Определение местного самоуправления

Понятие "самоуправление", недавно считавшееся в нашей стране чисто академическим в смысле его оторванности от реальной жизни, за короткий срок приобрело характер общеупотребительного. Однако "самоуправление" во многом остается для нас новым понятием, и российская наука еще не в полной мере взялась за его осмысление.

В прямом смысле слова термин "самоуправление" означает "сам управляю собой, своими делами", что предполагает определенного рода автономность, независимость субъекта при решении своих внутренних проблем.

Единицы самоуправления делятся на два больших типа в зависимости от того, какие организации составляют их основу [20, 11]. Если основа - коллективы, объединенные производственно-профессиональной деятельностью, одной политической программой, вероисповеданием или общими заботами и творческими устремлениями, речь идет о корпоративных единицах и системах самоуправления (например, профсоюзах). Если же "естественной" базой организации выступает территориальная общность людей, т.е. исторически сложившаяся и находящаяся в непрерывном развитии устойчивая совокупность людей, объединенных системой связей, отношений и взаимодействий, сформировавшихся в результате постоянного их проживания на одной хозяйственно освоенной территории, то такая единица самоуправления квалифицируется как территориальная (например, город, село). Эти две формы самоуправления тесно взаимосвязаны, но в то же время существенно отличаются друг от друга, как было показано выше.

Речь идет, прежде всего, о территориальной общности населения, где все члены сообщества прямо или косвенно взаимодействуют друг с другом, живут и воспроизводятся в конкретных административно-территориальных образованиях, формах расселения (городских или сельских поселениях и их системах), которые представляют собой определенную целостность с точки зрения жизнедеятельности, саморегулирования и управления. Именно в пределах территориальных общностей берут свое начало, связываются, координируются, переплетаются и нередко заканчиваются все бесконечные потребности человека. Поэтому важной особенностью местного самоуправления является реализация именно местных интересов, нужд, потребностей.

В настоящей статье термин "самоуправление" выступает синонимом местного самоуправления еще и потому, что хозяйственными и иными делами какой-либо общественно-территориальной единицы или территориальной общности ведают не центральные или региональные государственные властные структуры, а ее жители и органы, непосредственно избираемые ими и стоящие во главе каждой территориальной общности. Поэтому реально осуществлять местное самоуправление могут только те территориальные сообщества, которые имеют конституционно-правовой статус. Благодаря возможности выбирать и контролировать власть, местное сообщество в принципе становится не только объектом, но, в известной мере, и субъектом управления.

Исторически сложилось так, что современное определение понятия "местное самоуправление", его основополагающие идеи в нашей стране нашли отражение только в 1990 г. в общесоюзном законе "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". В законе СССР давалась следующая трактовка этого понятия: "Местное (территориальное) самоуправление... - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы" [23].

В этом определении впервые в советской литературе наиболее емко раскрыто содержание местного самоуправления, даны ориентиры в понимании сути самоуправления. Этот закон повлиял на содержание других одноименных законов, принятых в бывших республиках СССР. В Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991 г.) в ст. 1 записано: "Местное (территориальное) самоуправление... - система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР" [24].

С образованием Российской Федерации, демонтажем системы Советов, принятием новой Конституции, переходом страны на демократические формы правления появилась настоятельная необходимость в разработке новых принципиальных подходов к самоуправлению.

Развернутое определение местного самоуправления содержится в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Ст. 2 закона гласит: "Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций" [3].

Данное определение базируется на нормах Конституции РФ, элементы формулировок которых использованы в настоящем определении: "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий действует самостоятельно" (ст. 12); местное самоуправление определяется как "самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью" (п. 1. ст. 130), местное самоуправление осуществляется "с учетом исторических и иных местных традиций" (п. 1 ст. 131) [1].

В новой версии Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, вступившего в силу с 1 января 2006 г. (в дальнейшем - Федеральный закон №131-ФЗ), говорится: "Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций" [4].

Сопоставление приведенных формулировок показывает, что в федеральном законе 1995 г. акцент сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в федеральном законе 2003 г. - как на форму осуществления народом своей власти. Представляется, что важным является и то, и другое. Вместе с тем, федеральный закон 2003 г. не только и не столько закон о самостоятельности органов местной власти, сколько о механизмах осуществления народовластия в России.

Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления - документе, принятом 15 октября 1985 г. большинством европейских государств в форме конвенции. В нем дается следующее определение местного самоуправления: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" [2].

Отличие формулировок российских законов от Европейской Хартии местного самоуправления в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает, прежде всего, само население (народ), а уже затем - органы местного самоуправления.

В странах Европы определения местного самоуправления близки по своему содержанию.

В ФРГ местное самоуправление означает "выполнение территориальными органами делегированных им государственных полномочий под собственную ответственность" [25,7]. В Финляндии под самоуправлением подразумевается "право коммун управлять своими делами с помощью муниципальных органов" [14, 53]. Во Франции децентрализация означает свободу для местных территориальных коллективов решать своими выборными органами и собственными средствами дела, рассматриваемые как имеющие местный характер [30, 9].

В итоге можно констатировать, что во всех отечественных и зарубежных определениях местного самоуправления имеются общие признаки, среди которых:

а) местное самоуправление - одна из основ государственного устройства, основополагающий принцип организации современного демократического общества;

б) местное самоуправление представляет собой систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего, без вмешательства извне каких-либо иных властных структур, вопросы местного значения;

 в) субъектом местного (территориального) самоуправления выступает население, проживающее на соответствующей территории и образующее целостную социально-экономическую общность (город, село, коммуна и тому подобное); местное самоуправление реализуется через представительные органы власти, избранные местными жителями, поэтому заинтересованными в успешной деятельности последних.