Единство государственной власти

Единство государственной власти в его законодательном и осо- бенно практическом аспектах было известно задолго до возник- новения теории разделения властей. В памятниках древневосточ- ных деспотий провозглашалась исключительная власть монарха, как правило, не только политическая, но и духовная. Тираны го- родов Древней Греции, цари этрусков Рима, эмиры и султаны мусульманских стран, императоры-сыны Неба Китая и Японии, абсолютные монархи Европы, российские цари-самодержцы и главы многих других государств сосредоточивал«в своих руках всю полноту власти. Соответствующие законы, другие акты исключали любое разделение властей, хотя на деле власть обо- жествленного монарха подвергалась корректировке со стороны жрецов или иного его окружения.

Теоретическое обоснование необходимости единства государст- венной власти тоже началось задолго до Дж. Локка и Ш.-Л. Мон- тескье и имело персонализированный характер. Не имеет значения, отстаивали богословы исключительную власть наместника Аллаха на Земле или правоведы (например, Ж. Воден) настаивали на принадлежности суверенитета одному лицу — монарху, речь долгое время шла об индивидуалистической трактовке единства власти. Впоследствии такой подход возродился в фашистских концепциях вождизма, в некоторых отношениях сходная практика существовала и в тоталитарных коммунистических режимах (реальная власть генерального секретаря правящей партии), хотя в отличие от фашистских учений марксистская теория в принципе отрицала индивидуалистический подход.

В наше время новые способы обеспечения единства власти применяются в некоторых постсоциалистических государствах Во- стока. Официальный титул туркменбаши (вождь туркмен), рефе- рендумы вместо выборов для продления сроков пребывания на посту президента, законопроекты Калмыкии, в которых предла- гается установить пожизненную и наследственную власть прези- дента и т. п. — вот лишь некоторые примеры индивидуализиро- ванной концепции единства государственной власти в современ- ных условиях. О пожизненных президентах в некоторых странах Африки в прошлом мы уже упоминали.

Помимо индивидуалистической концепции единства власти есть и другая трактовка — коллективистская. Начало ей положе- но в сочинениях Ж.-Ж. Руссо, хотя на практике коллективное осуществление единой власти было присуще человечеству еще со времен родового строя (народные собрания, сходы, старейшины и др.), сложившись раньше выделившихся уже потом из знати султанов, королей и императоров. Руссо подходил к решению это- го вопроса скорее с социологических, чем с организационно-пра- вовых позиций. Он рассматривал законодательную, исполнитель- ную, судебную власть лишь как особые проявления единой вер- ховной власти народа, считая, что все «члены государства» (взро- слые граждане) должны участвовать в управлении им через фор- мирование «общей воли», как правило, на народных собраниях.

Подход Руссо, правда, в измененном виде, был воспринят и буржуазно-либеральной, и марксистской традицией. В первом случае, как уже отмечалось, в конституциях лишь провозглаша- лись власть, суверенитет народа. Во втором случае наряду с су- веренитетом народа, которому было придано классовое истолко- вание (власть не народа в целом, а власть трудящихся, причем первоначально речь шла о пролетариате), были осуществлены и поиски того вида органа (органов), которому могла бы быть пол- ностью вручена государственная власть. Такой орган К. Маркс увидел в совете Парижской коммуны 1871 г., на основе чего В. И. Ленин создал концепцию Республики Советов, провозгла- сив: «Вся власть — Советам!». В концепции В. И. Ленина речь шла о власти пролетариата и крестьянства (особенно беднейше го) под руководством пролетариата.

Таким образом, идея единства власти неоднозначна. Она имеет три различных аспекта: социальное единство власти, что должно проистекать из единства природы господствующих в обществе социальных групп; единство принципиальных целей и направле- ний деятельности всех государственных органов, что обусловлено необходимостью согласованного управления обществом, без чего оно может быть ввергнуто в состояние анархии и распада; орга- низационно-правовое единство, когда отвергается разделение вла- стей и органами государственной власти признается только опре- деленный вид органов.

Социальное единство государственной власти с точки зрения марксистской концепции обеспечивается принадлежностью поли- тической власти в социалистических странах трудящимся. Первая социалистическая конституция — Основной закон РСФСР 1918 г. — в числе трудящихся, трудового народа называла проле- тариат (под этим термином понимался рабочий класс) и крес- тьянство. Конституция СССР 1936 г. при определении характера государства добавила также интеллигенцию (в то время она клас- сифицировалась как «социальная прослойка» общества). Конститу- ция СССР 1977 г. устанавливала, что вся власть принадлежит народу (ст. 2), и определяла СССР как «социалистическое обще- народное государство». Считалось, что эксплуататорские классы и элементы в ходе социалистического строительства ликвидирова- ны, власть принадлежит всему народу, за исключением «антиоб- щественных элементов». Но на деле единства природы господст- вующих в обществе социальных групп в социалистических стра- нах достигнуто не было: реальная власть находилась в руках пар- тийно-государственной «номенклатуры», занимавшей привилегиро- ванное положение в обществе. Сохранялись и классовые противо- речия, что показали дальнейшие события (в частности, политиче- ские забастовки рабочих в Польше и СССР, вооруженные фор- мы борьбы в странах СНГ).

В странах социалистической ориентации социальное единство власти получало обычно более широкую трактовку. Как отмеча- лось выше, конституции устанавливали, что власть принадлежит широкому блоку патриотических сил, в состав которого включа- лись не только трудящиеся, но и часть нетрудящихся, поддер- живавших проводимые правительством преобразования. Счита- лось, что в патриотическом блоке, составлявшем опору государст- венной власти, существуют два союза: союз рабочих и крестьян, который является основой блока, и союз трудящихся с прогрес- сивно настроенными нетрудящимися, складывающийся в резуль- тате давления рабочих и крестьян. Таким образом, подобная трактовка социального единства власти по существу допускала конституционно признанные противоречия в нем, что находило выражение в принятой формулировке: союз и борьба одновременно.

Что же касается практического осуществления этой концепции, то в странах социалистической ориентации, как и в социалистических странах, реальная власть принадлежала крайне узкой группировке правящей элиты, характеризовалась еще большим персонализмом.

Второй аспект единства государственной власти — единство принципиальных целей и направлений деятельности всех госу- дарственных органов — также отражен в социалистических кон- ституциях и в конституциях стран социалистической ориентации. Выше уже цитировались соответствующие статьи. Здесь лишь отметим, что без такого единства невозможно целенаправленное управление обществом, а такое управление, хотя и в разной сте- пени и в неодинаковом объеме, существует во всех странах. Од- нако единство целей и направлений деятельности государственных органов нельзя представлять себе как абсолютную величину. Между государственными органами имеет место противоборство за то или иное «прочтение» конституционных целей, за способы их достижения. Особенно отчетливо свидетельствует об этом про- тивостояние Съезда народных депутатов и президента России в 1992—1993 гг., отстаивавших принципиально разные пути осуще- ствления единой цели — выхода страны из глубокого структур- ного кризиса.

Третий, организационно-правовой аспект единства государст- венной власти получил наиболее детальное закрепление в социа- листических конституциях и доктринальную разработку в марк- систско-ленинском правоведении. Как уже отмечалось, была при- нята концепция советов как единственных органов государствен- ной власти снизу доверху. Конституция СССР 1977 г. устанавли- вала, что народ осуществляет государственную власть через Со- веты народных депутатов, которые составляют политическую ос- нову государства (ст. 2). Все другие органы государственной вла- сти находятся под контролем Советов и подотчетны им. Анало- гичные положения содержались в конституциях Болгарии 1971 г., Польши 1952 г., Чехословакии 1960 г., в настоящее время они присутствуют в конституциях КНДР, Китая, Кубы. Концепция полновластия советов была воспринята в большинстве стран со- циалистической ориентации (конституции Анголы 1975 г., Мозам- бика 1975 г., Алжира 1976 г., Эфиопии 1987 г. и др.). Только ор- ганы типа советов (они имели разные названия — Верховный совет, народное собрание, национальное собрание — в центре, народные советы, национальные комитеты, собрания народных представителей, собрания депутатов и др. — на местах) рассмат ривались как органы государственной власти в масштабах страны и в каждой административно-территориальной единице. Другие органы государства с позиций конституционной доктрины считались лишь органами государственного управления, правосудия и т. д., но не власти.

Однако реальная действительность находилась в вопиющем противоречии с концепцией и конституционными нормами. В со- циалистических странах, независимо от того, существовала одна партия или их было несколько (например, Вьетнам, Польша, Че- хословакия), реальная власть была в руках руководства правя- щих коммунистических партий, узкой группировки практически несменяемых руководителей, объединенных в высший партийный орган, называвшийся обычно Политбюро (по уставу высшим орга- ном партии считался съезд, но фактически он имел парадный ха- рактер и созывался, как правило, для единогласного утверждения решений, принятых Политбюро). Советы, в том числе парламент, лишь одобряли, возводили в форму закона, решения, принятые Политбюро. К тому же последний зачастую принимал решения по важнейшим вопросам государственной жизни без оформления их правовыми актами, и они неукоснительно исполнялись (напри- мер, указания Государственному банку СССР о выдаче валютных средств для поддержки зарубежных коммунистических партий).

Еще до крушения социалистических режимов в системе сове- тов в некоторых странах наметились определенные отступления. В частности, в Венгрии советы стали создаваться не во всех звень- ях административно-территориального деления (в районном звене был только уполномоченный областного совета), в Болгарии, Че- хословакии была принята характеристика советов как органов местного самоуправления, но одновременно сохранялась и кон- цепция советов как органов государственной власти.

В странах социалистической ориентации практически нигде концепция советов как единственных органов государственной власти так и не была применена в полном объеме. Наряду с изби- раемыми советами центральные органы государства, а чаще — правящая (революционно-демократическая) партия назначали ад- министраторов (например, комиссаров областей в Конго), кото- рые обладали партийными и государственными полномочиями, сосредоточивали в своих руках полноту власти в административ- но-территориальной единице Система избираемых на всех уров- нях советов почти нигде не была создана (в некоторых звеньях советы назначались, в других их вообще не существовало). Что же касается «общегосударственного совета» (парламента), то он играл еще более незначительную роль, чем в социалистических странах: отсутствие демократических традиций, персонализм власти президента (он же глава правящей партии), влияние трайбализма делали значение парламента в государстве номинальным.

Идея организационно-правового единства государственной власти в целом имеет авторитаpистский характер, на практике ее осуществление ведет к широкому использованию принуждения, а иногда и насильственных мер в государственном управлении. Однако не все из отмеченных выше аспектов имеют только нега- тивный характер. Требование социального единства власти может служить целям поиска консенсуса и согласия в обществе, когда власть становится определенной «равнодействующей» соревную- щихся сил и тенденций (если соблюдены условия «честного» со- ревнования при плюралистической демократии). Единство власти как единство принципиальных целей и направлений в деятельно- сти государственных органов может иметь позитивное значение в обществе при сосредоточении усилий государственного аппарата на решении стоящих перед обществом проблем. В то же время единство власти как сосредоточение всей полноты государствен- ной власти в руках какого-либо органа или определенного вида органов (не имеет значения, будут это советы или президент) в принципе не является плодотворной идеей. Она порождает, в ча- стности, бесконтрольность в деятельности государственных орга- нов, хотя при определенных условиях общественного развития (острейший структурный кризис, распад государственности, анар- хия, иностранное военное вторжение и др.) единство власти, как и авторитаризм в целом, могут способствовать улучшению управ- ляемости обществом, стабилизации положения, преодолению анархии. Такая ситуация допустима, однако, лишь на определен- ный период времени (например, объявление чрезвычайного поло- жения, предоставление исключительных полномочий) и имеет ма- ло общего с концепцией единства власти, предполагающей по- стоянное единовластие определенного вида органов.

Из сказанного следует, что две названные модели не являются абсолютными, самодовлеющими: разделение властей не исключа- ет единства государственной политики по принципиальным воп- росам и взаимодействия различных ветвей власти, а концепция единства государственной власти, ее принадлежность только од- ному виду органов (представительным органам типа советов сни- зу доверху) не исключает создания различных видов государст- венных органов, выполнения ими различных функций по осущест- влению единой государственной власти Такое понимание в по- следние годы стало находить отражение особенно в постсовет- ских конституциях, после определенной эйфории, вызванной пре- увеличенным вниманием только к вопросам разделения властей, что, кстати, вполне объяснимо после десятилетий тоталитарного режима. Может быть, наиболее четко новый подход, расставляю щий необходимые акценты, нашел отражение в конституции Казахстана 1995 г.: «Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов» (п. 4 ст. 3).

ГЛАВА VIII