2020-01-15
590
В юридической литературе не сложилось единого мнения о признании специальной земельно-правовой ответственности в кчестве самостоятельного вида ответственности.
Однако институт земельно-правовой ответственности был предусмотрен еще в период действия советского права.
Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. предусматривали в ст. ст. 15, 16, 50 земельно-правовые санкции, фактически выступавшие в качестве самостоятельных мер юридической ответственности за нарушение земельного законодательства.
В качестве особого института советского земельного права земельно-правовую ответственность рассматривал О.В. Измайлов [16].
О.В. Измайлов полагал, что существующие традиционные виды ответственности не могут обеспечить в полном объеме охрану таких важнейших отношений, какими являются земельные отношения.
В юридической литературе нет единого мнения об определении специальной земельно-правовой ответственности. Вследствие того что Земельный кодекс РФ не перечисляет данный вид ответственности, не дает законодательного толкования данного понятия, среди ученых возникают споры о существовании земельно-правовой ответственности.
Так, М.С. Ромадин, говоря о процедуре прекращения прав на землю, предусмотренной статьей 54 Земельного кодекса РФ, считает, что "если и можно в данном случае говорить о какой-либо ответственности, то только о гражданско-правовой (ответственность правообладателя перед собственником)".
Однако положения ст. 45 Земельного кодекса РФ устанавливают перечень оснований прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком.
Статья 54 Земельного кодекса РФ регулирует условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка.
Пункт 2 ст. 54 Земельного кодекса РФ предусматривает, что принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа.
Практика привлечения недобросовестных землевладельцев и землепользователей к административной ответственности существует. Примером может выступать Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 23 июля 2007 г[17]. Суть дела в следующем. Общество с ограниченной ответственностью "N" обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Московской области о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Решением названного Арбитражного суда от 14 февраля 2007 г., оставленным без изменения Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 19 апреля 2007 г., в удовлетворении заявленного по делу требования отказано. Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, общество подало кассационную жалобу. В ходе проведенной проверки соблюдения земельного законодательства по использованию земельного участка был установлен факт его неиспользования более 10 лет по целевому назначению - для жилищного и иного строительства. Решение Арбитражного суда г. Москвы и Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда по тому же делу оставлены без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.
Если вопрос о факте существования специальной земельно-правовой ответственности является спорным среди ученых, то о противоречивости и неполноте законодательства в области принудительного прекращения земельных прав спора нет.
Итак, можно выделить следующие проблемы, затрудняющие привлечение правонарушителей к земельно-правовой ответственности.
Во-первых, п. 3 ст. 54 Земельного кодекса РФ указывает на то, что уполномоченный исполнительный орган государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля одновременно с наложением административного взыскания выносит предупреждение о допущенных земельных правонарушениях виновному лицу. Но в соответствии со ст. 72 Земельного кодекса РФ муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами.
Во-вторых, М.С. Ромадин подчеркивает, что не совсем ясно, насколько активна роль суда при рассмотрении вопроса о прекращении права на землю; сводится ли она только к тому, чтобы проверить законность и обоснованность решения органа, предоставившего земельный участок, о прекращении вещного права и тем самым подтвердить или опровергнуть принятое решение об изъятии земельного участка
Неясным остается вопрос применения норм земельного и гражданского законодательства относительно принудительного прекращения прав на землю у собственников.
Статья 286 Гражданского кодекса РФ при регулировании порядка изъятия земельного участка по основаниям, предусмотренным ст. ст. 284 и 285 Кодекса, отсылает к земельному законодательству. Земельный кодекс РФ, в свою очередь, в ст. 44 говорит, что принудительное прекращение права собственности на земельный участок осуществляется в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.
Статьи 284 и 285 Гражданского кодекса РФ предусматривают возможность принудительного прекращения права собственности на землю, если собственник земельного участка не использует его по целевому назначению или осуществляет использование земельного участка с грубым нарушением земельного законодательства. Но ст. 286 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным ст. ст. 284 и 285 Кодекса, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством. Сам же Гражданский кодекс РФ не содержит порядка изъятия земельных участков у собственников. Однако ст. 54 Земельного кодекса РФ упоминает только землепользователей и землевладельцев и как санкция не распространяется на собственников земельных участков. То есть два нормативно-правовых акта дают ссылку друг на друга, образуя при этом правовой вакуум.
Принудительное изъятие у правонарушителя земельного участка не означает, что этим его ответственность является исчерпанной. Принудительное изъятие земельного участка направлено прежде всего на прекращение противоправного воздействия субъекта на земельный участок. То есть необходима норма, согласно которой на бывшего собственника земельного участка, землевладельца, землепользователя будет возлагаться обязанность восстановить первоначальное состояние земельного участка либо возместить расходы на такое восстановление.
В результате проведенного исследования теоретических положений, посвященных институту специальной земельно-правовой ответственности за нарушение земельного законодательства, можно сделать следующие выводы.
Во-первых, в силу того, что Земельный кодекс РФ не раскрывает понятия ответственности, каждый ученый предлагает свое толкование. Но большинство ученых сходятся во мнении, что юридическая ответственность в области охраны и использования земель представляет собой комплекс принудительных мер, применяемых к правонарушителям в случае их неправомерного поведения.
Во-вторых, также ученые не сходятся во мнении относительно видов ответственности за нарушение земельного законодательства. Одни ученые делят их на общие и специальные (Б.В. Ерофеев[18]) другие говорят только о традиционных видах ответственности (О.И. Крассов[19] и др.).
В-третьих, расходятся мнения ученых и по поводу существования специальной земельно-правовой ответственности: одни полагают, что такой вид ответственности отсутствует, другие, напротив, утверждают обратное. Но необходимо отметить, что положения ст. 54 Земельного кодекса РФ дают законодательные основания полагать, что кроме традиционных видов ответственности существует еще и специальная земельно-правовая ответственность. Наличие специальной ответственности объясняется и тем, что земля обладает особыми чертами, принадлежащими только ей, и это не позволяет обеспечить ее правовой режим общими видами ответственности.
В-четвертых, исследование теоретических положений, разработанных учеными, позволяет сформулировать понятие земельно-правовой ответственности. Данная ответственность представляет собой специальную меру воздействия на правонарушителей за неисполнение земельного законодательства, применяется в качестве принудительного изъятия земельного участка у виновных лиц.
В-пятых, анализ положений Земельного кодекса РФ и Гражданского кодекса РФ, посвященных вопросам земельно-правовой ответственности, выявил ряд противоречий между данными законодательными актами. Рассмотренный порядок привлечения к специальной земельно-правовой ответственности указал на необходимость более детальной регламентации принудительного изъятия земельных участков. Особого внимания требуют вопросы принудительного прекращения прав собственников на землю.
Среди природных богатств, которыми дано владеть человеку, несомненно, самое ценное - земля. Охрана земель - одна из наиболее острых проблем современности. Меры юридической ответственности должны быть эффективными, так как они выступают гарантом прав и интересов граждан, регламентированных Конституцией РФ и другими законодательными актами. Для этого в первую очередь необходимо создать соответствующую законодательную базу как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Юридическая ответственность – это применение к правонарушителю мер государственного принуждения, предусмотренных правовой нормой, в установленном для этого порядке.
Признаки юридической ответственности:
1) применяется только государством;
2) заключается в неблагоприятных для правонарушителя последствиях;
3) существует в строго определённых процессуальных нормах;
4) наряду с юридической ответственностью применяется государственное осуждение, порицание.
Юридическая ответственность за земельные правонарушения делится на виды по материальному признаку, который позволяет определить принадлежность того или иного вида ответственности к той или иной отрасли права. Соответственно выделяется уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность.
Гражданско-правовая ответственность за нарушение земельного законодательства является одним из наиболее действенных правовых средств достижения разумного баланса имущественных интересов собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов и публичных интересов, состоящих в обеспечении рационального, эффективного и безопасного использования земель.
Общие принципы гражданско-правовой ответственности, закрепленные в гражданском законодательстве, определены с учетом функционального назначения данного правового института. Гражданско-правовая ответственность выполняет компенсационно-восстановительную и охранительную функции. В сфере земельных правоотношений данные функции проявляются в обеспечении наиболее полного восстановления земельного участка (компенсационная функция) и защите нарушенных прав участников земельных отношений (охранительная функция).
Гражданское правонарушение, как правило, составляют следующие условия: противоправность действия, наличие вреда, причинная связь между противоправным действием и причиненными убытками и вина причинителя вреда.
Нарушение земельного законодательства может быть совершено и должностным лицом при выполнении им служебных обязанностей. Имеются ввиду случаи, когда нормы трудовой дисциплины работника одновременно являются и нормами земельного законодательства, а нарушение их одновременно является и нарушением трудовой дисциплины. В таких случаях принимаются меры дисциплинарной ответственности. Дисциплинарная ответственность регулируется нормами трудового законодательства.
Предусмотрены следующие виды дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, строгий выговор, перевод на нижеоплачиваемую работу и, как крайняя мера, - увольнение с работы. Взыскание налагается путем объявления в приказе администрацией того предприятия, где работает данное должностное лицо.
Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законы субъектов Федерации об административных правонарушениях устанавливают административную ответственность (ст. 2.1 КоАП РФ).
При совершении нарушения земельного законодательства, являющегося общественно опасным, к виновным применяется уголовная ответственность. Эта ответственность наступает только за уголовно наказуемые действия или бездействие, которые признаются таковыми в Уголовном кодексе РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (с изм. и доп. от 21 июля 2005 г.). Субъекты РФ не вправе устанавливать уголовные наказания, так как эти вопросы отнесены ст. 71 п. "о" Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации. Следовательно, к уголовной ответственности лицо может быть привлечено лишь в том случае, если за нарушения земельного и иного законодательства предусмотрена такая ответственность в УК РФ.
Оценивая практику применения уголовной ответственности за экологические преступления, специалисты отмечают ее низкую эффективность. Так, количество возбужденных уголовных дел за земельные преступления измеряется десятками, а количество привлеченных к ответственности по ней - единицами. Таким образом, факт, что судебная статистика по делам об ответственности за земельные преступления крайне скудна, а сложившееся при этом положение в области охраны и рационального использования земли следует признать критическим, очевиден. Большинство авторов видят причины этого в неспособности правоохранительных органов обеспечить надежный контроль и надзор за выполнением законов об охране и рациональном использовании земли.
Земельно-правовая ответственность за нарушение земельного законодательства представляет собой принудительное изъятие земельных участков у граждан в связи с совершением неправомерных действий.
Российским законодательством установлен следующий перечень правонарушений, совершение которых сопряжено с изъятием у них земельных участков:
1. Использование земельного участка не по целевому назначению.
2. Нерациональное использование земельного участка.
3. Использование земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия почв и ухудшению экологической обстановки.
4. Неиспользование в течение одного года участка сельскохозяйственного назначения и в течение двух лет земельных участков несельскохозяйственного назначения.
5. Систематическая неуплата земельного налога в течение двух лет и непогашение задолженности в течение последующего одного года, а также арендной платы в сроки, установленные договором аренды.
Применение на практике названных мер довольно проблематично. Сложившаяся ситуация обусловлена во многом несовершенством российского законодательства, прежде всего земельного, гражданского и уголовного, в связи с чем, изучение вопросов юридической ответственности за нарушения земельного законодательства актуально.
Я считаю, что выбранная мною тема «Виды юридической ответственности за нарушения земельного законодательства» в будущее останется насущной и актуальной темой и можно предположить, будет дорабатываться, и подвергнется дальнейшему развитию, а возможно и введению каких-либо нововведений, а также возможно и ужесточение мер к злостным нарушителям режима землепользования и нецелесообразному использованию земель.
Список используемых источников:
