Основные права и обязанности политической партии как юридического лица

 

Закон о политических партиях устанавливает ряд общих прав и обязанностей политической партии как юридического лица. Политическая партия как юридическое лицо в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, вправе:

а) свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи;

б) участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, установленных настоящим Федеральным законом и иными законами;

в) участвовать в выборах и референдумах в соответствии с законодательством Российской Федерации;

г) создавать региональные, местные и первичные отделения, в том числе с правами юридического лица, принимать решения об их реорганизации и ликвидации;

д) организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия;

е) учреждать издательства, информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой информации и образовательные учреждения дополнительного образования взрослых;

ж) пользоваться на равных условиях государственными и муниципальными средствами массовой информации;

з) создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица;

и) защищать свои права и представлять законные интересы своих членов;

к) устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями иностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации;

л) осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом политической партии.

Длительное время политические партии существовали де-факто, а конституционное право и иные отрасли права не имели специальных правовых норм, которыми бы опосредовались те или иные направления их деятельности, в том числе финансовой. Однако примерно с 1950-60 годов финансово-хозяйственная деятельность партий становится предметом детальной правовой регламентации. Обращение законодателя к проблеме финансирования партий вызывалось, как правило, финансовыми злоупотреблениями и связанными с ними политическими скандалами. Во многих странах политическая коррупция, тесно связанная с организованной преступностью, оказалась распространена настолько широко, что уже разрушительным образом действует на внутренние демократические процессы. Участие в финансировании партий и выборов представителей преступного мира, влияние иностранного капитала (особенно в развивающихся странах) обострили проблему обеспечения национальной безопасности и государственного суверенитета, решение которой можно рассматривать как одну из задач правового регулирования.

Последнее направлено «на материальное обеспечение многообразной деятельности партий, содействие эффективному выполнению ими своей общественной роли, на оздоровление политической жизни путем пресечения политической коррупции», а также создание справедливых условий политической конкуренции между различными партиями и кандидатами, развитие демократии, не искаженной денежными вливаниями в политический процесс, реализацию политических прав и свобод граждан.

Своеобразие национальных условий, расстановка политических сил, влияние исторических и политических традиций, сложность и объемность задачи разработки правового статуса партий и длительность процесса правовой институционализации обусловили значительное разнообразие форм и способов правовой регламентации финансирования партий.

Правовые нормы, регламентирующие хозяйственную деятельность и финансирование партий, содержатся в различных правовых источниках и отраслях национального права: основном законе (конституции) государства, законе о партиях, избирательном законодательстве, законе о финансировании партий или выборов, решениях высших судебных инстанций. При этом регулирование финансовой деятельности партий посредством принятия конституций, законов и вынесения судебных решений относится к внешнему методу регламентации. Внутренний метод регулирования осуществляется самими партиями через их центральные и местные руководящие органы. Вместе с тем действие локальных партийных актов в финансовой сфере ограничено. В уставе политической партии, предусматриваются, как правило, порядок формирования специальных органов, ответственных за финансовые вопросы, порядок уплаты и размеры членских взносов, распределение полученных бюджетных средств.

К одному из способов законодательной регламентации финансирования партий можно также отнести регулирование в рамках общего нормативного акта, устанавливающего порядок формирования и деятельности представительного органа. Представляется, однако, что вид специального нормативного акта, в котором решаются вопросы финансирования партий, не имеет принципиального значения. На это указывает во многом совпадение в различных актах характера содержащихся нормативных предписаний и объектов правового регулирования. И в законах о партиях, и в избирательном законодательстве закрепляются перечень запрещенных источников финансирования, устанавливаются прямые или косвенные ограничения расходов партий и кандидатов, лимиты пожертвований граждан и юридических лиц, формы контроля и финансовой отчетности, обеспечивающие прозрачность партийных финансов и ответственность за нарушение законодательства о финансировании.

Правовое регулирование финансирования политических партий специальным законодательством не является исчерпывающим. Участие партий, как юридических лиц, в имущественном обороте регламентируется также гражданским законодательством, нормы которого имеют общий характер, и образуют своего рода фон специального правового регулирования их финансовой деятельности. Учет этих норм и их соотношение с предписаниями специальных законов имеют принципиальное значение, тем более что в данном случае нередко используются различные методы правового регулирования (публично-правовой и частноправовой).

Налоговое законодательство, наряду с общими вопросами налогообложения партий как организаций, нередко регламентирует порядок и условия предоставления им налоговых льгот. Большое значение имеют нормы уголовного и административного законодательства, устанавливающие соответствующие виды юридической ответственности за финансовые правонарушения. Таким образом, как справедливо отмечает ЮА. Юдин, «характерной становится тенденция к комплексному регулированию финансовой деятельности политических партии».

Непосредственное значение для регламентации финансовой деятельности политических партий имеет судебная практика. Речь идет, прежде всего, о решениях органов конституционного правосудия и верховных судов. Высшие судебные инстанции, как, например, Федеральный Конституционный Суд ФРГ, Конституционный Совет Франции, Верховный Суд США рассматривали конституционность лимитов пожертвований, расходов на выборы и государственных субсидий, процентных порогов для доступа партий к государственному финансированию и т.п. При этом в некоторых случаях эти органы фактически формулировали новые нормы права.

В России акты, регулирующие партийное финансирование, начали приниматься с начала 1990-х годов. С устранением монополии КГКС, закреплением в законодательстве принципов политического плюрализма стали формироваться многочисленные политические общественные объединения. Вместе с тем, финансирование политических партий в течение длительного времени не являлось предметом специального правового регулирования. Ряд норм о финансировании партий содержал Закон СССР от 9 октября 1990 года №1708-1 «Об общественных объединениях». Закон предусматривал исключительно частное финансирование деятельности партий и устанавливал запрет их государственного финансирования, за исключением избирательных кампаний в соответствии с законодательством о выборах (ст.5,18).

С принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации конституционной основой правового статуса политических партий стали несколько ее статей, закрепляющих возможность деятельности различных партий (многопартийность) и их равноправие (ст.13,30). Хотя конституционный уровень не предполагает детального регулирования всех аспектов деятельности партий, в том числе финансовой, Конституция России могла бы содержать более содержательные формулировки относительно регламентации партийного финансирования, прежде всего государственного. Действующие конституционные положения в полной мере распространяются на финансирование партий. Однако они могут быть произвольно истолкованы законодателем.

В силу различных, главным образом субъективных, обстоятельств после принятия Конституции российский законодатель пошел по пути правовой регламентации лишь финансирования избирательных кампаний политических партий в законодательстве о выборах. В силу федеративного устройства в соответствии с пунктом в) статьи 71, пунктом б) части 1 статьи 72 Конституции России принималось федеральное и региональное законодательство о выборах, в рамках которого и регулировался указанный вопрос.

В 1994 году был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», а в 1995 году Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в соответствии с которыми проводились выборы депутатов Государственной Думы второго созыва. В 1997 году предмет регулирования федерального законодательства был расширен и принят Федеральный закон от 19 сентября 1997 года Ш 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее — Федеральный закон о гарантиях избирательных прав граждан 1997 г.)- В последующем в него вносились изменения и дополнения, из которых наиболее многочисленные - Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 55-ФЗ. В субъектах Федерации принимались соответствующие законы о выборах депутатов законодательного органа государственной власти, главы администрации (высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации, представительного органа местного самоуправления.

В отношении финансового обеспечения текущей деятельности партий действовало несколько норм Федерального закона от 19.05.1995 №82-ФЗ «Об общественных объединениях». Так, политическим общественным объединениям запрещалось получать финансовую и иную материальную помощь на деятельность, связанную с их участием в выборах, от иностранных государств, граждан и организаций <ст.31). Федеральный закон фактически допускал финансирование политических партий и общественных движений из-за рубежа, при условии, что средства не перечислялись в избирательный фонд, в то время как Закон СССР содержал более жесткий запрет получения любой материальной помощи из иностранных источников. В статье 29 Федерального закона предусматривалось обнародование только отчета об использовании своего имущества, а по Закону СССР партии должны были ежегодно публиковать свои бюджеты. Эффективность такого правового регулирования, особенно в части контроля, была чрезвычайно низка.

В 1995 году Государственная Дума приняла закон «О политических партиях», который включал главу, посвященную финансированию партий. Однако закон не был одобрен Советом Федерации. В этих условиях для устранения давно существовавшего пробела в законодательстве был разработан проект закона о финансировании политической деятельности, но соответствующий закон также не был принят.

Последний этап эволюции российского законодательства о финансировании и хозяйственной деятельности партий как юридических лиц связан с принятием Федерального закона от 11.07.2001 №95-ФЗ «О политических партиях», который предусматривает довольно подробную регламентацию финансово-хозяйственной деятельности партий, закрепляя при этом некоторые новые принципы их отношений с государством (бюджетное финансирование их текущей деятельности пропорционально успехам на выборах, финансовая отчетность и др.). Однако финансирование избирательных кампаний партий продолжает регулироваться законодательством о выборах.

Поскольку оно является составной частью финансирования выборов, то логично его регулирование в избирательном законодательстве.

Финансирование текущей финансовой деятельности партий регулируется нормами различных отраслей права и законодательства. Так, их участие в имущественном обороте регламентируется ГК РФ, Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и другими актами гражданского законодательства. Являясь юридическими лицами, партии уплачивают различные налоги и сборы, устанавливаемые налоговым законодательством. Как организации, получающие бюджетные средства, они подпадают под действие Бюджетного кодекса Российской Федерации (статьи 152, 162).

Важное значение имеют также акты Конституционного Суда РФ и судебная практика. В частности речь идет об определении Конституционного Суда от 2 ноября 2000 года, в котором Суд фактически сформулировал свою позицию по вопросу конституционности процентного барьера для доступа партий к государственному финансированию, непосредственно связав ее с содержанием своего Постановления от 17 ноября 1998 года № 26-П,

В силу многочисленности нормативно-правовых актов, несовершенства законодательной техники и недостаточной системности принимаемого законодательства имеются некоторые несоответствия нормативных предписаний различных актов, регулирующих отношения по поводу финансовой деятельности и имущества партий. Для правильного выбора подлежащих применению правовых норм и определения их юридической силы необходимо определить иерархию соответствующих нормативных актов, а в ряде случаев разграничить сферу их действия. Прежде всего, речь идет о соотношении законодательства о партиях, норм ГК РФ, других актов гражданского и избирательного законодательства. Применительно к соотношению федерального и регионального законодательства о выборах можно говорить о довольно сложной и неоднозначно решаемой в теории конституционно-правовой коллизии.

Нормы ГК РФ устраняют коллизию закона о партиях и актов гражданского законодательства. Согласно ст. 117 ГК РФ особенности правового положения общественных организаций, как участников гражданско-правовых отношений, определяются законом. В данном случае это Федеральный закон «Об общественных объединениях», предусматривающий принятие закона о партиях, которые являются одним из видов общественных организаций (ст. 12.2). В свою очередь положения избирательного законодательства имеют большую юридическую силу по сравнению с нормами «партийного права» в соответствии с принципом приоритета специальной нормы перед общей.

Кроме того, в большинстве случаев нормы гражданского и избирательного законодательства имеют собственную область применения, что связано с использованием различных методов правового регулирования. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, рассматривая дело о признании несоответствующими ГК РФ отдельных положений инструкции избирательной комиссии субъекта Федерации указала, что «отношения, связанные с реализацией избирательных прав граждан, носят публично-правовой характер и не относятся к регулируемым гражданским законодательством отношениям, основанным на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников».2 Таким образом, в случае противоречия частноправовых и публично-правовых норм, регулирующих финансирование партий, должны применяться, прежде всего, последние.

Имеющаяся в литературе критика указанного вывода представляется во многом безосновательной. Так, А.В. Демин пишет, что утверждать заранее какой-либо безусловный приоритет норм публичного права, в данном случае избирательного и финансового, перед частноправовыми некорректно.

Юридическая сила нормативных актов и соответственно содержащихся в них правовых норм определяется не отраслевой принадлежностью, а их формально-родовыми юридическими признаками. Нормы, закрепленные в Конституции, обладают высшей юридической силой. Однако иные нормы конституционного права, содержащиеся в федеральных законах, равнозначны по юридической силе законодательно установленным нормам других отраслей, включая и частноправовые.

Эти аргументы не учитывают, что приоритет публично-правовых норм перед частноправовыми основан на прямом указании закона (ГК РФ, ст.2), исключающего действие последних к отношениям власти и подчинения. На это обстоятельство и сослался суд в указанном определении. Частноправовые нормы при этом, если и подлежат применению, то лишь в субсидиарном порядке. Например, в ходе выборов для создания избирательного фонда заключается гражданско-правовой договор банковского счета. Однако обязательность открытия счета, исключающая автономию воли, как для партии, так и для кредитной организации, ограничивает гражданско-правовое регулирование целого ряда отношений по поводу средств избирательного фонда, хотя и не устраняет его полностью.

В этой связи законодательство необходимо дополнить нормой следующего содержания: «гражданское законодательство применяется к отношениям, возникающим при финансировании избирательных кампаний в части, не противоречащей законодательству о выборах». Но поскольку такая норма пока отсутствует, целесообразно более подробно рассмотреть использование публично-правового и частноправового методов регулирования в действующем законодательстве.

Однако в литературе справедливо отмечается, что отсюда не следует вывод об отсутствии особых (институциональных) способов юридического воздействия, не тождественных модификациям единого метода правового регулирования. Речь идет, прежде всего, о выделении двух главных методов регулирования — публично-правового и частноправового, определяющих «общее юридическое положение субъектов соответствующей отрасли, их правовой статус». Этот критерий используется в действующем законодательстве (ГК РФ, ст. 2) и обоснованно применяется для деления права на две соответствующих правовых подсистемы. Разграничение публичного и частного права должно проводиться, с учетом устойчивости формальной стороны в праве, в зависимости от способа (метода) построения и регулирования юридических отношений субъектов: централизации (на началах субординации субъектов) или децентрализации (на началах координации субъектов). В нашем случае этот критерий будет единственно возможным, поскольку речь идет о регулировании имущественных отношений партии как юридического лица.

Исторически частноправовое регулирование финансовой деятельности партий как юридических лиц возникло гораздо раньше публично-правового. Как институт гражданского общества политические партии длительное время считались исключительно частными организациями и в этом качестве являлись объектом и субъектом преимущественно частного права. Но с начала 20 века партии становятся «объектом публично-правового регулирования и в настоящее время являются преимущественно публично-правовым институтом», хотя правильнее говорить об использовании как частноправового, так и публично-правового методов регулирования партийного финансирования.

Это, однако, не означает, что регламентация финансирования избирательных кампаний осуществляется только избирательным и финансовым правом. Публично-правовое регулирование не исключает и широкое использование гражданско-правовых норм при финансировании выборов. Необходимо, однако, четко разграничивать правоотношения партий с государством в лице его органов и иными субъектами (контрагентами по договорам, жертвователями, другими партиями, входящими в избирательный блок), особенно в случаях совпадения объекта регулирования.

Таким образом, в ходе выборов существует довольно большая группа частноправовых отношений. Кроме партии в качестве одной из сторон здесь выступает, как правило, жертвователь или лицо, выполняющее предвыборную работу, оказывающее услугу. Гражданско-правовое отношение возникает, в частности, в тех случаях, когда субъекты не только равноправны, обладают имущественной самостоятельностью, но вправе вступать в договорные отношения по своему усмотрению. При этом гражданско-правовые начала порой существенно ограничиваются нормами избирательного права, которые предусматривают определенные изъятия в применении гражданско-правовых институтов. Так, ГК РФ закрепляет принцип свободы договора и определения его условий по усмотрению сторон (ст.1, 421), в то время как Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы ограничивает партию в выборе контрагента по договору, запрещая заключать его с иностранными гражданами и юридическими лицами, лицами без гражданства, а также выполнение юридическими лицами предвыборных работ, оказание услуг бесплатно либо по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам (ст. 11,69). Предметом договора с оплатой из избирательного фонда могут быть только товары, работы, услуги, непосредственно связанные с проведением избирательной кампании (Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы, ст.66, п.8).

Для правового регулирования финансирования текущей деятельности партий используется преимущественно частноправовой метод, значительно шире применение диспозитивных норм. Так, в отличие от законов о выборах, которые закрепляют исчерпывающий перечень источников формирования средств избирательных фондов, закон о партиях допускает текущее финансирование партий за счет любых не запрещенных законом поступлений (ст.29). В нем содержится сравнительно небольшое число публично-правовых норм, регулирующих партийные финансы: положения о финансовой отчетности, полномочия органов финансового контроля, государственное финансирование партий, общие нормы об ответственности за нарушение законодательства (ст.27,33-35). Большая часть соответствующих положений закона о партиях представляет собой специальные гражданско-правовые нормы.

Во многом это оправданно, так как партии ведут многообразную деятельность, чрезмерная регламентация которой может обернуться переписыванием положений ГК РФ и других актов в закон о партиях. С другой стороны, возникают серьезные сомнения в эффективности такого регулирования. Дня финансовой сферы характерен высокий уровень злоупотреблений, борьба с которыми невозможна без подробного публично-правового регулирования. Широко используя метод запрета и позитивного обязывания, оно выполняет особенно необходимую в данном случае правоохранительную функцию.