Правовое обеспечение экологического контроля

Система природоохранного законодательства в России имеет четыре уровня: законы, правительственные нормативные акты, нормативные акты министерств и ведомств, норма­тивные решения органов местного самоуправления. Вершиной этой пирамиды является Конституция, в которой декларируют­ся права человека на благоприятную окружающую среду, отра­жаются положения об охране природы и рациональном исполь­зовании природных ресурсов.

Задачи, принципы и основные объекты охра­ны окружающей природной среды сформулированы в I разде­ле Закона. Впервые четко выражен приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных условий для жизни, труда и отдыха населения при осуществлении любой деятельности, оказывающей воздействие на природу. Согласно этому разделу Закона объектами охраны являются естествен­ные экологические системы, озоновый слой атмосферы, а также Земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосфер­ный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микро­организмы, генетический фонд, природные ландшафты. Особой охране подлежат заповедники, заказники, национальные природ­ные парки, памятники природы, редкие растения и животные.

Компетенция государственных органов в экологической области определена в нескольких статьях 1-го раздела Закона. Эти статьи являются основой для построения системы управле­ния охраной природы в России.

Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду закреплено во 2-ом разделе Закона. Каждый гражданин России имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, которое обеспечи­вается планированием, управлением, нормированием и госкон­тролем качества среды, страхованием граждан, возмещением им ущерба здоровью, нанесенному за счет загрязнения природ­ной среды или иных вредных воздействий. Каждый гражданин имеет право участвовать в общественных экологических объеди­нениях и движениях, которые имеют государственные гарантии предоставленных им прав в области охраны среды.

Экономический механизм охраны среды (3раз­дел) — основной в Законе «Об охране окружающей природной среды». В нем раскрывается принцип платности за природо­пользование и загрязнение среды. Размеры оплат отличаются в несколько раз для разрешенных (в пределах лимитов) объемов природопользования (или загрязнение) и сверхлимитных. При нанесении ущерба среде плата не освобождает природопользо-вателя от обязанности восстановления нарушенного объекта.

Важное место в экономическом механизме охраны среды име­ет ст. 18, которая устанавливает, что любой природопользователь обязан заключить договор с исполнительным органом власти на предполагаемую хозяйственную или иную деятельность. Договор заключается на основе экологической экспер­тизы и лицензии (разрешения) на комплексное природопользо­вание. Договор устанавливает порядок использования ресурсов, права и обязанности природопользователя, ответственность сто­рон, размеры платежей, порядок компенсаций ущерба, организа­цию санитарно-защитных зон и пр. Лицензия, выдаваемая специ­ально уполномоченными государственными органами, устана­вливает лимиты на использование природных ресурсов и загряз­нения среды, фиксирует экологические требования. Несмотря на некоторую неопределенность в порядке введения договоров на природопользование, во взаимодействии ветвей власти и госу­дарственных органов надзора при их использовании, эта статья Закона может играть решающую роль в переходе природополь-зователей к малоотходным и ресурсосберегающим технологиям, к бережному отношению к природе.

Средства, получаемые за природопользование, согласно За­кону, аккумулируются на счетах внебюджетных экологических фондов и реализуются на природоохранные цели в следующей пропорции: 10 процентов перечисляются в федеральный фонд, 30 — в областной (краевой, республиканский), а 60 — определя­ют местный (городской, районный) фонд. Такое положение кри­тикуют отдельные руководители Министерства финансов Рос­сийской Федерации, которые полагают, что логичнее все отчи­сления аккумулировать в бюджете, на специальных расчетных счетах. Однако не столь важно, где хранить средства, важно — как их расходовать. По мнению большинства специалистов по вопросам охраны окружающей природной среды, более логич­ным является сохранение установленных Законом экологических фондов при условии их использования только по назначению, на решение наиболее приоритетных задач, гласно.

Нормирование качества окружающей среды и порядок государственной экологической экспертизы, установленные в разделах IV и V, позволяют обеспечить государственное воздействие на природопользователей. Уровни предельно допустимых воздействий на окружаю­щую среду по всем их видам должны утверждаться специаль­но уполномоченными органами РФ в области охраны среды и санитарно-эпидемиологического надзора. Эти же органы могут выдавать предписания на ограничение, приостановление и пре­кращение деятельности природопользователя при нарушении имустановленных экологических нормативов. Это, безусловно важ­ный рычаг воздействия на природопользователей, введение ко­торого в жизнь диктуется отсутствием должного набора нор­мативных актов, определяющих порядок применения санкций к нарушителям.

Перед заключением договора на природопользование долж­на проводиться государственная экспертиза, выводы которой обязательны как при заключении договора и определении его условий, так и при применении экономических и иных санкций к природопользователю. В Законе предусматривается и обще­ственная экологическая экспертиза, выводы которой становят­ся юридически обязательными, если они утверждены органами госэкспертизы.

Экологические требования к предприятиям, сооружениям и иным о б ъ е к т а м сформулированы в VI-VII разделах Закона. Они обязательны как при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в строй, так и при эксплуатации объектов. Эти требования учитывают при составлении договоров на природопользование, при отработ­ке ведомственных нормативных документов, в том числе строи­тельных норм и правил (СНиП), норм технологического проек­тирования (НТП, ВСН), ведомственных норм технологического проектирования (ВНТП) и др. Только после приведения этих до­кументов в соответствие с положениями Закона можно говорить об единой комплексной программе экологизации хозяйственной деятельности. В ряде СНиПов вопросы экологии полностью от­сутствовали (2.01-82 «Строительная климатология и геофизи­ка», 3.05.05-84 «Технологическое оборудование и технологиче­ские трубопроводы» и др.). В некоторых они сформулированы так, что не имеют юридической силы. Например: «По возможно­сти следует давать оценку предполагаемого воздействия объекта строительства на окружающую среду».¹

Порядок действий в чрезвычайных экологи­ческих ситуациях и на особо охраняемых при­родных территориях узаконен в VIII-IX разделах. Зоны чрезвычайной экологической ситуации, экологического бедствия устанавливают высшие органы власти РФ по представлению специально уполномоченных государственных органов. По их жепредставлению образуются и государственные природные запо­ведники, заказники, национальные парки, на чьих территориях запрещается хозяйственная и иная деятельность, противореча­щая целям их создания.

Особо выделены в Законе курортные и лечебно-оздорови­тельные зоны, в которых введены округа санитарной охраны и которые рассматриваются как особо охраняемые территории вокруг городов и поселков.

Законом не оговаривается, но их защитная роль от всех видов за грязнений атмосферы общеизвестна (исследованиями, проводившимися в 68 городах и поселках Московской области, устано­влена зависимость между площадью зеленых насаждений, при­ходящихся на одного человека, и средней продолжительностью жизни). Поэтому разработка положений о содержании зеленых насаждений с учетом местных условий в соответствии со ста­тьями Закона, безусловно, необходима.

Экологический контроль согласно Закону является системным и состоит из государственного, производ­ственного и общественного. Государственный контроль дол­жен осуществляться как органами власти, так и специально уполномоченными органами. Оптимальным решением являет­ся скоординированный контроль представителями обоих орга­нов.

Порядок разрешения споров в области охраны окру­жающей среды устанавливается в XII разделе Закона.