Системы государственной службы

Системы государственной службы, существующие в мире, можно разделить на два типа - кадровую и контрактную. Кадровая госслужба предусматривает длительное (вплоть до пожизненного) нахождение на ней, правовой статус госслужащих значительно отличается от статуса прочих наемных работников. Госслужащие отличаются меньшей мобильностью, попасть в их число часто непросто. Соответственно рынок трудовых ресурсов обычных работников существует несколько изолированно. По крайней мере основной поток идет в одну сторону - люди попадают отсюда на госслужбу, но обратное происходит гораздо реже.

Такие системы имеются в Германии, Франции, некоторых других странах, где существует традиционное понятие чиновничества. Статус чиновника приносит как преимущества, так и недостатки. Например, в Германии чиновники не имеют права на забастовку, зато они не могут быть уволены. Государство может только переводить их с одного места работы на другое.

Контрактная система, в наиболее развитом виде существующая в США, по своему характеру приближена к обычному пониманию трудоустройства и работы. Государственные служащие являются, по сути, менеджерами, чьим "боссом" является государство, причем не как таковое (это характерно для кадровой системы), а в лице своего вполне определенного органа, который обладает широкими полномочиями в решении всех вопросов взаимоотношений со служащими. Правовое положение госслужащих по многим параметрам не отличается от работников частных компаний (совершенно другой статус имеют, естественно, военнослужащие и некоторые другие специфические категории, рассмотрение которых выходит за рамки этой статьи). Характерное для США смешение частной и публичной сферы приводит к парадоксальным явлениям. Например, в штате Калифорния существует понятие "нанятого судьи". Таким термином обозначается лицо, не являющееся обычным судьей и решающее дела частным образом, но с соблюдением всех процедур, установленных для государственных судов (не надо путать это с системой третейских судов, существующих в России и США). Деятельность нанятых судей оплачивается сторонами по спору.

Складывающаяся в настоящее время в России система государственной службы несколько эклектична. Существует некоторая разница между практикой и теорией, закрепленной в законодательстве, которое также порой весьма спорно. В соответствии с законом "Об основах государственной службы" в России создается типичная кадровая система с присущими ей иерархией чиновничества, государственных должностей, институтом рангов. Правовой статус российских чиновников, как и везде, имеет свою специфику - они, например, не имеют права заниматься другой оплачиваемой деятельностью (за некоторыми исключениями), обязаны декларировать свое имущество и доходы.

Госслужащие разделяются в зависимости от уровня органа власти на федеральных государственных служащих и на служащих субъектов Федерации. Последние имеют большие возможности по организации государственной службы в органах, находящихся под их юрисдикцией. Порой это приводит к нарушениям закона. Так, например, в своем недавнем решении Конституционный суд РФ признал не соответствующим Конституции ряд положений закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми", в которых депутатам республиканского Госсовета и местных представительных органов власти, избранным до вступления в силу этого закона, разрешалось совмещать депутатство со службой в исполнительных органах власти.

Служащие органов местного самоуправления (в городах, районах и т.д.) не являются государственными служащими, так как местное самоуправление согласно Конституции отделено от государственной власти. Последствием этого было то, что, по старому Уголовному кодексу, служащие муниципальных органов власти, по сути, не несли ответственности за должностные преступления (взятка, халатность, злоупотребление властью и т.д.). Положение было исправлено лишь с вступлением в действие нового УК, который распространил единые нормы ответственности на госслужащих и служащих органов местного самоуправления.

Комплектация органов государственной власти служащими сталкивается со многими проблемами. Главная - слишком низкие оклады. В результате часто приходится ориентироваться на выпускников вузов, которые не имеют больших возможностей по выбору работы в коммерческих структурах, где одним из основных требований является опыт работы. Некоторые лица вполне осознанно поступают на госслужбу (например, в налоговые органы) с целью получения опыта и связей, которые могут быть использованы в дальнейшем в частных компаниях. При этом по новому месту работы такие сотрудники часто выполняют прямо противоположные задачи - например, вместо сбора налогов занимаются укрыванием обязательных платежей.

По российскому законодательству, имеется два основных способа занятия государственных должностей - из резерва и по конкурсу. Последний способ, хотя и может обеспечить высокое качество заполнения вакансий, используется пока нечасто. Едва ли не первым случаем является проведение конкурса на занятие должности начальника территориального управления Государственного антимонопольного комитета (ГАК) по Москве и Московской области. ГАК уже имеет некоторый опыт подобных действий: например, на конкурсной основе заполнялись вакансии в подразделениях комитета в Карелии. Результаты были оценены как положительные. В этой связи интересно, как будет решать проблему кадров новый руководитель Госналогслужбы Борис Федоров, который считает ее одной из основных для обеспечения удачной работы ГНС.

Характерно, что рекрутинговые компании работают с государственными органами в основном в одном направлении - изымают оттуда наиболее перспективных и опытных сотрудников, особенно занимающих руководящие должности. Вообще, несмотря на постепенное складывание в России кадровой системы государственной службы, переход с нее в частные компании и наоборот не затруднен какими-либо особыми формальностями, что роднит Россию в этом отношении с США.

Служба высших руководителей в США.

Эта Служба (Senior Executive Servicе) Была организована в 1979 г. в ходе проведения реформы госуправления. Она представляет отдельную персональную систему в органах исполнительной власти, насчитывающую около 8 тыс. карьерных и некарьерных служащих, занятых на ключевых постахв 75 ведомствах. Они занимают промежуточное положение между политическими руководителями,назначаемыми президентом, и остальными федеральными госслужащими.Непосредственное управление данной группой осуществляет специальный отдел (Office of executive &management policy), созданный в 1993 г. и отвечающий за

координацию работы федеральных ведомств и Управления по персоналу, в состав которого онвходит.Существует четыре типа назначений на карьерные

и общие должности: 1) карьерноеназначение посредством конкурентного отбора на основе модели управленческой квалификации на карьерные

должности; 2)некарьерноеназначение, проводимое Службой управления персоналом на общие должности; 3) временноеназначение на срок не более трех лет на общие должности для выполнения специальных работ; 4) чрезвычайноеназначение на срок не более 18 мес. на общие должности в случае особых обстоятельств.Прием на должности Службы высших руководителей основан на принципах конкурентности и открытости. Чтобы занять соответствующий государственный пост, необходимо пройти

конкурсные экзамены и победить в открытой борьбе с другими кандидатами. Помимо конкурса существует альтернативный путь поступления — через участие в специальной обучающей программе. В каждом федеральном ведомстве создается Совет по управленческим ресурсам, который определяет процедуру найма и отбора на руководящие должности. Этот процесс включает объявление об имеющихся вакансиях, предварительное собеседование работника отдела кадров с кандидатом, углубленное изучение

последнего и рекомендации Совета о соответствии кандидата требованиям, предъявляемым данной должностью. Затем все документы направляются в

Квалификационную комиссию, состоящую в основном из карьерных

чиновников различных министерств, которая решает вопрос об уровне компетенции и соответствии кандидата необходимым требованиям.

Отбор кандидатов осуществляется Комиссией по нескольким критериям: наличие управленческого опыта во всех сферах компетентности; наличие

специальных и уникальных качеств, обеспечивающих успех в работе; успешное прохождение специальных учебных программ для руководителей. Все кандидаты оцениваются в соответствии с моделью управленческой компетентности. В 1997 г. она была пересмотрена в связи с тем, что от

руководителей потребовались новые знания и качества. Разработка модели основывалась на научных исследованиях, изучении опыта работы

наиболее успешных органов государственной власти и частных компаний, а также предложениях, поступивших от специалистов по управлению персоналом и самих высших госслужащих. Структура модели включает три элемента. Во-первых, определены пять сфер компетентности, составляющие фундамент управленческой квалификации. Это руководство изменениями,

руководство персоналом, управление ресурсами, достижение результатов в работе, коммуникации и формирование коалиций. Во-вторых, в каждой сфере установлены необходимые качестваруководителя (например, чтобы уметь управлять ресурсами, руководитель должен быть компетентен в трех областях — управление финансами, человеческими ресурсами и технологиями). В-третьих, дополнительно даны описания ключевых

характеристикдеятельности и поведения руководителя в соответствии с квалификационными требованиями. Эта модель является общей для всех уровней госуправления. Она дает методическую основу для определения потенциальных лидеров, разработки учебных программ, составления планов

профессионального развития высших руководителей и организаций.

Один из наиболее ответственных моментов в процессе отбора кандидатов — подготовка особого квалификационного документа с описанием

полученного опыта и упором на достигнутые результаты. Кандидатам рекомендуется придерживаться следующей схемы: сначала дать

краткое описание своего опыта руководящей работы, а затем представить свою профессиональную деятельность на основе четырехступенчатой модели:

1. Проблемы/Вызовы

(какие проблемы они решали);

2. Контекст/Среда

(в какой среде они действовали);

3.Действия/Акции

(что конкретно они делали);

4.Результат действий

(каков результат их работы).

К числу самых острых вопросов относится система оплаты и стимулирования руководителей. Указом президента США для высших руководителей установлено шесть категорий должностных окладов — от 102,3 тыс. долл. (первая категория) до 118,4 тыс. долл. (шестая категория). Уровень оплаты определяется главой ведомства индивидуально для каждого руководителя и

зависит от его квалификации, результатов работы, обязанностей и ответственности, а также заработной платы в частном секторе на

аналогичной должности. Если руководитель демонстрирует высокие показатели выполнения своих должностных обязанностей или расширяется

сфера его ответственности, то через год основная ставка может быть повышена.Кроме того, существует 22 вида материального поощрения для карьерных чиновников и 11 видов для политических назначенцев. При успешном выполнении обязанностей они могут получить в конце года премию в размере 5 — 20% оклада. Помимо этого для особо отличившихся служащих установлены две президентские награды, составляющие соответственно 35 и 20% их годовой заработной платы. Гласность и четкое определение всех видов поощрения и льгот позволяют не только

контролировать доходы руководителей, но и создать систему их мотивации.

Особая роль отводится обучению высших чиновников и разработке программ, направленных на развитие отдельных сфер компетенции

руководителей. Предлагаются пять учебных программ: «Управление персоналом» (1 неделя), «Управление для результатов» (1 неделя),

«Управление ресурсами» (3 дня), «Переговоры на основе интересов» (2 дня), «Управление изменениями и формирование коалиций (2недели).Наибольшее распространение получили три формы профессионального развития — обучение, ротации и стажировки. Кроме того, высшим чиновникам

рекомендуется иметь индивидуальный план развития, направленный на совершенствование профессиональных и управленческих навыков,

повышение творческого потенциала.Одним из инструментов улучшения качестваруководства является специальная методика измерения

эффективности лидерства, позволяющая определить степень компетентности руководителя и потребности в развитии персонала организации в целом и отдельных служащих. Установлены также ежегодная оценка уровня выполнения должностных обязанностей для всех высших чиновников (по

балльной системе) и их аттестация каждые три года.

Модель управленческой компетентности руководителей США

1. Руководство изменениями

• видение будущего

• осознание внешней среды

• творчество и инновации

• стратегическое мышление

• постоянное обучение

• эластичность

• гибкость

• мотивация на услуги

2. Руководство персоналом

• управление конфликтами

• понимание культурных факторов

• формирование команды

• честность

3. Управление ресурсами

• управление финансами

• управление человеческими ресурсами

• управление технологиями

4. Достижение результатов

• ответственность

• умение решать проблемы

• предприимчивость

• решительность

• ориентация на потребителей

• административные навыки

5. Коммуникации и формирование коалиций

• устные коммуникации

• письменные коммуникации

• ведение переговоров

• создание союзов и партнерство

• понимание политических факторов

• навыки межличностного общения

В заключение отметим, что опыт стран Запада поработе с высшим административным персоналом может быть полезен для России, где сегодня в этой важной области делается крайне мало. Самое главное здесь — правильно выбрать стратегию развития и определить характер службы

высших руководителей. Возможно использование нескольких концепций: стратегии на основе концепции элиты, предполагающей формирование

обособленной группы высших администраторов, обладающих определенными качествами и университетским образованием; модели на базе

политической ответственности, когда назначение и деятельность высших служащих проходит под строгим политическим контролем; концепции менеджмента, ориентированной на формирование группы государственных менеджеров, способных эффективно управлять программами и

работой госслужб страны. После формирования общей концепции развития

необходимо, на наш взгляд, провести работу по следующим направлениям:

• выделить группу высших госслужащих и разработать особый механизм управления ими; • найти рациональное соотношение между

политическими и карьерными служащими;

• повысить роль высших чиновников в

политическом планировании и государственной кадровой политике;

• создать специальные программы по их

обучению, профессиональному развитию и мобильности;

• организовать отдельную структуру,

отвечающую за работу с высшими кадрами;

• способствовать более активной ротации этих

кадров между министерствами и ведомствами;