Иные проблемы правового регулирования деятельности политической партии как юридического лица

 

В ходе выборов актуализируется задача создания справедливых условий политической борьбы. При этом гарантии уменьшения влияния финансового фактора на итоги голосования во многом зависят от предельной величины пожертвований. Более низкие лимиты пожертвований на выборы, при прочих равных условиях, в большей степени обеспечивают равенство шансов партий.

Между тем, федеральное законодательство о выборах последовательно развивается по пути увеличения предельных размеров пожертвований граждан и юридических лиц. Если финансирование текущей деятельности партий юридическими лицами еще можно признать допустимым, то их пожертвования в избирательные фонды должны существенно ограничиваться. Право внесения пожертвования производно от избирательного права, К. Лэйхем прямо пишет: «поскольку правом голоса обладают только физические лица, то партии и должны финансироваться за счет их пожертвований, а не за счет предприятий и организаций». В этой связи, целесообразно уменьшение предельного размера пожертвований юридических лиц в избирательные фонды. Представляется, что должен быть также ограничен их общий вклад в финансирование избирательных кампаний, например, до 1/3 от лимита расходов на выборы.

При установлении лимитов пожертвований граждан следует учитывать, что принцип равного избирательного права во многом справедлив и для внесения пожертвований, являющихся избирательным действием, и для предвыборной агитации, на оплату которой расходуется основная часть средств фондов. За его основу можно взять, к примеру, средний доход граждан за максимальный срок избирательной кампании (110 дней) — около 35 тыс. руб. Думается, что лимит пожертвований, равный его трехкратному значению (примерно 100 тыс. руб.), будет более справедливым и не является при этом заниженным.

Федеральный закон о гарантиях избирательных прав граждан допускает также возможность перечисления в избирательные фонды бюджетных средств, отсылая к соответствующим федеральным и региональным законам.

Действующий Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы отказался от перечисления бюджетных средств в избирательные фонды (ст.66, п.2,4). Думается, что целевую финансовую поддержку партий государством следовало сохранить. Государственное финансирование партий по итогам выборов в соответствии с законом о партиях не сможет компенсировать отказ от бюджетных субсидий на выборах. Оно ставит впервые участвующие в выборах партии, особенно слабые в финансовом отношении, в неравные условия по сравнению с теми, которые бюджетные субсидии уже получают. В свою очередь, существенное неравенство финансовых возможностей партий ведет к неравенству их шансов в политическом соперничестве и, в результате,, к искажению «народной воли», формированию и выражению которой они призваны содействовать.

Выравнивая финансовые возможности партий, государственная поддержка уменьшает влияние на результаты голосования фактора денежных вложений, подчеркивает не частный, а публично-правовой характер их соперничества на выборах. Обладание необходимыми материальными ресурсами является для партий одной из гарантий реализации права на предвыборную агитацию и осуществление других избирательных действий. Финансирование партий через избирательные фонды в большей степени позволяет контролировать целевое использование бюджетных средств.

Предлагается даже осуществлять финансирование избирательных кампаний только из бюджета и «запретить любые денежные вливания со стороны».

В некоторых государствах - членах СНГ и в ряде стран Центральной Европы в избирательном законодательстве предусматривается монопольное государственное бюджетное финансирование выборов и устанавливается, какие избирательные действия партий должны финансироваться из бюджета.

Российское государство, конечно, не в состоянии и не должно полностью финансировать партии на выборах. Однако оно могло бы обеспечить определенные минимальные финансовые возможности их предвыборной деятельности, финансируя, например, на 50-60 процентов наиболее важные и неизбежные для партий статьи расходов: проведение съезда для выдвижения кандидатов, аренда помещения для предвыборного штаба и т.п. При этом объем бюджетных средств, направляемых в фонды партий, и перечень избирательных действий, финансируемых из бюджета, следует закрепить в законе.

 

 

Заключение

Основные выводы можно изложить следующим образом.

1. Политическая партия как юридическое лицо в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, вправе:

а) свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи;

б) участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, установленных настоящим Федеральным законом и иными законами;

в) участвовать в выборах и референдумах в соответствии с законодательством Российской Федерации;

г) создавать региональные, местные и первичные отделения, в том числе с правами юридического лица, принимать решения об их реорганизации и ликвидации;

д) организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия;

е) учреждать издательства, информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой информации и образовательные учреждения дополнительного образования взрослых;

ж) пользоваться на равных условиях государственными и муниципальными средствами массовой информации;

з) создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица;

и) защищать свои права и представлять законные интересы своих членов;

к) устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями иностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации;

л) осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом политической партии.

2. Политическая партия правомочна осуществлять иную деятельность, установленную законодательством Российской Федерации. В собственности политической партии может находиться любое имущество, необходимое для обеспечения ее деятельности, предусмотренной настоящим Федеральным законом и уставом политической партии. Собственником имущества политической партии, в том числе имущества ее региональных отделений и иных структурных подразделений, является политическая партия в целом. Члены политической партии не имеют прав в отношении имущества политической партии. Региональные отделения и иные структурные подразделения с правами юридического лица (далее - зарегистрированные структурные подразделения) политической партии обладают правом оперативного управления имуществом, закрепленным за ними собственником, имеют самостоятельный баланс или смету. Имущество политической партии используется только для реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом и программой политической партии. Региональные отделения и иные зарегистрированные структурные подразделения политической партии отвечают по своим обязательствам находящимся в их распоряжении имуществом. При недостаточности указанного имущества субсидиарную ответственность по обязательствам регионального отделения или иного зарегистрированного структурного подразделения политической партии несет политическая партия.

3. Ответственность за осуществление финансовой деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений несут назначаемые в соответствии с уставом политической партии уполномоченные лица. Денежные средства политической партии формируются за счет: а) вступительных и членских взносов, если их уплата предусмотрена уставом политической партии; б) средств федерального бюджета; в) пожертвований;

г) поступлений от мероприятий, проводимых политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями, а также доходов от предпринимательской деятельности; д) поступлений от гражданско-правовых сделок; е) других не запрещенных законом поступлений.

4. В законодательстве целесообразно закрепить понятие финансирования партии как финансового и поддающегося финансовой оценке материального обеспечения ее деятельности, выгод, полученных в результате освобождения от возникающих по общему правилу обязательств и других действий, прямо или косвенно направленных на достижение партийных целей.

5. Законодательство и практика многих зарубежных стран тяготеют к одной из «крайних» моделей финансирования партий, ни одна из которых не свободна от недостатков по существу: «англосаксонской» с частноправовым регулированием преимущественно негосударственного финансирования и «континентально-европейской» с преобладанием государственной поддержки, гарантируемой законодательством, которое детально регламентирует и частное финансирование.

6. Оптимальной и создающей справедливые условия политической конкуренции представляется модель смешанного финансирования с разумным сочетанием публичного и частного финансирования, при которой партии не ставятся в чрезмерную зависимость от жертвователей, но и не стимулируется их «иждивенческая» позиция.

Правовое регулирование партийных финансов, исходя из отечественного и зарубежного опыта, может быть эффективным лишь в случае использования комплексного подхода, решающего проблему в целом, то есть регламентации всех финансовых аспектов деятельности партий и создаваемых ими организаций, с которыми связана опасность любых форм злоупотреблений. При этом финансирование текущей партийной деятельности и избирательных кампаний требует в своей принципиальной основе единообразного регулирования в рамках конституционного законодательства с использованием преимущественно публично-правовых норм.

7. Необходимо расширение сферы правового регулирования текущего финансирования партий, введение запрета материальной поддержки, минуя расчетный счет партии, с подкреплением соответствующих положений закона юридической ответственностью. В перспективе целесообразно распространить на расчетный счет партии правовой режим специального избирательного счета.

8. Объем бюджетного финансирования партий целесообразно определять исходя из минимальной «корзины» наиболее важных партийных затрат и необходимости выравнивания шансов различных партий в политической борьбе (что, вероятно, потребует его увеличения). При этом нельзя не учитывать и действительной роли партий в развитии и функционировании российской демократии, хотя эти критерии могут находиться в противоречии друг с другом.

Бюджетное финансирование избирательных кампаний партий правильнее осуществлять путем дифференцированного выделения средств в избирательные фонды. Целесообразно постепенно переходить к предоставлению партиям бесплатного эфирного времени с учетом полученных голосов избирателей, предоставляя его также в межвыборный период и (или) гарантируя им доступ к эфиру на равных условиях по расценкам, одинаковым для всех партий.

9. Думается, что необходимо согласование лимитов пожертвований и расходов на выборы и текущую деятельность, уменьшение предельного размера пожертвований граждан, в особенности для текущего финансирования, исходя из среднего уровня доходов граждан, закрепление лимита общей суммы используемых пожертвований юридических лиц.

10. В законе следует закрепить систему обязательных, внутренне согласованных финансовых и иных показателей сводного финансового отчета, позволяющих проверить его правильность и достоверность.

Статус специально уполномоченных органов финансового контроля на выборах необходимо сохранить за избирательными комиссиями, но одновременно расширить компетенцию и перечень объектов контроля налоговых органов в этой сфере, установить порядок взаимодействия комиссий с налоговыми и другими государственными органами. В законе нужно предусмотреть конкретные формы и процедуры осуществления налоговыми органами контроля за текущим финансированием партий, гарантирующие его эффективность и защиту от возможных злоупотреблений.

11. В законе необходимо закрепить конкретные составы конституционных деликтов, нарушающих установленный порядок финансирования партий (использование материальной поддержки минуя расчетный счет и др.), и порядок реализации мер ответственности. Прежде всего, целесообразно распространить действие конституционно-правовых и административно-правовых санкций за нарушения, посягающие на установленный порядок финансирования избирательных кампаний, на финансирование текущей партийной деятельности, расширить перечень санкций конституционно-правовой ответственности.