан, иностранных или международных организаций, объединения, нацеленные на предпринимательскую деятельность и распределение полученной прибыли между своими членами и (или) учредителями, объединения с любительскими и иными неполитическими интересами и др. Введение категории "политические общественные объединения" не очень-то ограничило круг претендентов на такой статус- с целью возможного участия в избирательных кампаниях.

С принятием в 2001 г. Федерального закона "О политических партиях" только партиям дано право выдвигать кандидатов на выборные должности в органах государственной власти. Правда, политическим общественным объединениям было разрешено существовать до 2004 г., когда Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" вступил в силу в полном объеме. Одно из ключевых положений названного Федерального закона: в России не могут создаваться межрегиональные, региональные и местные политические партии. Партии могут быть только федеральными организациями, осуществляющими свою деятельность на всей территории России.

Это положение Закона было оспорено в Конституционном Суде РФ общественно-политической организацией "Балтийская республиканская партия", которая, будучи региональной организацией, полагала, что вправе сохранять свое наименование "партии" и просила Конституционный Суд признать соответствующее положение Закона противоречащим Конституции РФ. Однако Конституционный Суд в своем постановлении от 1 февраля 2005 г. заявителю отказал, отметив: что касается межрегиональных, региональных и местных политических общественных объединений, то они, как общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, не вправе использовать в своем наименовании слово "партия", в течение двух лет со дня вступления в силу Федерального закона "О политических партиях" сохраняют статус политического общественного объединения, а затем действуют в качестве общественных объединений на основании своих уставов. Таким образом, федеральный законодатель, принимая Федеральный закон о политических партиях, связывал получение (сохранение) статуса политической партии с теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от региона проживания и действуют на всей или большей части территории Российской Федерации. Такое структурирование политического пространства направлено против дробления политических сил, появления множества искусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) малочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение в качестве общественного объединения в политической системе общества.

Под региональным отделением политической партии Федеральный закон "О политических партиях" понимает ее структурное подразделение, созданное по решению уполномоченного руководящего органа партии и осуществляющее свою деятельность на территории одного субъекта Федерации. В субъекте Федерации, в состав которого входит (входят) автономный округ (автономные округа), может быть создано единое региональное отделение партии. Следовательно, в иных случаях Закон запрещает создание подразделений партии, охватывающих два и более субъекта Федерации. Партия может иметь в качестве структурных подразделений местные и первичные отделения, создаваемые в случаях и порядке, предусмотренных уставом.

Закон говорит о том, что цели и задачи политической партии излагаются в ее уставе и программе (одновременно можно сказать, что эти документы обязательны для каждой партии). Однако основные цели партии названы в самом Законе: формирование общественного мнения; политическое образование и воспитание граждан; выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти; выдвижение кандидатов на всех видах выборов органов государственной власти, выборных должностных лиц местного самоуправления, представительных органов муниципальных образований, участие в выборах, а также в работе соответствующих органов и должностных лиц.

Для политических партий существуют те же ограничения на создание и деятельность, что и для общественных объединений в целом. К этому добавляются и некоторые специальные ограничения: не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности (под такими признаками в Законе понимается указание в уставе и программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, а также отражение указанных целей в наименовании политической партии); политическая партия не должна состоять из лиц одной профессии.

Структурные подразделения политических партий создаются и действуют только по территориальному признаку. Не допускаются создание структурных подразделений политических партий и любая деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях.