Теоретичні засади структурно-правової організації забезпечення екологічної безпеки

Важливе значення у процесі реалізації законодавства у сфері екологічної безпеки (об'єктивно-правової форми) і суб'єктивного права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля (суб'єктивно-правової форми) відіграють організаційно-правові форми забезпечення екологічної безпеки.

Під організаційно-правовими формами забезпечення еко­логічної безпеки слід розуміти опосередковані правовим регулю­ванням і відособлені організаційно типи функціональної діяльності спеціально уповноважених організаційних державних структур, інших інституцій, спрямовані на організацію координації, розпоря­дження, погодження, інформування, ліцензування, сертифікації, контролю, інших функціонально-розпорядчих дій і санкціонуван­ня з метою забезпечення усіма юридичними і фізичними особами та державою вимог, норм і нормативів екологічної безпеки.

Організаційно-правові Форми — невід'ємний елемент механізму державно-правового забезпечення екологічної безпеки. Вони пе­редбачають два основних блоки забезпечення екологічної безпеки:

1) наявність узгоджених організаційно-правових структур щодо реалізації законодавства у сфері екологічної безпеки, тобто взаємодіючих та узгоджених структур органів держави, наділених повноваженнями щодо забезпечення екологічної безпеки на національному, регіональному, місцевому і галузевому рівнях у ре­гулятивних та охоронних правовідносинах;

2) організаційно-функціональне забезпечення екологічної без­пеки на стадії відвернення (профілактики) екологічного ризику та ліквідації наслідків його прояву як основних напрямів системної і поліфункціональної діяльності сукупності органів держави, скоор­динованої та спрямованої на забезпечення дотримання усіма мож­ливими суб'єктами нормативно-правових вимог у цій сфері.

Правова організація забезпечення екологічної безпеки є уза­гальненою і інтегрованою категорією, в якій відображаються прин­ципи, ознаки та особливості організаційно-структурних і правових засад забезпечення екологічної безпеки, дотримання вимог законо­давства у цій сфері.

Треба відзначити, що організаційно-структурне забезпечення екологічної безпеки як на рівні вертикальних, так і горизонтальних зв'язків, здійснюється у межах відповідного правового механізму, окремі елементи якого раніше вже були охарактеризовані. У той же час правовий механізм включає приписи правового регулювання безпосередньої діяльності різноманітних організаційних інституцій та форм структурно-функціонального забезпечення сучасної систе­ми екологічної безпеки. Є підстави говорити про особливі ор-ганізаційно-процесійні правовідносини, у межах яких реалізується організаційно-правова діяльність різноманітних структурних еле­ментів цієї системи. Тобто правова організація забезпечення еко­логічної безпеки передбачає розкриття не тільки статичних еле­ментів структури, але й їх динаміку в процесі розвитку відповідно до функціональної діяльності організаційних структур у межах існуючої системи правового забезпечення екологічної безпеки. Са­ме за допомогою права запроваджується в життя поява тих чи інших організаційних структур залежно від актуалізації проблем за­безпечення екологічної безпеки та їх перманентного і поступового вирішення.

Завдяки праву та конкретним правовим приписам відбувається чітка структуризація органу, підпорядкованість його основних еле­ментів, співвідношення з іншими організаційними структурами у системі забезпечення екологічної безпеки, фіксуються правові мож­ливості органу та його складові — мета, завдання, напрями діяль­ності, скоординовується сукупність повноважень у цій сфері, відо­бражається їх місце та роль у системі забезпечення екологічної без­пеки та функціональна спрямованість організаційного забезпечення на реалізацію вимог, норм та нормативів екологічної безпеки.

Організаційно-правове забезпечення екологічної безпеки надає цілеспрямованості, послідовності діяльності структурно-ор­ганізаційних форм, визначає методи такої діяльності, особливості їх застосування на різних стадіях процесу забезпечення екологічної безпеки. Отже правова форма не тільки юридичне фіксує статус різноманітних органів у системі забезпечення екологічної безпеки, але й визначає форми реалізації ними вимог чинного законодавст­ва як координатора реалізації правових ідей, який надає правовим приписам реального стану «життєвого циклу».

Особливістю правової організації забезпечення екологічної без­пеки є поєднання імперативних, пріоритетних, загальнообов'язкових і координаційних, організаційних, санкціонуючих, контролю­ючих та інших виконавчо-розпорядчих засад та гарантуючих мож­ливостей значної частини положень, що випливають із сутнісного призначення категорії «забезпечення екологічної безпеки», яка вбирає в себе елементи сталості, певної завершеності, «гарантова-ності» виконання вимог, норм та нормативів екологічної безпеки, що базується, насамперед, на регулюванні відносин у цій сфері, ор­ганізаційному регулюванні за допомогою системи методів рівня екологічного ризику екологічно небезпечних видів діяльності, спо­стереження, коригування і врахування рівнів існуючих природних загроз та інституційного забезпечення суб'єктивного права особи на екологічну безпеку на різних рівнях та у різних формах його ре­алізації.

Можна говорити про те, що правова організація забезпечення екологічної безпеки є центральною ланкою впровадження норма­тивно-правових вимог, норм і нормативів екологічної безпеки у си­стему відповідних правовідносин, їх безпосереднього супроводжен­ня у процесі реалізації спеціальної правосуб'єктності різних осіб та держави (держав), певного коригування активної поведінки суб'єктів з урахуванням характеру та рівня екологічного ризику здійснюваної діяльності, джерел екологічної безпеки, реальних можливостей його технічного та організаційного регулювання до ступеня «найбільш сприйнятного» для навколишнього середовища, населення та осіб, зайнятих у сфері такої діяльності, і застосуван­ня наданих державою повноважень щодо обмеження, призупинен­ня та повного припинення нескоригованої екологічно небезпечної діяльності, яка порушує конституційне право особи і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля.

Тож не випадковим є прагнення окремих інституційних ланок штучно або нормативно-правовим способом уникнути реалізації повноважень щодо забезпечення екологічної безпеки та перейти в режим не зовсім визначеного механізму «регулювання екологічної безпеки», а відтак — уникнути реальної правової відповідальності за стан екологічної безпеки в країні, регіоні та на іншому адміністративно-територіальному рівні.

Забезпечення екологічної безпеки як складової вирішення еко­логічних проблем у системі екологічних правовідносин найменшою мірою пов'язується з певними межами адміністративно-тери­торіального поділу держави, оскільки має наскрізну, необмежену сферу дії із виходом на транснаціональний рівень, а тому потребує вдосконалення наявних правових зв'язків на національному і транскордонному рівнях. Це, в свою чергу, зумовлює перегляд існуючої системи організаційного, організаційно-структурного та правового забезпечення екологічної безпеки, пристосованої до централізованої інституційної ієрархії у межах держави як на рівні більшості органів загальної, так і спеціальної компетенції, проте штучно пристосованої до правової організації забезпечення екологічної безпеки. Як свідчать непоодинокі експерименти та досвід деяких європейських країн, ефективнішою та спроможною досягти мети забезпечення екологічної безпеки є побудова та запроваджен­ня такого організаційно-структурного механізму, який би будував­ся на регіональному, екосистемному принципах із обмеженням підпорядкованості адміністративно-територіальним органам вико­навчої влади відповідно до національних та регіональних програм забезпечення екологічної безпеки.

Правовий характер організації забезпечення екологічної безпе­ки простежується і в тому, що наявні зв'язки між суб'єктами цієї системи і відповідних правовідносин опосередковані правовим ре­гулюванням як з точки зору визначення особливостей їх право-суб'єктності, функціональної спрямованості, так і в процесі їх ре­алізації.

У регламентуванні організаційно-структурної ієрархії забезпе­чення екологічної безпеки чітко відображається поєднання норм матеріального і процесуального призначення, беручи до уваги, що форми діяльності організаційних структур різного рівня векторне орієнтовані на здійснення координуючих, організуючих, погоджу­вальних і виконавчо-розпорядчих функцій та застосування найбільш ефективних методів у сфері регулювання екологічно не­безпечних видів діяльності шляхом надання дозволів на ввезення, перевезення, використання, захоронення, ліквідацію, знешкоджен­ня відходів, використання різних хімічних речовин, у тому числі пестицидів і агрохімікатів тощо, здійснення контролю за різними небезпечними видами діяльності, вжиття заходів превентивної еко-лого-правової відповідальності тощо.

Без перебільшення можна констатувати, особливо щодо функціонування різних видів організаційних структур у сфері еко­логічної безпеки, що у їх діяльності простежуються специфічні вла­стивості правової діяльності відповідних організуючих та виконав­чих суб'єктів системи екологічної безпеки. Особливо це просте­жується у наявності прямих і зворотних зв'язків, які встановлюють­ся між владноуповноваженими суб'єктами та диспозитивне або зо­бов'язальне уповноваженими суб'єктами у сфері забезпечення еко­логічної безпеки. Зазначені зв'язки цих суб'єктів також здебільшо­го опосередковані правовим регулюванням, але переважно на рівні підзаконних актів, що визначають різні процедури щодо отриман­ня дозволів на здійснення екологічно небезпечної діяльності, коор­динаційних, контролюючих та виконавчо-розпорядчих функцій, що надає їм певної впорядкованості, предметності, формально-юридичної визначеності, особливо на рівні позитивно спрямованої діяльності у цій сфері.

Такий підхід не може не позначитися на ефективності функціонування організаційних структур, особливо з точки зору здійснення окремих повноважень, процедура реалізації яких визна­чається на підзаконному правовому рівні, що знижує регулятивну функцію підзаконно-правового регулювання, а тому продукує по­шуки більш вивірених та виважених кроків щодо вдосконалення законодавчо-правової форми значної частини процесуальних пра­вовідносин. І такий підхід стає вже традиційним з точки зору пра­вового опосередкування цих правовідносин, які неадекватні більшості питань, пов'язаних із закріпленням матеріально-право­вих норм у законодавчих актах України. Отже, для правової ор­ганізації забезпечення екологічної безпеки гармонізація правових засад у визначенні статусу організаційних структур та реалізації на­даної правосуб'єктності є одним з першочергових завдань законо­творчої діяльності.

Не менш важливо запровадити більш сувору відповідальність організаційних структур за зволікання (навмисне, активне та па­сивне) реального забезпечення реалізації норм у відносинах еко­логічної безпеки, зокрема за незабезпечення права громадян на екологічну безпеку, недотримання вимог дозволів на здійснення екологічно небезпечної діяльності, нормативів екологічної безпеки, імперативів та пріоритетів, встановлених ^у чинному законодавстві щодо гарантування екологічної безпеки. Йдеться, зокрема, про си­туацію, за якої при відносно розвинутій правовій регламентації правовідносин у галузі екологічної безпеки, наявності досить роз­галуженої системи організаційних структур координуючого, ор­ганізуючого, контролюючого та виконавчо-розпорядчого призна­чення у цій сфері, юрисдикційної системи органів, уповноважених державою, залишаються нереалізованими можливості громадян та інших правомочних суб'єктів щодо апеляцій до них як відповідачів за незабезпечення вимог, норм та нормативів екологічної безпеки.

Певною мірою відсутність у чинному законодавстві про еко­логічну безпеку прямої норми-припису щодо відповідальності ор­ганізаційних структур держави у разі незабезпечення ними вимог, норм та нормативів екологічної безпеки є суттєвою перешкодою на шляху ефективного функціонування організаційно-структурної си­стеми забезпечення екологічної безпеки.

Значною мірою це пояснюється тим, що й досі в державі не прийнято законодавчого чи підзаконного акта, в якому б містили­ся норми про відповідальність тих чи інших уповноважених органів держави перед громадянами України за незабезпечення вимог, норм та нормативів екологічної безпеки у разі настання екологічної загрози внаслідок природної стихії чи техногенної аварії. Можна говорити про те, що й досі не запроваджено принципу відповідаль­ності (в юридичному розумінні) держави перед своїми громадяна­ми за недотримання вимог закону чи порушення конституційних прав і свобод людини і громадянина, у системі яких чи не провідне місце належить праву на екологічну безпеку.

Ця правова ідея могла б бути реалізованою і в законі про еко­логічну (природно-техногенну) безпеку, що розробляється провідними юристами та іншими фахівцями. Активна розробка та найскоріше прийняття такого законопроекту — неодмінна умова подальшого вдосконалення правовідносин у галузі екологічної без­пеки та, зокрема, в частині правової організації забезпечення еко­логічної безпеки, піднесення на новий рівень інституційно-право-вих засад регулювання екологічно ризикованих видів діяльності, створення механізму дійових гарантій унеможливлення чи зведен­ня до мінімуму прояву екологічного ризику та порушення права на безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище.

Теоретичний аналіз сучасного етапу та перспектив правової ор­ганізації забезпечення екологічної безпеки дозволяє абстрагуватися від конкретних форм організаційно-структурного забезпечення у цій сфері, узагальнити чинне законодавство, простежити практику його застосування у процесі вирішення конкретних питань еко­логічної безпеки.

Правильність та об'єктивність викладених позицій та положень чи їх спростування нададуть можливість провести конкретний прагматичний аналіз правового регулювання створення і функціонування організаційно-правових структур із забезпечення екологічної безпеки у сучасний період в Україні.

За чинним законодавством організаційні структури із забезпе­чення екологічної безпеки функціонують на рівні органів законо­давчої, виконавчої влади, місцевого самоврядування та спеціально уповноважених юрисдикційних правових структур.

Відповідно до Концепції (основ державної політики) національ­ної безпеки, схваленої постановою Верховної Ради України від 16 січня 1997 р. з метою формування збалансованої державної політики та ефективного проведення комплексу узгоджених заходів щодо захисту національних інтересів у екологічній та інших сфе­рах, створюється система забезпечення національної безпеки Ук­раїни, тобто організована державою сукупність суб'єктів: держав­них органів, громадських організацій, посадових осіб та окремих громадян, об'єднаних цілями та зобов'язаннями щодо захисту національних інтересів, які здійснюють узгоджену діяльність у ме­жах законодавства України.

До таких суб'єктів, за цією Концепцією, належать Верховна Ра­да України, український народ як колективний суб'єкт, Президент України, Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції, прокуратура України, Національний банк України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади у межах своїх повноважень, спеціалізовані військові форму­вання, утворені відповідно до Конституції України (Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту насе­лення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністерство внутрішніх справ України тощо).

Аналіз чинного законодавства України та вивчення практики організації системи забезпечення екологічної безпеки дозволяє з наукових позицій виділити основні групи органів держави, форми їх правової організації та повноваження у галузі забезпечення еко­логічної безпеки:

1. Органи загальної компетенції, їх спеціалізовані структури та повноваження у сфері екологічної безпеки.

2. Органи спеціальної компетенції та їх повноваження у цій сфері.

3. Органи єдиної системи запобігання і реагування на надзви­чайні екологічні ситуації.