Избирательные системы

Избирательный процесс завершается подсчетом голосов и определением результатов голосования. Существуют три разно- видности избирательной системы, в основе различия которых ле- жит тот или иной порядок определения результатов голосова- ния — мажоритарная, пропорциональная и смешанная. Есть и другие классификации. Некоторые авторы в качестве особого вида выделяют избирательные системы, учитывающие интересы меньшинства (ограниченного голоса, кумулятивного голосования, одного непереходящего голоса, единственного передаваемого го- лоса и др.)² Однако такой подход может быть оправдан лишь в историческом аспекте как определенный промежуточный этап в эволюции доктрины и законодательства. В настоящее время подобные системы представляют скорее исключение, чем прави- ло, и могут рассматриваться как побочные ответвления тради- ционных избирательных систем. Смешанная система получила широкое распространение, хотя она тоже в принципе представ- ляет собой соединение мажоритарной и пропорциональной систем.

Выбор избирательной системы играет довольно существенную роль. Пропорциональная система открывает дорогу в представи- тельные учреждения средним и мелким политическим партиям, позволяет более четко отразить плюрализм мнений; при мажори- тарной системе относительного большинства не дробится избира- тельный корпус, можно сформировать стабильное правительство.

Мажоритарная избирательная система, согласно которой из- бранными считаются лица, получившие большинство голосов, является старейшей из применяемых систем. Она достаточно универсальна: может использоваться при выборах коллегиальных и единоличных органов, допускает разные модификации избира- тельных округов, соперничество кандидатов и партийных списков. Многие страны применяют данную систему для замещения мест во всех выборных органах (Великобритания, США, Франция,

 

¹ Ravindranath S. Electoral Reform in India. Introduction of Voting Machines in the Electoral System//Political Science Review. Jaipur, 1989. № 1—2. P. 103.

² Schepis G. l sistemi elettorali; teoria, tecnica, legislazioni positive. Empoli,

1955; Corrado S. Op. cit. P. l8—19: Конституционное (государственное) право за- рубежных стран. Т. 2. С. 56—78.

Казахстан) либо для избрания отдельных органов (Россия, Ита лия). Вместе с тем в 80—90-е годы ряд государств полностью или частично отказались от ее использования (в основном постсоциалистические страны и государства, образовавшиеся в результате распада СССР). В определенной степени это было реакцией на предшествующий режим, когда выборы проводились на безальтернативной основе и лишь ограниченное число общественных объединений могло участвовать в политической жизни стра- ны. В процессе перехода к демократическому режиму основной акцент поэтому был сделан на усиление представительного нача- ла в деятельности коллегиальных органов.

Существуют различные модификации мажоритарной избира- тельной системы. Наиболее типичные ее разновидности предпола- гают, как правило, соперничество конкретных кандидатов, пред- ставляющих различные политические партии и избирательные объединения, в одномандатных округах. Эта избирательная си- стема выгодна крупным и средним политическим партиям, кото- рые располагают как финансовыми, так и людскими ресурсами для того, чтобы выставить своих кандидатов в большинстве или во всех избирательных округах страны на парламентских выбо- рах.

Одной из разновидностей рассматриваемой системы является английская модель — мажоритарная система относительного большинства, традиционно применяемая в Великобритании, США, большинстве стран Содружества. Она предполагает избрание того кандидата, который наберет голосов больше, чем любой из его соперников в отдельности.

Другая разновидность — французская модель — мажори- тарная система абсолютного большинства — достаточно часто ис- пользуется для избрания президента (Франция и ее бывшие ко- лонии, Россия, Австрия, Казахстан). Кандидату для избрания необходимо набрать в первом туре 50% голосов плюс один голос избирателей округа. Если же никому из кандидатов этого не уда- ется, проводится второй тур голосования, в котором на президент- ских выборах участвуют два кандидата, имеющие наилучшие результаты в первом туре. При этом достаточно набрать отно- сительное большинство голосов. Если же голоса избирателей раз- делились поровну, то во Франции предпочтение отдается старшему по возрасту кандидату. Аналогичная система применяется и при формировании состава нижней палаты парламента — Националь- ного собрания. Однако в данном случае для того, чтобы быть до- пущенным ко второму туру голосования, кандидат должен набрать не менее 12,5% голосов избирателей, внесенных в списки.

Третьей, достаточно редкой разновидностью является мажо- ритарная система квалифицированного большинства, в соответствии с которой кандидат должен набрать установленное число го лосов. В настоящее время кандидату на пост президента Коста-Рики необходимо набрать 40% плюс один голос избирателей (ст. 138 конституции), Азербайджана — 2/3 голосов участвовав- ших в голосовании (ч. 2 ст. 114 конституции).

До 1993 г. в Италии претенденты на должность сенатора долж- ны были получить 65% голосов избирателей, участвовавших в выборах (ст. 17 Положения о выборах в сенат).

Достижение подобного результата возможно только при бес- спорной поддержке кандидата в конкретном округе, что бывает достаточно редко. Поэтому в Италии существовала определенная специфика в определении результатов голосования. Выборы про- водились по одномандатным округам в рамках каждой из 20 об- ластей. При этом кандидаты, хотя и выступали самостоятельно, были связаны обязательствами по взаимному использованию по- лученных голосов с другими кандидатами от той же партии, бал- лотирующимися в других округах данной области. Если никто из кандидатов не набирал необходимого числа голосов, областная избирательная комиссия рассматривала «связанных» кандидатов в качестве областного списка определенной партии и распреде- ляла места по пропорциональной системе в соответствии с коли- чеством мест, полученных в масштабе области. В итальянской литературе отмечалось, что на практике фактически применялась пропорциональная система для распределения мест в сенате^[424].

Мажоритарная система всегда результативна и проста в при- менении. Вместе с тем она обеспечивает серьезные преимущества крупным партиям в парламенте и не отражает плюрализма про- тиворечивых интересов в обществе и представляющих их поли- тических сил. Еще в конце XIX — начале XX вв. российские го- сударствоведы подвергли ее серьезной критике. Б. Велихов отме- чал, что данная система не признает прав меньшинства, выбра- сывает за борт государства как неграждан всех его представите-

2        - лей, аннулируя их влияние на состав правительства. Таким обра зом, отдавая предпочтение данной системе, законодатель выска- зывается в пользу стабильности и управляемости страной, запла- тив за это ослаблением представительности в парламенте и поте- рей многих голосов избирателей.

Пропорциональная избирательная система, которая получила распространение во многих странах мира, стала применяться с конца прошлого века (1888 г. — Сербия, 1899 г. — Бельгия). Как уже отмечалось, данная система предполагает соперничество между списками различных политических партий в многомандатных округах и установление определенной пропорции между ко личеством голосов избирателей, отданных за конкретную партию, и количеством полученных ею мест в представительном органе, что позволяет свести до минимума потерю голосов избирателей и обеспечить более широкое представительство политических партий и объединений.

В большинстве случаев для определения результатов голосования используется избирательная квота, то есть определяется минимальное число голосов, которые должна набрать каждая партия для того, чтобы провести своего кандидата в представи- тельный орган. Различают несколько ее разновидностей.

Естественная квота (определение квоты по методу Т. Хэра) применяется в территориальных округах в Эстонии и Румынии, общенациональном округе в России и представляет собой част- ное от деления числа голосов избирателей на количество манда- тов, замещаемых в округе. Каждый список получает столько мест, сколько полных квот содержится в полученных им числе голосов. Поскольку естественная квота, как правило, не позво- ляет сразу распределить все мандаты, применяется метод наи- больших остатков: незамещенные мандаты распределяются меж- ду партиями с учетом голосов, оставшихся неиспользованными в результате первого распределения. При этом учитываются голо- са и тех списков, которые набрали меньше голосов, чем избира- тельная квота.

Рассмотрим, как используется естественная квота, на следую- щем примере^[425].

В избирательном округе, где зарегистрировано 330 тыс. изби- рателей и распределяются 10 мандатов, соперничают пять партий. Избирательная квота составляет 33 тыс. голосов (330000:10). Места между партиями распределяются следующим образом.

 

Партии	А	Б	В	Г	Д
Голоса избирателей	98 000	65 000	90 000	50 000	27 000
Полные квоты	2	1	2	1	0
Остатки	32 000	32 000	24 000	17 000	27 000
Мандаты	3	2	3	1	1

Для распределения незамещенных мандатов может использо- ваться и метод наибольшей средней, при котором число получен- ных партией голосов делится на число голосов, полученных ею при первом распределении мандатов, увеличенное на единицу. Соответственно партия А получит один мандат (98000: 3=32 666),

Б — один мандат (65000:2=32500), В — один мандат

(90000:3=30000), а партии Г и Д не получат ни одного (50000:2=25000, 27000:1=27000). При этом необходимо учи- тывать, что метод наибольших остатков выгоден менее крупным партиям, а метод наибольшей средней — крупным.

Второй разновидностью является квота, предложенная в 1889 г. физиком Э. Хагенбахом-Бишофом. Она призвана «скоррек- тировать» естественную квоту путем ее уменьшения, что позво- ляет более легко распределять голоса между партиями. Данная квота, которая используется в Литве, Австрии, определяется пу- тем деления общего числа поданных голосов на количество ман- датов плюс 1 (возможно: плюс 2, 3). Как показывают расчеты, незначительная коррекция (плюс 1) теряет свою эффективность с увеличением количества мандатов, замещаемых в округе. Для усиления эффекта необходимо давать большую коррекцию (плюс 2, 3). Если и при искусственной квоте остаются незамещенные мандаты, используется метод наибольших остатков¹.

Рассмотрим применение данной квоты в нашем модельном из- бирательном округе. Она будет составлять 30 тыс. (330000: 11).

 

Партии	А	Б	В	Г	Д
Голоса избирателей	98 000	65 000	90 000	50 000	27 000
Полные квоты	3	2	3	1	0
Остатки	8 000	5 000	0	20 000	27 000
Мандаты	3	2	3	1	1

Применение как квоты Т. Хэра, так и квоты Э. Хагенбаха- Бишофа имеет определенные недостатки: мандаты могут иметь различный удельный вес, различается число голосов, которое не- обходимо набрать партии для получения мандата при первом и втором распределении. Именно эти причины обусловили разработ- ку способов распределения мандатов на ином принципе — при- менении различных делителей. Первая модификация данного спо- соба была предложена бельгийским математиком В. Д'Ондтом в 1879 г. Суть его метода сводится к следующему: голоса, получен- ные каждой партией, последовательно делятся на ряд прогрес- сивно возрастающих делителей. Полученные частные от деления располагаются в порядке убывания. Частное, порядковый номер которого соответствует числу замещаемых мандатов, является

 

¹ В большинстве стран этот метод применяется в масштабе тех же округов, где проводилось первое распределение мандатов. Однако при использовании территориальных округов распределение оставшихся голосов в соответствии с наибольшими остатками может производиться и в более крупных территориаль- ных округах (Австрия, Бельгия) или в масштабе всей страны (Италия до

1933г)"

общим делителем. Каждый список получит столько мест, сколь ко раз общий делитель укладывается в полученное данным списком число голосов. Исследования показывают, что увеличение интервала между делителями создает определенные преимущества для списков мелких партий, а его увеличение — для более крупных^[426].

Рассмотрим применение метода Д'Ондта на примере нашего

избирательного округа.

Партии	А	Б                  В	Г	Д
Делитель
1	98 000 (1)	65 000 (3)      90 000 (2)	50 000 (4)	27 000 (10)
2	49000 (5)	32500 (8)        45000 (6)	25000	13500
3	32656 (7)	21656        30000 (9)	16666	9000
4	24500	16265          22500 Общий делитель — 27000	12500	6750
Партии	А	Б                  В	Г	Д
Голоса	98 000	65 000         90 000	50 000	27 000
избирателей
Мандаты	3	2                  3	1	1

Существуют различные виды пропорциональной системы и способы их классификации. Как отметил итальянский эксперт в области выборов и избирательной статистики С. Коррадо, уже в 1908 г. насчитывалось свыше 100 ее разновидностей^[427]. С достаточ- ной долей условности можно выделить «чисто» пропорциональные системы и допускающие определенные искажения данного прин- ципа. Первые из них предполагают превращение страны в обще- национальный избирательный округ и отсутствие в законодатель- стве каких-либо дополнительных требований, влияющих на иска- жение пропорциональности (Нидерланды, Уругвай, Венесуэла). Ко вторым можно отнести избирательные системы, предусматри- вающие использование территориальных избирательных округов (Испания, Латвия, Словения, Перу) либо установление «загради- тельного пункта» — минимального числа голосов избирателей, ко- торые должна набрать партия для того, чтобы быть представлен- ной в парламенте (Израиль — 1%, Дания — 2%, Аргентина — 3 %, Швеция—4%).

Пропорциональные избирательные системы можно классифи- цировать и в зависимости от того, предполагают ли они голосование только за партийные списки или допускают и голосование за отдельных кандидатов. Различают связанные списки, в которых очередность расположения кандидатов жестко определяется пар- тией и избиратель правомочен проголосовать лишь за список в це- лом, и свободные списки, когда избиратель может выразить свои предпочтения в отношении предложенных партией кандидатур ли- бо дополнить список.

С учетом указанных обстоятельств выделяется несколько моде- лей списков: австрийский (избиратель не может отдать предпочте- ние какому-либо кандидату и изменить очередность кандидатов, представленных партией), бельгийский (избиратель располагает одним голосом, который может отдать либо за список в целом, ли- бо за конкретного кандидата, входящего в список данной партии), швейцарский (избиратель может проголосовать за список партии или за стольких кандидатов, сколько мандатов замещается в окру- ге). Особой разновидностью пропорциональной системы является система передаваемого голоса (Австралия, Ирландия). Избира- тель имеет право указать наиболее предпочтительного кандидата, а также тех кандидатов или кандидата, которым он хотел бы пе- редать свой голос в том случае, если первый кандидат не будет избран.

Для того, чтобы пропорциональная система работала достаточ- но эффективно, необходимы, с одной стороны, сложившаяся мно- гопартийность, с другой стороны, отсутствие поляризации полити- ческих сил. Как показала практика Италии, где две крупнейшие политические партии — ХДП и ИКП — в течение 30 лет на выбо- рах получали не менее 20—30% голосов избирателей, но никогда не объединялись в коалицию, применение при формировании па- латы депутатов пропорциональной избирательной системы во мно- гом обусловливало возникновение проблем формирования прави- тельства и его стабильности, прохождения правительственных до- кументов через законодательный орган при наличии достаточно представительной оппозиции. Не случайно в 1993 г. парламент страны одобрил новый закон о выборах палаты депутатов, в кото- ром предпочтение было отдано смешанной системе.

Стремление снизить негативный эффект недостатков той или иной избирательной системы привело к возникновению смешанных избирательных систем. В последнее время достаточно четко про- слеживается тенденция расширения их применения (Италия, Грузия, Россия, Албания, Венгрия).

Проанализировав опыт ФРГ и Литвы после приобретения не- зависимости, К. Г. Холодковский пришел к выводу о том, что сме- шанная система содействовала укрупнению партий и их блоков, существенно не нарушив принцип пропорциональности предста- вительства населения, и сохранила определенную связь между де1^[428]путатами и избирателями соответствующего округа. Ему оппони рует один из авторов курса «Государственное право Германии» Г. Майер, по мнению которого данная избирательная система как способ отбора кандидатов себя не оправдала, так как при ее использовании доминируют партийные либо коалиционно-тактические соображения. Единственным ее смыслом, считает Г. Майер, является децентрализация выдвижения кандидатов. В Германии земельные списки составляются земельными организациями, а кандидаты по избирательным округам выдвигаются окружными, что дает гораздо больше возможностей новым поколениям полити- ков или отдельным инакомыслящим пробиться внутри своей пар- тии^[429]. Вместе с тем оценивать недостатки и достоинства смешанной избирательной системы во многих странах Восточной Европы до- вольно сложно, поскольку она введена сравнительно недавно, а по результатам одних или даже двух выборов практически невозмож- но судить о каких-либо тенденциях.

Понятие «смешанная избирательная система» можно толковать в широком и узком смысле. В первом значении она предполагает параллельное использование при формировании представительного органа или его палаты различных избирательных систем. Если достаточно последовательно придерживаться такого толкования, то к представителям данной системы следует отнести и те страны, где параллельно применяются разные виды пропорциональной си- стемы. Так, в соответствии со ст. 52 конституции Мексики палата депутатов состоит из трехсот депутатов, избираемых по мажори- тарной системе относительного большинства по униноминальным избирательным округам, и из ста депутатов, избираемых по систе- ме пропорционального представительства посредством региональ- ных списков, голосование по которым производится по полиноми- нальным избирательным округам.

Смешанная избирательная система в узком смысле означает скрещивание элементов как пропорциональной, так и мажоритар- ной системы. Различают две разновидности данной системы. Пер- вая основана на преимущественном использовании пропорциональ- ной системы. Она применяется для формирования состава парла- мента Греции и носит наименование усиленной пропорциональной системы или пропорциональной системы с премией для большин- ства. В соответствии с законом от 27 апреля 1989 г. 288 депута- тов избираются в территориальных округах, а 12 — в общенацио- нальном округе^[430]. Для замещения 288 мандатов применяется достаточно сложная процедура. В первом распределении мест в 56 избирательных округах участвуют все политические партии, выставившие своих кандидатов на выборах. Ко второму распределению допускаются только те политические партии, которые собрали не менее 17% голосов, а также двухпартийные коалиции, набравшие не менее 25% голосов, и коалиции трех и более партий, получившие не менее 30% голосов. В том случае, если ни одна из партий или коалиций не наберет установленного процента голосов, во вто- ром распределении мест участвуют две партии или коалиции, ко- торые имеют наибольшее число голосов. При втором распределе- нии мест в 13 крупных округах оставшиеся незамещенными ман- даты делятся между партиями на основании естественной избира- тельной квоты, а затем — по методу наибольшего остатка. Закон предусмотрел и «премию для меньшинства»: мелкие партии, кото- рые выставили свои списки не менее чем в 3/4 избирательных округов и собрали 2% голосов избирателей, получают три места в парламенте, от 1 до 2% — одно место. Мандаты предоставляются им в тех округах, где партии собрали наибольшее число голосов.

Вторая разновидность смешанной избирательной системы осно- вана на преимущественном использовании мажоритарной системы. Она применяется в Германии для формирования состава бунде- стага и в соответствии с законом от 4 августа 1993 г. № 277 введе- на в Италии. Для избрания представителей в палату депутатов страна делится на определенное число территориальных подразде- лений. Количество выделяемых им мандатов устанавливается на основе данных последней всеобщей переписи населения, опубли- кованных Центральным статистическим институтом. В каждом территориальном подразделении 75% мест замещается в одноман- датных округах на основании мажоритарной системы относитель- ного большинства, а оставшиеся 25% — на основе соперниче- ства партийных списков по пропорциональной системе. На выбо- рах избиратель располагает двумя голосами: один он может от- дать за конкретного кандидата, а другой — за список партии. Пос- ле установления избранных во всех одномандатных округах для каждого территориального подразделения определяются списки и кандидаты, которые не смогли получить большинство голосов в одномандатных округах. На основании сведений из территориаль- ных подразделений Центральная избирательная комиссия устанав- ливает общенациональную избирательную цифру каждого партий- ного списка и определяет те политические объединения, которые получили 4% голосов избирателей в масштабе страны и смогут принять участие в распределении мандатов. После того, как выяс- нится, сколько мест получает партия в масштабе страны, опреде- ляется, в каких из территориальных подразделений эти места будут выделены.

Практически во всех странах выборы проходят под контролем судебной власти. Существуют две модели контроля за ходом проведения выборов и определения результатов голосования. Согласно первой из них данные вопросы входят в юрисдикцию обычных судов. В одних странах споры, касающиеся выборов, может рассматривать только Верховный суд (Бенин, Польша), в других — все судебные инстанции (Россия, Украина, Узбекистан). Вторая модель предусматривает отнесение данных вопросов к ведению органов конституционной юстиции (Франция, Болгария). В Чехии Конституционный суд правомочен рассматривать вопросы об обжа- ловании решений в отношении правильности избрания депутатов или сенаторов, а также при возникновении сомнений относительно утраты пассивного избирательного права и несовместимости долж- ностей (п. «д» и «е» ст. 87 конституции). В Республике Сейшель- ские Острова к юрисдикции Конституционного суда отнесено вы- несение решений о законности избрания лица на должность прези- дента страны (ст. 51 конституции). При этом право обратиться с ходатайством предоставлено избирателям, кандидатам, баллоти- ровавшимся на пост президента, и генеральному атторнею. В Испании гражданин может обратиться в орган конституционной юстиции с заявлением о защите права в связи с провозглашением кандидатом на выборах или отказом в этом (ст. 9 закона от 19 июня 1985г.№ 5).

Несмотря на эволюцию рассматриваемого института непосред- ственной демократии и наличие универсальных международных стандартов, даже в странах со сложившимися демократическими традициями возникают проблемы, связанные с обеспечением воз- можностей для реального соперничества политических партий, га- рантий прав конкретных кандидатов, исключением фальсификации результатов голосования и давления на избирателей. И потому нельзя не согласиться с мнением Г. Эрмэ: «Легко организовать выборы, а создание партий просто требует политического интел- лекта. Сделать их демократическими — совсем другое дело»^[431].

§ 4. Референдум и народная законодательная инициатива В отличиеот выборов референдум не является универсальным институтом. Существуют страны развитой демократии, в которых он либо ни разу не применялся (Нидерланды), либо использовал- ся в единичных случаях (Великобритания, Бельгия). К тому же данный институт неоднократно использовался в условиях автори- тарного режима для политического манипулирования (например, референдумы 1933, 1934 и 1938 гг. в фашистской Германии). Референдум — сколько правовой, столько и политический институт^[432], поэтому, анализируя этот институт, необходимо учитывать поли- тическую ситуацию и особенности его использования в конкретной стране.

В законодательстве и доктрине понятие «референдум» тракту- ется по-разному. В нормативных актах применяются термины «ре- ферендум» (Россия, Италия, Испания, Словакия) и «плебисцит» (Коста-Рика, Чили, Эквадор). Если в немецкой литературе поня- тие «плебисцит» традиционно используется как собирательное на- звание для всех видов голосования, то во Франции под плебисци- том понимается только голосование, при помощи которого избира- тельный корпус выражает свое одобрение или неодобрение конк- ретной личности или проводимой ею политике. Иногда «плебисци- том называют референдум по вопросам, имеющим для страны или региона... судьбоносный характер»^[433][434]. Наряду с данными понятиями в доктрине, в первую очередь стран общего права, выделяют ини- циативу как одну из разновидностей голосования граждан.

Канадский исследователь П. Бойер считает, что в правовом аспекте референдум представляет собой обязывающее решение, вынесенное народом, которое должно найти выражение в законе или действиях правительства, а плебисцит является формализо- ванным выражением общественного мнения, которое может слу- жить ориентиром для правительства в отношении определенного вопроса, В свою очередь инициатива означает право народа пред- лагать законопроекты и вводить их в действие путем голосования,

3   -Рики минуя представительные   учреждения. Автор из   Коста

Р. X. Балле рассматривает референдум в качестве института, по- средством которого народ участвует в нормотворческой деятельно- сти путем голосования с целью принятия, изменения или отмены норм конституции или закона, а плебисцит, по его мнению, пред- ставляет собой голосование по вопросам, не носящим конститу- ционный или законодательный характер^[435]. Итальянский эксперт П. Улери разграничивает инициативу и референдум в зависимости от совпадения инициаторов и субъектов, выносящих решение. При использовании инициативы избиратели, с одной стороны, иниции- руют процедуру голосования, с другой стороны, выносят решение по существу. Для референдума же характерно, что другие лица являются авторами того акта, который выносится на голосование избирателей^[436]. По мнению С. Мекли, исследователя из университета Св. Галлена, плебисцит имеет факультативный характер и про водится в случае необходимости по инициативе государственного органа, а референдум — постоянный институт, предусмотренный в основном законе, который может инициироваться как государственными органами, так и «снизу», однако только избиратели могут быть субъектами инициативы^[437].

В российском государствоведении референдум традиционно рассматривается как голосование граждан по поводу какого-либо законопроекта или закона, а также вопроса государственного (ре- гионального, местного) значения; плебисцит — по поводу какоголибо вопроса или законопроекта, но фактически за доверие конк- ретной личности или ее политике. В международно-правовой лите- ратуре под плебисцитом понимается голосование в отношении тер- риториальных изменений (отделение от государства, приобретение независимости, уступки территории). Для удобства изложения материала мы будем использовать понятие «референдум» в каче- стве собирательного названия для обозначения любого вида го- лосования в отношении какого-либо нормативно-правового акта или его проекта, а также вопроса, выносимого на голосование.

Законодательством различных стран закреплены различные под- ходы в отношении допустимости применения референдума. В одних государствах использование данного института предусмотрено на центральном, региональном и местном уровне (Италия, Швейца- рия, Россия), в других — на региональном и местном уровне (США и Канада), в третьих — на центральном и местном (Бела- русь). Вид нормативных актов, регламентирующих порядок про- ведения референдума, зависит от того, на какой территории про- водится голосование.

В конституциях, как правило, содержатся лишь отдельные статьи, посвященные референдуму. Выделение специальных глав или разделов встречается сравнительно редко (гл. 2 конституции Республики Беларусь, разд. 2 конституции Словакии). Детальная регламентация — это предмет законодательного регулирования.

В особых случаях проведение референдума может регламенти- роваться и иными нормативными актами. В Аргентине, например, где референдум не предусмотрен на федеральном уровне, в 1984 г. возникла необходимость его проведения для выяснения, одобряет ли большинство населения страны подписание договора с Чили в отношении прохождения государственной границы между этими странами. Президент назначил проведение референдума собствен- ным указом от 25 июля 1984 г. и обосновал это, с одной стороны, тем, что подобная форма непосредственной демократии предусмот- рена в текстах основных законов ряда провинций, с другой сторо- ны, ссылкой на одного из признанных авторитетов в области конституционного права страны С. Виамонте, который утверждал, что к числу прав граждан, которые прямо не перечислены в конституции, но бесспорно выводятся из провозглашенного в ней суверенитета народа, относится право выражать свое мнение в отношении

1. проблем, представляющих интерес для политического сообщества

В законодательстве многих стран установлены - определенные пределы допустимого использования института референдума. Как правило, речь идет о недопустимости вынесения на голосование вопросов чрезвычайного или безотлагательного характера, требу- ющих специальной подготовки, а также таких, ответ на которые заранее известен. В России на референдум не могут выноситься вопросы изменения статуса субъектов федерации; досрочного пре- кращения или продления срока полномочий президента. Совета Федерации и Государственной Думы, а равно о проведении до- срочных выборов президента, Государственной Думы или досроч- ном формировании Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования); принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обяза- тельств государства; введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопас- ности населения; амнистии и помилования (ч. 2 ст. 3 федерально- го конституционного Закона «О референдуме Российской Феде- рации»). В Венгрии исключается проведение референдума в отно- шении законов о бюджете, центральных налогах и сборах, устанав- ливающих местные налоги, в отношении решений по кадровым вопросам, входящим в компетенцию Государственного собрания, а также по вопросам осуществления обязательств, возложенных на страну в соответствии с опубликованными международными договорами. Что касается сроков проведения или обстоятельств, препятствующих назначению референдума, то и здесь имеются определенные ограничения. Так, в Испании референдум не прово- дится в период действия чрезвычайного или военного положения и в течение 90 дней после их отмены, а также в течение 90 дней до и 90 дней после проведения на той же территории выборов или другого референдума. В Словакии повторный референдум по тому же самому вопросу может быть проведен не ранее чем через три года (ч. 2 ст. 99 конституции).

Существуют различные основания для классификации данного института непосредственной демократии. Мы используем в основ- ном классификацию, предложенную итальянским ученым П. Бис- каретти ди Руффиа2, который выделяет конституционные, законо-

 

¹ Barbe С. « Consultazione popolare», plebiscito e referendum nel processo di

transizione alla democrazia in Argentina//Democrazia e referendum. P. 260—261.

² Biscaretti DiRuffia P. Derecho Constituzional. Barcelona, 1973. P. 422.

дательные, международно-правовые и административные референ думы.

Конституционный референдум предполагает вынесение на одобрение избирателей проектов нового основного закона либо предложений по частичному изменению действующего. Институт референдума достаточно часто используется как способ принятия конституции, особенно в постсоциалистических и развивающихся странах. В период «глобальной перестройки» 1989—1993 гг. в этих странах на референдум выносились проекты конституций несколь- ко десятков раз.

Имеются определенные различия в отношении проведения кон- ституционного референдума. В одних странах предусматривается обязательное вынесение на голосование любой поправки к основ- ному закону (Швейцария, Дания, Ирландия, 49 штатов США). В других странах может вводиться факультативный порядок прове- дения референдума (ч. 3 ст. 135 Конституции РФ) либо закреп- ляются обе разновидности референдума, которые применяются в зависимости от обстоятельств (ч. 2 ст. 44 конституции Австрии).

Законодательный референдум проводится в отношении проек- тов или действующих законов. Различают две его разновидности: отклоняющие, то есть предполагающие полную или частичную отмену текста закона (ст. 75 конституции Италии, ч. 2 ст. 89 кон- ституции Швейцарии), либо утверждающие, то есть ратифицирую- щие законопроект (ст. 11 конституции Франции). В тексте консти- туции могут предусматриваться разные виды законодательных ре- ферендумов, например, факультативный референдум в отношении обычных законов (ст. 42 конституции Дании), обязательный ре- ферендум, касающийся возрастного ценза в отношении активного избирательного права (ст. 29), обязательный референдум в отно- шении законов, делегирующих конституционные полномочия меж- дународным органам (ст. 20). Согласно ст. 26 конституции Ислан- дии, в случае применения президентом права вето в отношении за- кона назначается законодательный референдум, который может привести к отмене закона, если избиратели выскажутся против не- го. В результате проведения законодательного референдума был одобрен закон Уругвая об амнистии (1989 г.), пересмотрен закон Швейцарии о праве на убежище (1987 г.).

Референдумы по международно-правовым вопросам получили широкое распространение в последнее двадцатилетие. В частно- сти, путем голосования решались вопросы о приеме либо пребы- вании в ЕЭС или Европейском сообществе во Франции, Дании, Ирландии, Норвегии, Великобритании, Финляндии и Швеции, в начале 90-х годов на референдум был вынесен Маастрихтский до- говор во Франции, Дании, Ирландии.

Одной из первых стран в Европе, которая внесла в свое законодательство положения о проведении референдума по международно-правовым вопросам, была Швейцария. В этой стране в обязательном порядке выносятся на федеральный референдум решения о присоединении к организациям коллективной безопасности и наднациональным сообществам. По инициативе 50 тыс. граждан или восьми кантонов голосование проводится в отношении международных договоров, обладающих неопределенной продолжительностью и не подлежащих денонсации, предусматриваю- щих присоединение к международным организациям, влекущих многостороннюю унификацию права (ч. З—5 ст. 89 конституции). По решению обоих советов может назначаться федеральный рефе- рендум и в отношении других международных договоров.

В тексте конституций других стран, как правило, содержатся менее детальные предписания. Например, в Швеции голосование проводится в связи с присоединением к международным соглаше- ниям и передачей полномочий институтам и судам международно- го характера (ст. 10).

На административный референдум выносятся вопросы, касаю- щиеся решений управленческого характера. В частности, это могут быть вопросы, касающиеся изменения административно-террито- риального деления или границ субъектов федерации (ст. 29 Основ- ного закона ФРГ, ст. 132 конституции Италии), досрочного пре- кращения полномочий должностных лиц (ч. 6 ст. 60 конституции Австрии). В качестве примеров проведения подобных референду- мов можно привести голосование в Швейцарии 4 декабря 1988 г. об ограничении численности иностранцев, которым предоставля- ется право проживать в стране, на Филиппинах 19 ноября 1989г. о предоставлении автономии южным провинциям, в Чили 5 октяб- ря 1988 г. о продлении полномочий генерала Пиночета в качестве президента страны еще на восемь лет.

В последние десятилетия прослеживается тенденция вынесения на голосование граждан значимых вопросов социального, мораль- ного, религиозного или этического характера. К ним относятся та- кие, как развод, добровольное прерывание беременности, отказ от воинской службы по мотивам религиозного или этического харак- тера, употребление алкогольных напитков. Как отмечается в ис- следованиях, вынесение подобных вопросов на столь широкое об- суждение обусловлено тем, что они требуют не специальных зна- ний, а лишь личной оценки с точки зрения собственных нравст- венных ориентиров и, кроме того, напрямую связаны с осуществ- лением прав человека или гарантиями прав меньшинства^[438].

С точки зрения юридической силы решения, принятого путем голосования, различают консультативный и решающий референ- думы. Первый фактически служит для выявления общественного мнения, его решения не носят обязательного характера для госу дарственных органов. Решения второго не нуждаются в утверждении каким-либо органом, вступают в силу на территории страны и, как правило, не могут быть отменены или изменены иначе, чем путем принятия решения на новом референдуме. В случае проведения консультативного референдума власти фактически могут проигнорировать решение избирательного корпуса. Это положение иллюстрирует пример всесоюзного референдума 1991 г. В соответствии с Законом «О всенародном голосовании (референдуме СССР)»1 предметом референдума могло быть выявление общественного мнения по наиболее важным вопросам, находившимся в ведении Союза ССР (ст. 4). По решению IV Съезда народных депутатов и на основании постановления Верховного Совета от 16 января 1991 г. на референдум был вынесен следующий вопрос: «Считаете ли вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистиче- ских Республик как обновленной федерации равноправных суве- ренных республик, в которой будут в полной мере гарантированы права и свободы человека любой национальности?». В голосовании приняло участие 80% граждан, имеющих право участвовать в ре- ферендуме, из них 76,4% утвердительно ответили на данный воп- 2       - рос. Однако в декабре того же года по инициативе лидеров Рос сии, Украины и Белоруссии Советский Союз прекратил свое су- ществование.

Широкое использование консультативный референдум получил в скандинавской модели демократии: более половины голосова- ний, проведенных в данных странах, носили характер выявления общественного мнения. Например, в Швеции проводились консуль- тативные референдумы в отношении запрета спиртных напитков (1992 г.), трех проектов пенсионного обеспечения (1957 г.), ис- пользования ядерной энергии (1980 г.).

Данный вид референдума позволяет более гибко сформулиро- вать вопрос, выносимый на голосование, дать несколько вариан- тов альтернативных ответов. Практика показывает, что к консуль- тативному референдуму обращаются в тех случаях, когда инсти- тутов представительной демократии недостаточно для вынесения специальных или значимых решений, для придания им законного характера необходимо более широкое одобрение.

Референдумы могут быть классифицированы и в зависимости от того, каким субъектам принадлежит право выдвижения ини- циативы (правительственная, парламентская, президентская, на- родная или специальная инициатива), а также вынесения решения о назначении референдума. В Венгрии Государственное собрание может объявлять референдум (ч. 5 § 19 конституции), в Болгарии

 

¹ Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР 1990.№ 1. Ст.10.

² См: Правда. 1991. 27 марта.

Народное собрание принимает решение о проведении национального референдума (п. 5 ст. 84 конституции), а президент определяет дату его проведения, когда на это имеется решение парламента (ч. 1 ст. 98). В Словакии референдум объявляет президент, если этого потребуют хотя бы 350 тыс. граждан либо об этом примет решение Национальный совет. Причем проект решения Национального совета об объявлении референдума могут вносить как депутаты, так и правительство страны (ст. 95, ч. 1 ст. 96 консти- туции).

Одним из существенных вопросов, касающихся организации и проведения референдума, является определение критериев подве- дения его итогов. Для одобрения вынесенного на референдум во- проса необходимо, чтобы: в нем приняло участие большинство из- бирателей и было собрано большинство действительных голосов (Италия); число высказавшихся за данное решение было больше, чем число высказавшихся против, но не менее 40% внесенных в избирательные списки (Дания); число проголосовавших опреде- ленным образом превышало число придерживающихся противо- положного мнения (Франция, США). Достаточно жесткое тре- бование было установлено Законом «О референдуме РСФСР» в отношении подведения итогов конституционного референдума: решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан РСФСР, внесенных в списки для участия в го- лосовании (ч. 4 ст. 35). В определенной степени это обусловило издание специального указа Президента Российской Федерации в отношении особого порядка подведения итогов референдума 12 де- кабря 1993 г. В соответствии со ст. 22 Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 де- кабря 1993 г., утвержденного Указом Президента Российской Фе- дерации от 15 октября 1993 г., Конституция Российской Федерации считается принятой, если за ее принятие проголосовало более 50% избирателей, принявших участие в голосовании^[439].

Институт референдума позволяет четко определить позицию граждан по определенному вопросу или акту, вынести конфликт между ветвями власти на суд граждан, подтвердить доверие изби- рательного корпуса определенному лицу или политической линии. В. Богданор выделяет три аспекта, которые может обеспечить только референдум: предоставить возможность всем гражданам путем голосования высказаться в отношении вопросов, вынесен- ных на обсуждение; дать возможность населению принять реше- ние с учетом интересов или целей не какой-то политической пар- тии, а общества; совместить интересы народа и правительства, по- скольку данный институт непосредственной демократии позволяет ощутить, что сами граждане несут ответственность за то, что про

1        исходит в стране. Вместе с тем возможности референдума не сле дует переоценивать, поскольку сложные комплексные решения практически невозможно вынести на подобное голосование. К тому же результаты референдума во многом зависят от того, какую позицию по данному вопросу займут средства массовой информации.

Другим институтом непосредственной демократии является на- родная законодательная инициатива. Она не получила столь ши- рокого распространения, как референдум и выборы. В настоящее время этот институт предусмотрен на центральном уровне в Ав- стрии, Италии, Испании, Швейцарии, Филиппинах, Буркина-Фасо, а на региональном — в Швейцарии, Италии, США. Симптоматич- но, что в Российской Федерации, которая довольно последователь- но внедряет демократические институты в собственное законода- тельство, только конституция Тывы (ст. 65) предусмотрела право законодательной инициативы для группы избирателей численно- стью не менее 1000 человек. Кроме того, нельзя забывать о том, что данный институт имеет не столь уж высокую эффективность. Например, в Италии после принятия конституции 1947 г., закре- пившей законодательную народную инициативу, до 1980 г. из до- вольно небольшого числа подобных законопроектов только один по вопросу о кредите кооперативам был одобрен в виде закона².

Институт народной законодательной инициативы означает пре- доставление права установленному числу избирателей (в Испа- нии — 500 тыс., Австрии — 100 тыс., Швейцарии — 50 тыс.) вно- сить проект закона на рассмотрение представительного органа и имеет определенное сходство с иными правовыми институтами. Однако если коллективная петиция, поданная гражданами, не вле- чет обязанности государственного органа в обязательном порядке рассмотреть предложение, сформулированное в виде статей зако- на, и принять по нему решение, то законодательная инициатива это, безусловно, предполагает. Если на референдум выносится либо действующий закон, либо проект, который, как правило, прошел все стадии законодательного процесса, то осуществление народной законодательной инициативы по существу означает возбуждение законодательного процесса в отношении конкретного акта. Поми- мо этого, референдум предполагает участие всего избирательного корпуса, а для реализации инициативы достаточно решения опре- деленной его части.

Цели рассматриваемого института четко сформулированы в

 

¹ Цит. по: Кее Е. Can the British Voter be Trusted? The Legal Referendum and Tax Reform//Public Administration. 1988. № 2. P. 177.

² Honorati Mazzoni M. II referendum nella procedura di revisione constitu- zionale. Milano, 1982. P. 52

преамбуле органического закона Испании от 26 марта 1984 г. № 3

1                  о регулировании народной законодательной инициативы. По мне нию его авторов, конституционное признание народной законодательной инициативы, с одной стороны, позволяет закрепить непосредственное участие носителя суверенитета в процессе выработки норм, которые регламентируют жизнь граждан, с другой стороны, открыть путь для представления на суд законодательной власти тех норм, необходимость которых признается электоратом, однако не получает выражения в деятельности парламентских представи- телей.

Классификация народной инициативы возможна по предмету регулирования (конституционная или законодательная) и с точки зрения связанности законодателя предложенным проектом (может ли он вносить в него изменения или должен одобрить его либо от- клонить целиком).

В Италии вопрос о законодательной народной инициативе от- носится к предмету регулирования закона от 25 мая 1970 г. №352, регламентирующего положение о референдумах, предусмотренных конституцией, и законодательной инициативе народа. Предложе- ние вносится в виде постатейного проекта, сопровождаемого разъ- яснительным докладом. Инициаторы в количестве не менее 10 че- ловек должны явиться в канцелярию кассационного суда с удо- стоверениями, подтверждающими, что они внесены в списки изби- рателей одной из коммун области. Канцелярия составляет прото- кол, копию которого получают инициаторы. О выдвижении каждой инициативы дается объявление в официальной газете республики. Подписные листы должны содержать отпечатанный текст законо- проекта и быть заверены в канцелярии коммуны или судебных учреждений. Закон также предусматривает обязательное завере- ние подлинности подписей избирателей нотариусом, канцелярией претуры или трибунала, в чей округ входит коммуна, мировым судьей либо секретарем данной коммуны.

Законопроект с подписными листами передается председателю одной из палат парламента. Проверка соблюдения всех необходи- мых требований осуществляется палатой. В соответствии с италь- янской доктриной проекты в порядке народной инициативы могут быть изменены палатами и даже отвергнуты. Что касается пред- мета регулирования, то допускается внесение предложений и в от- ношении конституционных законов².

В Испании установлены пределы осуществления народной за- конодательной инициативы. По конституции (ч. 3 ст. 87) такая инициатива не может иметь места по вопросам, отнесенным к предмету регулирования органических законов, законов о налого-

 

¹ Leyes politicas del Estado. Madrid, 1990. P. 507—513.

² Cereti С. Diritto costituzionale italiano. Torino, 1971. P. 455—456.

обложении, международным отношениям, а также по вопросам, связанным с помилованием. Органический закон расширил этот перечень и распространил запрет также на законы, предусмотренные в ст. 131 (планирование общей экономической деятельности) и ч. 1 ст. 134 (генеральный бюджет) конституции. Инициаторы предложения представляют необходимые документы в президиум палаты депутатов, который исследует документы и в течение 15 дней выносит решение о допустимости их принятия. В случае от- каза инициаторы имеют право обратиться в Конституционный суд с заявлением о защите права. Если же президиум не имеет возра- жений относительно представленных документов, то он информи- рует Центральную избирательную хунту, которая доводит реше- ние до сведения инициаторов. Сбор подписей осуществляется в те- чение шести месяцев после того, как решение президиума доведе- но до сведения инициативной группы. Если президиум сочтет необ- ходимым, то сбор подписей может быть продлен еще на три ме- сяца.

Институты непосредственной демократии получают распрост- ранение в законодательстве все большего числа государств. Не- смотря на издержки практики их применения, нельзя не согла- ситься с О. Юнгом в том, что «политическая система функциони- рует иначе, если есть оппозиция, Конституционный суд либо во всяком случае существует возможность обратиться к народу»^[440].

ГЛАВА VII