Право екологічної безпеки — комплексна галузь права

Категорія «екологічна безпека» логічно увійшла в лексику спеціаль­ної, в тому числі юридичної літератури, і отримала не тільки інсти-туційне, але й нормативно-правове закріплення в законодавчих і підза­конних актах загальнорегулятивного і охоронного спрямування, зокре­ма в Законі України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишньо­го природного середовища». З прийняттям Конституції України 28 червня 1996 р. це поняття отримало рівень конституційного.

Сьогодні існує широкий спектр доктринальних підходів щодо визначення екологічної безпеки у різних джерелах наукових досліджень — гуманітарних, природничих, соціальних, власне пра­вових'. Багато з них сповідують наукові «апріорі» без достатньо глибокого усвідомлення та обгрунтування основних ознак цієї ка­тегорії і співвідношення з іншими формами безпеки (загальної, глобальної, національної тощо). Не виключаються й різні підходи щодо розуміння екологічної безпеки як синтетичної категорії².

У національній еколого-правовій літературі та в наукових працях вчених деяких інших держав замовчується реальність існування відно­син щодо забезпечення екологічної безпеки, можливість її правового забезпечення³ або ставиться під сумнів наявність особливих важелів регулювання, що відрізняються від правової охорони довкілля⁴.

Однак спробую дати відповідь на елементарні питання. Що ж підлягає охороні: навколишнє природне середовище чи навко­лишнє середовище і в його межах екологічна безпека? Чи еко­логічна безпека потребує особливого правового режиму забезпе­чення у відповідних правовідносинах?

Загалом, відповідь напрошується сама по собі. У контексті дер­жавно-правових інституцій та засобів важливо охороняти ті блага, котрі становлять для людини і суспільства відповідну цінність, або ж з точки зору людських цінностей є «безцінними».

Іншими словами, це ті матеріальні, духовні та інші блага, які мають для нас неодмінні споживчі властивості будь-якого призна­чення (матеріального, естетичного, духовного, культурного, пізна­вального, рекреаційного, оздоровчо-лікувального тощо), тобто це речі або неречові блага, яких потребує людина (суспільство) і за до­помогою яких вона задовольняє свої інтереси.

Такі блага можуть диференціюватися залежно від виконуваних ними соціальних функцій для людини, що зумовлюють до «життя» відповідне правове регулювання, засоби і способи їх використання, відтворення та охорони.

Разом з тим у світі існують блага, які є вічними, безцінними для людини та людства в цілому.

До них належить і довкілля, яке виконує в житті і діяльності людини триєдину функцію: економічну, соціальну і екологічну, враховуючи, що її компоненти можуть виступати основним засо­бом виробництва, системи розселення, шляхів сполучення і розміщення продуктивних сил, а також джерела, місця і невід'ємної умови людської життєдіяльності, матеріальної основи існування і функціонування біологічно взаємопов'язаних природ­них ресурсів, екосистем і комплексів, формування природних умов для існування живих організмів (біосфери і ноосфери), що проду­кують встановлення відповідного режиму відтворення, використан­ня та охорони.

У цьому аспекті змінене внаслідок людської діяльності природ­не середовище проживання людини (навколишнє природне сере­довище, довкілля), Богом дане нинішньому і прийдешньому по­колінням у користування та збереження, є воістину безцінним, ад­же воно не має еквівалента для абсолютно адекватної оцінки її спо­живчої вартості.

Тому, з цієї точки зору, навколишнє природне середовище або «соціалізоване середовище проживання людини» потребує збере­ження його якості, охорони зокрема, за допомогою державно-пра­вових засобів, обмеження непродуманої, спонтанної і шкідливої людської діяльності, здатної змінити її якісні та кількісні характе­ристики. Така охорона передбачає логічну і послідовну систему за­ходів, спрямованих на упередження негативної дії на стан природ­ного навколишнього середовища (шляхом видання дозволів на ви­киди і скиди, встановлення лімітів і нормативів оплати, заборони, обмеження та припинення екологічно шкідливої діяльності, здійснення інших організаційно-розпорядчих дій) або коригування зміненого її якісного стану до рівня, який не викликає виникнен­ня негативних процесів у природному середовищі та його негатив­ного впливу на саму людину і на складові компоненти біосфери (проведення рекультивації земель, очищення водних об'єктів, підвищення продуктивності лісів і рибопродуктивності рибогоспо­дарських водойм тощо).

Деградоване навколишнє природне середовище не стільки по­требує охорони, як зумовлює систему захисту від нього всього жи­вого, оскільки воно перетворюється в джерело небезпеки для при­родних систем і комплексів, ландшафтів, самої людини, інших жи­вих організмів і суспільства в цілому. Висловлюючись публіцистич­ним стилем, якщо «дорога вготована на Голгофу, то мова має йти не про охорону, а спасіння приреченого».

Навколишнє природне середовище, яке є джерелом підвищеної екологічної небезпеки, перетворюється внаслідок дії стихійних сил природи або техногенної руйнівної дії на екологічно небезпечний об'єкт, що вимагає «ізоляції» від людини і суспільства, інших при­родних систем і комплексів шляхом встановлення спеціального пра­вового режиму, який би обмежував або забороняв взагалі проживан­ня населення, здійснення суспільного і приватного виробництва, проведення системи заходів щодо ліквідації джерел небезпеки, вста­новлення особливого правового статусу постраждалих громадян.

Зрозуміло, що говорити про охорону «небезпечного, без­життєвого середовища» принаймні некоректно, юридичне непра­вильно, професійно безграмотно і по-людськи — цинічно. За таких умов доцільно розробити систему заходів, у тому числі правового характеру, які були б спрямовані на попередження виникнення не­безпеки для людини і навколишнього природного середовища внаслідок природної стихії, техногенних аварій та катастроф, ліквідації шкідливих наслідків прояву підвищеного екологічного ризику і небезпеки наслідків, подібних до аварії на Чорнобильській АЕС,.від явищ стихії, необдуманих рішень, які призводять до спу­стошення довкілля і виникнення надзвичайних екологічних ситу­ацій на Землі.

Гадаю, що немає особливої потреби доводити, що в такій еко­логічній ситуації потрібен особливий юридичний режим викорис­тання середовища (консервації, проведення заходів щодо очищен­ня території, обмеження і заборони різних видів діяльності тощо) або здійснення комплексу заходів на тій частині "ериторії, де є по­тенційні природні джерела прояву небезпеки чи здійснюються еко­логічно небезпечні види діяльності та експлуатуються аналогічні об'єкти, а також необхідно передбачати і особливий статус осіб, що перебувають тимчасово або постійно в зоні підвищеного еко­логічного ризику, та постраждалих внаслідок дії екологічно небез­печних чинників.

Ризик підвищеної екологічної небезпеки зобов'язує еколо-го-правову науку по-новому оцінювати факти її прояву та впливу природної стихії і техногенних негативних дій на довкілля і людину.

Такі обставини, безперечно, набувають юридичного значення і потребують правового закріплення їх як юридичні факти виник­нення відносин із забезпечення екологічної безпеки. Ці юридичні факти передбачають виникнення специфічних обов'язків держави щодо гарантування безпеки від прояву стихії, а також юридичних і фізичних осіб, котрі здійснюють екологічно небезпечні види діяль­ності та експлуатують екологічно небезпечні об'єкти.

Отже, об'єктивно утворилося нове коло суспільних відносин, які вимагають всебічного правового регулювання, що за характе­ром виникнення і складовими елементами не вписуються у межі відносин з використання природних ресурсів і охорони навколиш­нього природного середовища.

Це відносини, які потребують:

а) визначення переліку екологічно небезпечних видів діяльності та екологічно небезпечних об'єктів;

б) встановлення комплексу вимог і обов'язків щодо забезпечен­ня екологічної безпеки у процесі здійснення небезпечних видів діяльності та регульованої експлуатації джерел підвищеної еко­логічної небезпеки;

в), виявлення екологічно небезпечних територій (зон) за місцем розміщення екологічно шкідливих об'єктів, екологічно небезпечної діяльності, накопичення понад встановлені нормативи високоток­сичних, шкідливих речовин, їх сполук та сумішей;

г) розроблення програми (схеми) дій щодо попередження про­яву екологічного ризику;

д) створення організаційної, інформаційної, науково-технічної, матеріальної та інших форм забезпечення реалізації програми по­передження настання екологічного ризику на потенційно небез­печних територіях і об'єктах;

е) встановлення системи соціально-правових гарантій (пільг, преференцій, компенсацій, переваг) для фахівців, зайнятих у про­цесі експлуатації небезпечних технологій або які здійснюють еко­логічно небезпечні види діяльності та експлуатують екологічно не­безпечні об'єкти, інші джерела, або тиу, хто перебуває (тимчасово або постійно) у зоні негативної дії природних або техногенних фак­торів;

є) закріплення системи вимог, норм і нормативів екологічної безпеки;

ж) забезпечення дотримання таких вимог державою, а також фізичними та юридичними особами, які здійснюють екологічно небезпечні види діяльності та експлуатують аналогічні об'єкти;

з) забезпечення ліцензування екологічно небезпечних видів діяльності або експлуатації таких об'єктів.

Це далеко не повний перелік видів діяльності превентивного спрямування, які реалізуються у відносинах щодо забезпечення екологічної безпеки у процесі здійснення екологічно ризикованих

видів діяльності.

Значна їх частина виникає у зв'язку з проявом екологічного ри­зику і настанням реальної екологічної небезпеки та необхідності проведення невідкладних ліквідаційних, аварійно-рятувальних, відновлювальних і реабілітаційних заходів, зокрема:

а) виконання термінових робіт з ліквідації негативних наслідків природної стихії (ураганів, пожеж, землетрусів, повеней тощо) або техногенних аварій та катастроф;

б) проведення дезактивації, нейтралізації забруднених (зараже­них) територій (ділянок), відновлення їх якісного і безпечного стану;

в) відселення населення, яке проживає в екологічно небезпеч­них регіонах, на нове місце проживання та забезпечення їх належ­ним небезпечним майном;

г) здійснення наукових спостережень і досліджень екологічно

небезпечних територій;

д) здійснення інвентаризації, класифікації екологічно небезпеч­них територій залежно від рівня екологічної шкоди;

е) встановлення і оголошення спеціального режиму екологічно

небезпечних територій;

є) запровадження пільг та забезпечення соціального і правово­го захисту осіб, що постраждали від наслідків прояву екологічної

небезпеки;

ж) встановлення особливого порядку управління на екологічно

небезпечних територіях;

з) притягнення до відповідальності осіб, які, здійснюючи еко­логічно небезпечні види діяльності, створюють загрозу для життя і здоров'я населення та середовища їх проживання, не забезпечують встановлений режим екологічної безпеки.

Можна, звичайно, дивуватися з того, що такі відносини хоча і мали місце протягом тривалої історії розвитку екологічного зако­нодавства, однак залишалися поза межами правового оформлення або ж опосередковувалися правом фрагментарне.

У цьому аспекті можна навести безліч причин і доказів, які, зрозуміло, не вирішують існуючих проблем. Скоріше навпаки, млявість нашої екологічної правосвідомості, живучість багатьох за­старілих штампів і стереотипів, вузький прагматизм наукових досліджень та багато інших юридичних догм не дають можливості об'єктивно проаналізувати структуру і склад всієї гами екологічних правовідносин, зокрема їх складову частину щодо забезпечення екологічної безпеки, в яких реально можна забезпечити захист здо­ров'я і життя людини від небезпечного середовища проживання, незалежно від джерел походження такої загрози — прояву стихійних сил природи або неконтрольованого (слабо контрольова­ного) техногенного впливу на стан навколишнього природного середовища і людини (умовно назвемо їх антропоохоронними та середовищеохоронними відносинами).

Необгрунтоване заперечення реально існуючих відносин щодо забезпечення екологічної безпеки здатне гальмувати прогрес пра­вового регулювання. Від цього тільки страждає еколого-правова наука, кодифікація законодавства, бідніє практика його застосу­вання, а тому страждає сама людина, яка позбавлена юридичної можливості захистити суб'єктивне право на екологічну безпеку. Ця суб'єктивна можливість громадян України вперше в історії еколо-го-правового регулювання була передбачена Законом України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишнього природного сере­довища» (ст. 9). Конституція України конкретизувала її, визнавши право громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування шкоди, завданої порушеннями цього права (ст. 50).

В еколого-правовій літературі обгрунтовано абсолютність права громадян на екологічну безпеку' та визначено механізм його ре­алізації в системі відносин у сфері забезпечення екологічної безпеки².

За умов підвищеного екологічного ризику, загострення еко­логічної ситуації і розширення можливостей настання екологічної небезпеки для людини і середовища її існування, фетишизована концепція «права навколишнього природного середовища», оче­видно, втрачає гуманістичний зміст, стає все більше абсурдною те­оретичною догмою, враховуючи, що примат «навколишнього сере­довища» поза людиною позбавлений свого життєвого значення.

У цьому полягає обмеженість концепції права навколишнього середовища, яка виключає із сфери правового захисту найвищу соціальну цінність — життя і здоров'я людини або ж, навпаки, апо-логетично визнаючи людину складовою частиною природного на­вколишнього середовища, ідеалізує безжиттєвий принцип «оберіга­ючи природу — оберігаємо людину».

Екологічна ситуація і реальність — жорстка і явна — людина «виділилась» із природного середовища і формується за притаман­ними суспільству і природі закономірностями і законами з відповідними «відхиленнями», все більш ускладнюючи свою взаємодію з природним оточенням, створюючи внаслідок здійснен­ня екологічно шкідливої діяльності осередки небезпеки місця сво­го перебування (життєдіяльності), що постійно збільшуються.

Значно ускладнився і суто природний вплив на людину, особ­ливо аномального походження. За таких умов повинні діяти зако­нодавчі імперативи і пріоритети забезпечення не тільки якісного, але й обов'язково безпечного навколишнього природного середо­вища для людини, природних компонентів його навколишнього світу.

Отже, людина стає не тільки суб'єктом відносин існування підви­щеного екологічного ризику, але й об'єктом, який безпосередньо за­знає всіх бід від наслідків прояву природної або техногенної небез­пеки та вимагає адекватного правового захисту з боку держави.

У цьому виявляється специфіка відносин щодо забезпечення екологічної безпеки як складової екологічних правовідносин, що становлять предмет правового регулювання галузі екологічного права.

У той же час відносини щодо забезпечення екологічної безпеки генеалогічне і генетичне взаємопов'язані з ефективним викорис­танням природних ресурсів і охороною навколишнього середовища на різних рівнях їх якісного стану, оскільки реалізація останніх мо­же відповідати встановленим параметрам якості, але з різними рівнями екологічної безпеки (для самого природного оточення і людини)*.

Процес використання природних ресурсів (земельних, водних, лісових, корисних копалин тощо) багато в чому поєднаний з до­триманням вимог щодо забезпечення екологічної безпеки цієї діяльності і є невід'ємною частиною правосуб'єктності природоко-ристувачів (експлуатація гідротехнічних систем, проведення вибу­хових робіт у процесі видобування корисних копалин, інтенсивна обробка землі тощо).

Не меншою мірою забезпечення екологічної безпеки пов'язане з охороною навколишнього природного середовища існування лю­дини в частині забезпечення його якісного стану. Якість навко­лишнього природного середовища — це сукупність його природних та «набутих» властивостей, сформованих під впливом антропоген­ної діяльності, які відповідають встановленим екологічним, санітарно-гігієнічним нормативам, що забезпечують умови для розвитку і відтворення живих організмів, у тому числі життєдіяль­ності людини.

Але якісний рівень довкілля ще не гарантує його безпечного, тобто ризикованого порогового стану, що оцінюється на рівні нор­мативів екологічної безпеки, який може ранжуватися залежно від режиму середовища життєдіяльності і правосуб'єктності осіб, що зазнають небезпечного впливу екологічно шкідливих, токсичних об'єктів, видів діяльності. Іншими словами, забезпечення еко­логічної безпеки визначається ступенем прояву екологічного ризи­ку і характером потенційно небезпечної діяльності для навколиш­нього природного середовища, життя і здоров'я людини.

Безпека навколишнього середовища, з огляду на вищезазначе­не, є ознакою його якості, яка, в той же час, має притаманні йому особливості з точки зору співвідношення категорій загального, особливого і одиничного. Безпечне навколишнє природне середо­вище не тотожне стану його якості, воно забезпечується у процесі реалізації природоохоронних вимог і охорони довкілля у межах природоохоронних (середовищеохоронних) правовідносин, а саме:

забезпечення режиму охорони об'єктів і територій природно-за­повідного фонду, курортних, лікувально-оздоровчих, рекреаційних зон, інших природних і природноантропогенних територій (санітарно-захисних, охоронних зон, середовища населених пунктів, економічних районів тощо), екосистем і комплексів, ви­ключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, Азовського і Чорного морів, окремих або групи природних ресурсів (біологічного різноманіття та інших компонентів біосфери).

Якщо охорона навколишнього природного середовища вимагає перш за все дотримання його якісного стану, збереження відповідних якісних характеристик, то забезпечення екологічної безпеки передбачає оцінку екологічного ризику здійснюваної діяльності, дотримання сукупності вимог, норм і нормативів еко­логічної безпеки, зафіксованих в екологічному та інших сферах за­конодавства.

Сьогодні «забезпечення екологічної безпеки» набуло не тільки власне еколого-правового, але й загальноюридичного регулятивного і охоронного значення внаслідок характеру прояву різних видів еко­логічно шкідливої діяльності, джерел і об'єктів походження еко­логічного ризику (природного або техногенного негативного впливу).

Зрозуміло, що джерела екологічного ризику за своїм характе­ром, ступенем прояву, соціальними, економічними, екологічними наслідками досить неадекватні. Не випадково спостерігається ди­ференціація правового регулювання стосовно різних напрямів еко­логічно небезпечної діяльності, спрямованого на запобігання, ліквідацію наслідків такого ризику, здійснення системи заходів що­до зниження його шкідливого впливу, встановлення спеціальних режимних територій і зон, визначення і захист правового статусу осіб, які зазнали моральної або матеріальної шкоди від наслідків такої діяльності з використанням відомих, традиційних та нетра­диційних державно-правових засобів у врегулюванні зазначених

правовідносин.

Зрозуміло, що розвиток законодавчого та іншого нормативно-правового забезпечення екологічної безпеки поки що відбувається в міру впорядкування різноманітних видів діяльності за об'єктами та джерелами екологічної небезпеки — виробництва, збереження, використання, захоронення та утилізації отруйних речовин, ток­сичних відходів, біотехнологій, радіоактивних відходів і матеріалів, використання атомної енергії, інших екологічно небезпечних фак­торів.

Така диференціація правової регламентації екологічно небез­печних видів діяльності — неодмінний шлях правового становлен­ня і розвитку правовідносин щодо забезпечення екологічної безпе­ки. Однак це не означає, що відбувається поділ галузей права за сферами регулювання екологічно небезпечних видів діяльності. Інакше не виключається абсурдність та легковажність висунення і доктринального обгрунтування диференціації галузей права за еко­логічно небезпечними об'єктами, виробничими процесами, хімічними та фізичними явищами, видами діяльності, джерелами прояву небезпеки («відходне», «хімічне», «агрохімічне», «токсичне», «газове», «радіаційне», «ядерне», «термоядерне» «харчове», «продо­вольче», «пестицидне» і тому подібне право).

Адже право і відповідне законодавство покликані врегульовува­ти (регламентувати) численні типові правовідносини, у процесі яких їх суб'єктами здійснюються різноманітні екологічно небез­печні види діяльності або використовуються (застосовуються) такі джерела і об'єкти, реалізується комплексна правосуб'єктність що­до забезпечення їх безпеки для довкілля і людини.

Унаслідок цього норми права наповнюються відповідними мо­делями, механізмами, способами врегулювання і забезпечення без­печного поводження з потенційно небезпечними видами діяль­ності, об'єктами і джерелами. Вимоги щодо забезпечення еко­логічної безпеки стають загальними для суб'єктів, що здійснюють різні екологічно небезпечні види діяльності або використовують такі об'єкти.

Отже, закономірним є і комплексне правове регулювання відповідних правовідносин незалежно від джерел походження еко­логічної небезпеки. Вирішити такі завдання можливо у межах еко­логічного законодавства розробкою і прийняттям комплексного нормативного акта, що забезпечуватиме екологічну безпеку людсь­кої діяльності, включаючи створення механізмів запобігання небез­пеці і подолання наслідків дії стихійних сил природи, техногенних аварій і катастроф.

Вищезазначене не заперечує і диференційованого правового опосередкування екологічної безпеки, пов'язаного зі здійсненням конкретних видів екологічно шкідливої діяльності в частині відоб­раження її специфіки, характеру визначення прав і обов'язків відповідних юридичних та фізичних осіб щодо забезпечення еко­логічної безпеки у сфері ризикованого техногенного впливу, а та­кож держави в частині попередження небезпечного прояву природ­ної стихії.

Прийняття в Україні законодавчих і підзаконних актів, орієнтова­них на регулювання правовідносин у сфері екологічної безпеки свідчить про формування нормативно-правових засад комплексної галузі екологічного права — права екологічної безпеки як системи правових норм та інших засобів, які спрямовані на створення право­вих умов для реалізації суб'єктивного права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля та захист його у разі порушення, а також регулювання відносин щодо здійснення екологічно небезпечної діяльності з метою попередження погіршення екологічного стану, ви­никнення небезпеки для природних систем, населення, інтересів дер­жави і юридичних осіб та здійснення системи заходів у разі виник­нення екологічної небезпеки щодо ліквідації небезпечних наслідків, визначення режиму використання екологічно небезпечних територій і об'єктів, встановлення особливого статусу осіб, потерпілих від нега­тивних наслідків природної стихії чи техногенного впливу, досягнен­ня режиму безпечного існування населення і стану довкілля на місце­вому, регіональному, національному і транснаціональному рівнях.