Проблемы и рекомендации по совершенствованию установления кадастровой стоимости земельных участков

 

Кадастровая оценка земель стимулирует как получателей земельного налога (местныевласти), так и его плательщиков (землепользователей) относиться к земле как к ликвидномуактиву, использование которого способно приносить прибыль. В этом случае денежныепоступления в доходную часть местного бюджета могут помочь решить многочисленныесоциальные проблемы и улучшить качество жизни людей.

Однако, реализация государственной программы кадастровой оценки земель выявила множество проблем, связанных с:

 - с исходными данными и их достоверностью;

 - неопределенностью с видами разрешенного использования земельных участков;

- закрытостью информации по отдельным категориям земель, с особым режимом налогообложения.

Результатами этих проблем явились неполный кадастр, некорректные данные, неточная оценка.

Кадастровая стоимость формируется в результате массовой, сплошной оценки большого массива объектов. Сущность массовой оценки заключается в формированиирезультатов анализа рынка недвижимости достаточного количества реальных сделок, перечняфакторов стоимости объекта и учете с помощью специальных формул их количественноговлияния. Это задача из области прикладной математической статистики. Поэтому дляопределения кадастровой стоимости земельных участков законодательно выбрансравнительный метод оценки, при котором один участок можно оценить по аналогии сдругими, рыночная стоимость которых известна. Очевидно, что данная методология применима только при развитом рынке. В России более 90 процентов земель находятся вгосударственной и муниципальной собственности, существенная часть из них не можетучаствовать в обороте, а площадь проданных из них земельных участков составляеттысячные доли процента. В дополнение к этому фактору, у нас не декларируются цены ужесостоявшихся коммерческих сделок.

Чтобы выйти из этой ситуации, в процессе оценки для формирования исходной базы методические указания предлагают использовать:

- цены предложений на рынке недвижимости из любых доступных источников;

- субъективные мнения экспертов;

- рыночную оценку отдельных объектов, произведенную специально приглашенными для этого случая профессиональными оценщиками.

Однако, такая методика нарушает системность и целостность методологии кадастровой оценки, снижает ее качество и достоверность. С некорректными исходнымиданными можно получить значения кадастровой стоимости земельных участков, плохоподдающиеся экономическому обоснованию: либо очень далекие от рыночной стоимости,либо превышающие ее в разы.

Дело в том, что кадастровая оценка не должна быть ни завышенной, ни заниженной, поскольку объект оценки потеряет, в первом случае, - инвестора, во втором, - стимул крациональному использованию земли, и тогда утвержденные кадастровые цены можноприменять только в фискальных целях, но не для управления недвижимостью.

В связи с этим расчет кадастровой стоимости осуществляется с помощью специального программного обеспечения, алгоритмы программ которого закрыты даже дляспециалистов, занимающихся земельными вопросами. Поэтому ответить на законный вопросналогоплательщика о том, из каких параметров сформировалась цена объекта, насколько онаотвечает принципам достоверности, непредвзятости, сопоставимости, справедливости инасколько отражает рынок, некому.

Поскольку кадастровая стоимость регулирует важные имущественные, правовые, финансовые, налоговые отношения, в целях ее оптимизации предлагается:

- сделать процедуру кадастровой оценки более открытой, публичной и понятной (закрытое программное обеспечение по кадастровой оценке ведет к потере доверия и дестимулированию землепользователя; его создатели должны отвечать за достоверность расчетов);

- разработать ясные, экономически обоснованные методики расчета с привлечением профессиональных оценщиков, российских научных организаций, занимающихся теорией оценки (с учетом степени развитости российского рынка и наличия официальных источников по продажам и другим сделкам для формирования исходных данных);

- конкретизировать перечень заявленных целей, решение которых так или иначе связано с кадастровой стоимостью; возможно, определить кадастровую оценкутолько в целях налогообложения;

- сформулировать четкие требования к исходным данным, в том числе по обязательному набору исходных данных, обеспечивающих градостроительную ценность земельных участков;

- для использования кадастровой оценки в иных целях, например, в целях территориального планирования, создать единую юридическую основу понятия «зонирование территории».

4 мая 2016 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Правительством Российской Федерации был внесен проект Федерального закона №1060652-6 «О государственной кадастровой оценке». Указанный законопроект, как следовало из пояснительной записки к нему, предлагал осуществлять правовое регулирование государственной кадастровой оценки в специальном законодательном акте. В нем была предпринята попытка решить «застарелые» для сферы кадастровой оценки проблемы. Принятый 3 июля 2016 года Федеральный закон №237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» (далее - Закон о государственной кадастровой оценке) вступил в силу с 1 января 2017 года.

Его суть – введение государственной монополии на определение кадастровой стоимости, а также установление полного контроля над процедурой, а главное над результатами оспаривания кадастровой стоимости. Ряд высокопоставленных чиновников говорят, что основная задача Правительства поставить под контроль процесс кадастровой оценки и исключить оспаривание, чтобы решить проблему формирования доходной части бюджета. Нашли и соответствующее обоснование: в низком качестве кадастровой оценки виноваты оценщики – исполнители работ, поэтому нужно передать полномочия по определению кадастровой стоимости подведомственным государственным бюджетным учреждениям (далее – ГБУ), которые будут выполнять работу качественно, в связи с чем оспаривание не понадобится.

Рассмотрим основные причины низкого качества кадастровой оценки.

Проблема 1. Низкое качество информации о характеристиках объектов оценки, содержащейся в ГКН.

Сразу возникает вопрос: «Разве исполнитель работ, в данном случае оценщик, не должен собрать (уточнить) информацию об оцениваемых объектах?». Этот же вопрос задают и активные сторонники передачи полномочий по определению кадастровой стоимости ГБУ. Логика та же.

Раз оценщики – исполнители работ по определению кадастровой стоимости не в состоянии обеспечить качество исходной информации об объектах оценки, нужно передать полномочия по определению кадастровой стоимости ГБУ, которые успешно справятся с этой задачей.

Здесь необходимо отметить, что в рамках кадастровой оценки единовременно определяется стоимость десятков, сотен тысяч, а в ряде случаев и миллионов объектов оценки. Очевидно, что оценщик физически не может не только осмотреть все объекты, но и проанализировать документы технического учета по всем объектам оценки. Важно, что в соответствии с существующим законодательством кадастровая стоимость определяется на основе тех данных об объектах оценки, которые содержатся в ГКН. Иначе говоря, если в ГКН площадь земельного участка сельскохозяйственного назначения больше площади субъекта Российской Федерации, то оцениваться должен земельный участок, имеющий площадь, указанную в ГКН. Или если вместо площади квартиры указан год постройки дома (перепутаны данные колонок), то оценщик обязан оценить квартиру площадью 2 005 квадратных метров (если дом построен в 2005 году). Обратим внимание, что такая ситуация достаточно распространена, поэтому налогоплательщикам рекомендуется проверить характеристики их объектов, содержащихся в ГКН, чтобы не получить налог на имущество с квартиры, площадью в 368 000 квадратных метров.

Проблему низкого качества информации о характеристиках объектов оценки, содержащейся в ГКН, отмечают все авторы, которые пишут о проблематике кадастровой оценки, ее подтверждают и сторонники передачи полномочий ГБУ. К качеству данных в ГКН есть серьезные объективные претензии.

Оценщик не имеет ни возможности исправить ошибки в ГКН, ни полномочий на это. При этом он обязан оценить все объекты из перечня независимо от качества информации. В действие вступает правило «мусор на входе – мусор на выходе». Используя некачественные исходные данные, невозможно получить качественный результат. Ответственность за качество исходной информации, содержащейся в ГКН, должен нести заказчик работ.

Отметим, что низкое качество исходной информации оценщик вынужден компенсировать соответствующими допущениями.

Проблема 2. Низкий профессиональный уровень исполнителей работ по определению кадастровой стоимости.

Как уже было сказано, в рамках кадастровой оценки оцениваются сотни тысяч и миллионы объектов оценки. Здесь необходимо отметить, что кадастровая оценка – это оценка семи категорий земель и ОКС. Кадастровая оценка земель населенных пунктов проводится по технологии, принципиально отличной от кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения, земель под водными объектами или земель под лесами. Кадастровые оценщики специализируются на оценке определенных категорий земель, и те из них, кто являются профессионалами в кадастровой оценке земель промышленности или ОКС, не станут проводить кадастровую оценку земель сельскохозяйственного назначения, и наоборот.

Существует мнение, в том числе активно продвигаемое сторонниками передачи полномочий по определению кадастровой стоимости ГБУ, что основное, что должен уметь делать кадастровый оценщик – это строить экономико-математические модели, а для этого нужно достаточно хорошо владеть аппаратом математической статистики.

Кадастровая оценка – это не только построение математических моделей по оценке квартир и дачных участков, о которых есть рыночная информация в количестве, достаточном для построения статистических моделей, но и индивидуальная оценка объектов, о которых такая информация отсутствует, или ее недостаточно.

Кадастровую оценку должны выполнять команды профессионалов, включающие высококлассных специалистов по различным направлениям – от высококвалифицированных аналитиков рынка недвижимости и компьютерных моделистов до оценщиков с большим опытом работы.

Почему же до последнего времени исполнителей работ по определению кадастровой стоимости выбирали не по уровню профессионализма, а по принципу «кто быстрее и кто дешевле»? Ответ прост – до февраля 2015 года заказчики были обязаны проводить аукционы по выбору исполнителя работ по кадастровой оценке. Если кто-то проводил закрытые конкурсы, пытаясь отобрать наиболее опытного и квалифицированного исполнителя, то такие решения оспаривались в Федеральной антимонопольной службе. К аукциону допускали любых исполнителей, соответствующих требованиям Закона об оценочной деятельности, то есть если в компании числились хотя бы два оценщика, то она могла стать исполнителем работ по определению кадастровой стоимости сотен тысяч или миллионов объектов. А на аукционах становились победителями компании, готовые выполнить работу в кратчайшие сроки и за минимальныеденьги. Можно только удивляться, что даже в таких условиях заказчики, как правило, отбирали не самых худших исполнителей работ.

На протяжении многих лет профессиональное оценочное сообщество говорило о необходимости изменения схемы выбора исполнителя работ по государственной кадастровой оценке. Только в 2015 году постановлением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2015 года № 99 была отмененаобязательность проведения аукционов. Этоважный шаг, который по непонятной причине не был сделан несколько лет назад.

Требования к исполнителям работ поопределению кадастровой стоимости быливведены постановлением ПравительстваРоссийской Федерации от 1 января 2015 года № 1051, которые вступили в силутолько в 2016 году. В соответствии с новыми требованиями исполнитель работ по кадастровой оценке должен иметь в штате неменее 12 оценщиков, не менее пяти из которых должны иметь опыт в оценке не менее пяти лет, а сама компания-исполнительдолжна действовать на рынке не менеесеми лет и иметь не менее чем трехлетнийопыт работы по государственным и муниципальным контрактам.

Обратим внимание, что в соответствиис «дорожной картой» Агентства стратегических инициатив более высокие требования к исполнителям работ должны былибыть установлены на год раньше – еще вдекабре 2014 года.

К сожалению, до сих пор не решен вопрос отбора исполнителя по квалификации и опыту, а не исходя из минимальнойпредложенной цены услуг, как это происходит сейчас. А нужно для этого совсем немного – внести изменения в постановлениеПравительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года № 1085, приравнявопределение кадастровой стоимости к выполнению научно-исследовательских работ. В этом случае соотношение ценовых/неценовых критериев оценки будет 20/80вместо существующих сегодня 60/40, тоесть победителем будет признаваться претендент, более опытный и квалифицированный, а не тот, кто предложил минимальную цену за свои услуги.

Казалось бы, только что законодательноустранили (пусть и с запозданием на несколько лет) главные причины выбора случайных исполнителей работ по кадастровой оценке – исключили аукционы, ввелитребования к исполнителям. Зачем передавать полномочия по определению кадастровой стоимости ГБУ? Может быть, хотятужесточить требования к исполнителям работ? Логично было бы предположить, чтов законопроекте Минэкономразвития устанавливаются высокие требования к ГБУ иих сотрудникам или хотя бы более высокие, чем для оценщиков, выполняющих этиработы сегодня. Удивительно, но в первойредакции этого законопроекта никаких требований к сотрудникам ГБУ установлено небыло, а согласно второй редакции сотрудник ГБУ, выполняющий кадастровую оценку, должен иметь опыт работы по оценке неменее трех лет.

Проблема 3. Оказание административного давления на кадастрового оценщика и других участников процесса.

Преследуя цель максимизировать налоговые поступления, чиновники разногоуровня оказывают давление на оценщика,являющегося исполнителем работ по определению кадастровой стоимости, с цельюее завышения. Например, очевидно, чтов условиях экономического кризиса ценына недвижимость падают, соответственно,должны уменьшаться кадастровая стоимость и снижаться сумма налога. При этомпредставители различных региональныхминистерств и ведомств при согласованиирезультатов кадастровой оценки прямо говорят о том, что результаты должны быть«на столько-то процентов выше результатов предыдущего тура». Если оценщикобоснованно, на основе реальных рыночных данных, доказывает, что ситуация нарынке недвижимости изменилась и цены нанедвижимость упали, то у него могут возникнуть проблемы с приемкой результатовработы.

Основная задача чиновников – не допустить сокращения доходной части бюджета. Для этого комиссии по рассмотрениюспоров о результатах определения кадастровой стоимости (далее – комиссии пооспариванию) и суды придумывают всевозможные способы для того, чтобы отказать заявителю и оставить кадастровуюстоимость без изменения. Массовыми стали ситуации, когда в качестве обоснованияотказа заявителю в пересмотре кадастровой стоимости в протоколе указываетсянесоответствие отчета об оценке каким-топунктам законодательства, причем без конкретизации того, что нарушено. Суды, самостоятельно рассматривая отчеты об оценке, принимали отрицательныерешения на основе того, что, по их мнению,аналоги не являлись аналогами (по площади, местоположению, обеспеченностиинфраструктурой), а также того, что в отчетах отсутствовали кадастровые номераобъектов-аналогов. Очевидно, что на рынкене существует продаж нескольких земельных участков, например производственногоназначения, одинаковой площади, с аналогичной обеспеченностью инфраструктуройи расположенных в одном месте (требование суда). Очевидно и то, что в абсолютном большинстве случаев у оценщиканет информации о кадастровых номерахобъектов-аналогов. Единственный вариантвыполнить это требование – получать информацию на сайте Росреестра, на котороместь вся идентифицирующая информация,включая кадастровый номер. Только цена,указанная в договоре, скорее всего, будетнедостоверной, многократно заниженной.

Проблема 4. Низкая эффективность оспаривания кадастровой стоимости.

Кадастровая оценка основана на данных, содержащихся вГКН. ГКН содержит (должен содержать)только наиболее существенные сведенияо характеристиках объектов недвижимости. При этом есть ряд факторов, которыеоказывают существенное влияние на стоимость конкретного объекта недвижимости,но по объективным причинам отсутствуютв ГКН. К таким факторам, например, относятся форма и рельеф земельного участка,техническое состояние здания или специфические объемно-планировочные решения, снижающие полезность коммерческихплощадей. Следовательно, результаты расчета кадастровой стоимости отдельныхобъектов недвижимости будут искажены пообъективным причинам, не зависящим откадастрового оценщика, даже если в ГКНсодержится полная и достоверная информация об объектах. Указанная спецификаконкретного объекта недвижимости можетбыть учтена в рамках процедуры оспаривания, в ходе которой выполняется индивидуальная «рыночная» оценка конкретногообъекта недвижимости, фактически кадастровая стоимость объекта приводится всоответствие с рыночными реалиями.

Проблема 5. Контроль качества отчетов об определении кадастровой стоимости и отчетов об оценке рыночной стоимости для целей оспаривания.

ФЗ-237 исключает участие саморегулируемых организаций оценщиков (далее – СРОО) в ГКО как в частиэкспертизы отчета об определении кадастровой стоимости, так и в части экспертизы отчетов об оценке рыночной стоимости,выполненных для цели оспаривания кадастровой стоимости.

При проведении экспертизы в СРОО происходит отсев некачественных отчетов об оценке, которые просто не могут получить положительное заключение. Отчеты дорабатываются с учетом замечаний СРОО (иногда несколько раз), в результате чего в большинстве случаев меняется и рыночная стоимость объекта недвижимости. Таким образом, после экспертизы в СРОО в комиссию по оспариванию и суды поступают более качественные отчеты, как правило, с адекватной рыночной стоимостью объектов недвижимости.

Отказ от экспертизы отчетов об оценке в СРОО приведет к снижению качества отчетов, представляемых в комиссии и, как следствие, к увеличению нагрузки на членов комиссии (проверка отчетов). Увеличение нагрузки на комиссию приведет к дополнительной волоките и невозможности полноценно рассматривать представляемые в комиссию документы, что скажется на обоснованности принятых решений.

Наличие такого «фильтра», как экспертиза СРОО, необходимо для повышения качества отчетов об оценке, также это удерживает рынок оценочных услуг (для целей оспаривания) от ценового демпинга в ущерб качеству, поскольку необходимость прохождения экспертизы отчета об оценке, а следовательно, более тщательной проработки отчета об оценке не позволяет необоснованно снижать цены на оценочные услуги.

Установлением обязательной экспертизы отчетов об оценке осуществляется защита интересов оценщиков и заказчиков оценки. Помимо предварительного выявления ошибок, допущенных оценщиками, некоторые СРОО помогают оценщикам дорабатывать отчеты об оценке в соответствии с требованиями законодательства об оценочной деятельности – осуществляют методическую поддержку своих членов.

Практика показывает, что при наличии положительно экспертного заключения оценщику и заказчику оценки проще отстоятьсвои интересы как в комиссии, так и в суде.

Институт экспертизы СРОО нужно совершенствовать. К сожалению, некоторые СРОО выдают положительные заключения на отчеты об оценке, не соответствующие требованиям законодательства, с искаженной величиной рыночной стоимости, не неся за это ответственности.

В связи этим необходимо обратить внимание на то, что только в 2015 году была законодательно закреплена обязанность СРОО проводить экспертизу на подтверждение стоимости для целей оспаривания. До этого СРОО проводили нормативно-методическую экспертизу, в рамках которой недобросовестные СРОО, например, не проверяли расчеты и не отвечали за результат. И только в 2015 году была законодательно закреплена материальная ответственность СРОО за некачественную экспертизу (до 5 миллионов рублей).

Создать и тонко настроить систему кадастровой оценки, обеспечивающую баланс интересов налогоплательщиков и государства, быстро не получится. Нужно двигаться шаг за шагом, накапливая, изучая и внедряя лучшие практики, минимизируявозникающие проблемы. Первым шагом должен стать открытый диалог органов государственной власти, в том числе представителей Минэкономразвития России, с профессиональным и предпринимательским сообществами.

Необходимо отметить, что с июня 2015 года законопроект Минэкономразвития ипроблематика кадастровой оценки в целомшироко обсуждались профессиональным и предпринимательским сообществами.Результаты обсуждений отражены в соответствующих протоколах, а сами мероприятия активно освещались в СМИ.

Основные выводы:

- передача полномочий по определению кадастровой стоимости ГБУ не решит существующие проблемы, но усугубит имеющиеся и создаст новые;

- существенного улучшения качества кадастровой оценки и повышения эффективности оспаривания можно достичь, совершенствуя существующее законодательство;

- в первоочередном порядке необходимо решить вопрос о повышении качества (достоверность, полнота и непротиворечивость) информации, содержащейся в ГКН;

- необходимо сохранить и развить институт оспаривания кадастровой стоимости, в том числе в досудебном порядке;

-необходимы широкое публичное обсуждение проблем кадастровой оценки и выработка консолидированных решений.

Фактически профессиональное и предпринимательское сообщества консолидировались и продемонстрировали готовность к конструктивному диалогу с органами власти, проявили свою заинтересованность в выработке взвешенных решений в интересах всех сторон.