в советский период
В первые годы существования Советского государства наблюдалось многообразие форм территориальных образований. Конституция РСФСР 1918 г. сохранила деление страны на губернии, уезды, волости; основными территориальными образованиями стали области. Высшими органами власти на местах в пределах каждой территории являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а в период между съездами - их исполнительные комитеты. Эта Конституция закрепила многоступенчатые выборы в Советы. Избирательное право было неравным: рабочим предоставлялись некоторые преимущества перед крестьянами, были лишены избирательного права частные торговцы, монахи и духовенство, бывшие служащие полиции, осужденные в судебном порядке. Фактически повсеместно голосование было открытым, а не тайным [8, 157].
Исполнительно-распорядительными органами съездов Советов являлись исполнительные комитеты, которые руководили всеми сторонами общественной жизни. Вся оперативная работа проводилась в отделах исполкома, построенных по отраслевому принципу, кроме них также создавались различные органы вспомогательного характера - комиссии, комитеты, совещания и так далее. Действовал принцип «двойного» подчинения, то есть отраслевые отделы исполкома подчинялись Совету данной области и одновременно соответствующему наркомату в центре, а отдельные наркоматы и ведомства имели свои управленческие органы и учреждения на местах, независимые от местных Советов. К ним относились управления железных дорог, местные отделения народного (затем государственного) банка, система сберегательных касс и так далее.
|
|
Конституция СССР 1936 года преобразовала местные Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов в Советы депутатов трудящихся. Съезды Советов были упразднены, Советы стали постоянно действующими органами власти. Все Советы избирались гражданами на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Исполкомы стали только лишь исполнительно-распорядительными органами [16, 117].
В 1957 г. было принято постановление ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами». Права местных Советов расширялись в области планирования народного хозяйства, производстве и распределении продукции предприятий местной промышленности. Возросла роль областных Советов как высших звеньев системы местных органов власти.
Конституция СССР 1977 г. изменила название Советов на Советы народных депутатов. Все Советы составляли единую систему, которую возглавлял Верховный Совет СССР. Местные Советы являлись звеньями единой системы органов государственной власти. На них была возложена задача обеспечить экономическое и социальное развитие территорий. Местные Советы получили право рассматривать проекты планов предприятий и организаций вышестоящего подчинения, осуществлять контроль за соблюдением ими законодательства, координировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов и так далее. Конституцией была установлена обязательность применения актов местных Советов, было зафиксировано право профсоюзов, комсомола и других массовых общественных организаций участвовать в управлении государственными и общественными делами. Таким образом, курс на повышение роли местных Советов народных депутатов сочетался с определенным усилением роли общественных организаций в управлении социально-экономическими процессами и развитием самоуправления.
|
|
Однако на практике фактически верховенство в Советах принадлежало не представительным, а исполнительным органам. Исполнительные комитеты созывали сессии Советов, организовывали их подготовку и проведение. Исполкомы были вправе решать все вопросы, отнесенные к ведению Советов, они координировали деятельность постоянных комиссий. По существу аппарат как в советских, так и в партийных органах превалировал над выборными лицам в Советах.
Первые практические шаги реформирования государственного местного самоуправления, внедрения нового для современной России подхода как к местному самоуправлению стали принятие 9 апреля 1990 г. и реализация закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В соответствии с этим законом основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На своей территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты.
Хотя изменения в Конституции СССР, вносимые в соответствии с этим законом, и не меняли природы местных Советов, однако этим законом в Конституцию СССР включалось понятие местного самоуправления.
Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно. Полное разделение государственной власти и местного самоуправления в РФ на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. Согласно ст. 85, государственная власть в РФ существует только на двух уровнях _ федеральном и субъектов РФ. Что же касается местных Советов народных депутатов – районных, городских, поселковых, сельских, то они, согласно ч. 2 этой же ст. 85, входят в систему местного самоуправления.
Однако местные советы как органы местного самоуправления мало сумели себя проявить [16, 91].
Во-первых, необходимо было время, чтобы и население, и народные депутаты активно включились в инициативную деятельность по развитию самоуправления.
Во-вторых, в силу большой инерции по-прежнему стремились много на себя брать исполнительные органы, тем самым сдерживая деятельность местного самоуправления.
В-третьих, исполнительная власть стремилась ослабить Советы и укрепить себя, создать свою четкую вертикаль сверху донизу, на что во многом был направлен Указ президента РФ от 22 августа 1991 г., сразу после победы ГКЧП.
|
|
И, наконец, местным Советам не удалось стать действительно реальным органом местного самоуправления, так как в соответствии с Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов местного самоуправления в РФ» деятельность местных Советов была прекращена, а их функции переданы соответствующим администрациям.
Таким образом, были сделаны первые шаги на пути утверждения в России принципиально новых начал организации управления на местном уровне, существенно отличных от тех, что были свойственны советской организации власти. Однако попытка ввести местное самоуправление путем принятия союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении, не реформируя по сути прежнюю систему, не дала ожидаемых результатов. Местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни, в необходимой степени, в правовом отношении.