Органи загальної компетенції, їх спеціалізовані структури та повноваження у сфері забезпечення екологічної безпеки

Конституція України (ст. 92) передбачає, що виключно закона­ми визначаються, зокрема, питання екологічної безпеки, запрова­джується режим зон надзвичайної екологічної ситуації. Пра­вомірно, що до повноважень вищого законодавчого органу Ук­раїни — Верховної Ради — належить законодавче регулювання вище-наведених відносин, а також затвердження протягом двох днів з ча­су звернення Президента України його указу про оголошення ок­ремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації (п. 31 ст. 85).

На підставі Закону України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишнього природного середовища» Верховна Рада України визначає повноваження рад, порядок організації і діяльності ор­ганів управління у цій сфері, встановлює статус потерпілих грома­дян внаслідок дії надзвичайних екологічних ситуацій, затверджує державні екологічні програми, що містять й розділи про екологічну безпеку та вирішує інші питання у цій сфері (ст. 13).

Центральне місце у системі правового забезпечення екологічної безпеки належить Президенту України. На нього Конституцією Ук­раїни покладається забезпечення державної незалежності, національної безпеки, здійснення керівництва у сферах національ­ної безпеки (у тому числі екологічної. — В.А.). Президент України оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації з наступним затвердженням та­кого рішення Верховною Радою України, очолює Раду національ­ної безпеки і оборони, яка створюється для координації питань національної безпеки і оборони при Президентові України.

Правові засади організації та діяльності Ради національної безпе­ки і оборони України визначено Законом України від 5 березня 1998 р. «Про Раду національної безпеки і оборони України»'. Серед її функцій закон передбачає координацію та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної, в то­му числі екологічної, безпеки в мирний час, під час військового або надзвичайного стану, у разі виникнення кризових ситуацій та внесення Президентові України пропозицій щодо реалізації заходів внутрішньої і зовнішньої політики у цій сфері.

Відповідно до визначених функцій Рада національної безпеки і оборони України наділяється низкою повноважень у сфері забезпе­чення національної, в тому числі екологічної безпеки, які за спря­мованістю, характером реалізації, організаційно-правовими і проце­суальними формами діяльності можна класифікувати на такі групи:

1. Повноваження щодо визначення основних напрямів стратегії національної, в тому числі екологічної, безпеки, які реалізуються шляхом розробки та розгляду на своїх засіданнях питань, які за Конституцією, законами України, програмними, концептуальними документами — Концепцією (основами державної політики) національної безпеки України тощо належать до сфери національ­ної, зокрема екологічної, безпеки і оборони, та шляхом подання відповідних пропозицій Президентові України стосовно:

а) визначення стратегічних національних інтересів України, концептуальних підходів та напрямів забезпечення національної безпеки і оборони у політичній, економічній, соціальній, еко­логічній та інших сферах;

б) розробки проектів державних програмних, доктринальних документів, директив Верховного Головнокомандувача Збройних Сил у цій сфері;

в) розробки проектів законів України, зокрема закону про Дер­жавний бюджет України, у частині статей, пов'язаних з цією сфе­рою, указів Президента України, міжнародних договорів та інших нормативних актів з питань національної, в тому числі екологічної, безпеки і оборони;

г) розробки заходів політичного, економічного, екологічного, соціального та іншого характеру відповідно до масштабу по­тенційних та реальних загроз національним, зокрема екологічним, інтересам України;

д) запровадження воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях, оголошення, у разі потреби, окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації;

е) удосконалення системи забезпечення національної, зокрема екологічної, безпеки та організації оборони, утворення, реор­ганізації та ліквідації відповідних органів виконавчої влади у цій сфері;

є) виконання доручень, пов'язаних з вивченням конкретних пи­тань та здійсненням відповідних досліджень у цій сфері, органами виконавчої влади та науковими закладами України;

ж) матеріального, фінансового, організаційного та іншого забез­печення виконання заходів у зазначеній сфері, залучення кон­тролюючих, інспекційних та наглядових органів системи виконав­чої влади до здійснення контролю за якістю виконання прийнятих нею рішень та введених указів Президента України у цій сфері;

з) забезпечення і контролю надходження та опрацювання інформації, її збереження, конфіденційності та використання в інтересах національної, зокрема екологічної, безпеки України аналізу на її основі стану і тенденцій розвитку подій національної го і світового рівня, визначення потенційних та реальних загроз національним інтересам.

2. Повноваження щодо здійснення нормотворчцх робіт та практи­ки застосування нормативно-правових актів:

а) ініціювання розроблення нормативних актів та документів з питань національної, в тому числі екологічної, безпеки і оборони;

б) узагальнення практики застосування та виконання чинних нормативно-правових актів та документів.

3. Повноваження щодо здійснення аналітично-інформаційної діяльності:

залучення до аналізу інформації посадових осіб та фахівців ор­ганів виконавчої влади, державних установ, наукових закладів підприємств та організацій усіх форм власності.

4. Координаційно-контрольні повноваження:

а) здійснення поточного контролю за діяльністю органів вико­навчої влади у цій сфері та подання Президентові відповідних вис­новків та пропозицій;

б) координація і контроль за переведенням Центральних і місце­вих органів виконавчої влади та економіки країни в умови зокрема надзвичайного стану та за діяльністю органів місцевого самовряду­вання у межах наданих повноважень за цих умов-

в) координація та контроль за діяльністю органів виконавчої вла­ди та організація захисту населення, забезпечення його життєдіяль­ності, охорона життя, здоров'я, конституційних Прав, свобод і закон­них інтересів громадян, підтримання громадського порядку в умовах надзвичайного та воєнного стану, в кризових ситуаціях, що загрожу­ють національній, в тому числі екологічній, безпеці України.

Головою Ради національної безпеки і оборони України є Прези­дент України. У разі дострокового припинення його повноважень відповідно до вимог Конституції України виконання цих обов'язків на період до обрання і вступу на посаду нового Президента України покладаються на прем'єр-міністра України. Персональний склад Ради національної безпеки формує Президент України.

З метою забезпечення організації роботи і виконання рішень Ради національної безпеки і оборони Президентом України при­значається Секретар Ради національної безпеки і оборони та його заступники. Секретарю Ради національної безпеки і оборони підпорядкований апарат для поточного інформаційно-аналітично­го та організаційного забезпечення цієї Ради, функції структура та штатний розклад якої визначаються Положенням про нього, що затверджується Президентом України.

Основною організаційною формою діяльності Ради національ­ної безпеки і оборони є її засідання, на яких Приймаються рішення з відповідних питань не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента Ук­раїни. Члени Ради національної безпеки і оборони голосують осо­бисто без права делегування участі у її засіданні іншим особам.

Право брати участь у засіданні Ради надається Голові Верховної Ради України, а на запрошення Голови — головам комітетів Вер­ховної Ради України, народним депутатам, керівникам централь­них органів виконавчої влади та іншим особам, які не є членами Ради національної безпеки і оборони.

Голова Ради національної безпеки і оборони України особисто головує на її засіданнях, спрямовує діяльність і здійснює загальне керівництво її роботою, затверджує перспективні та поточні плани роботи, час і порядок проведення засідань, дає доручення членам Ради, пов'язані з виконанням покладених на неї функцій, заслухо­вує поточну інформацію Секретаря Ради про хід виконання її рішень, а в разі необхідності виносить це питання на засідання ра­ди, здійснює інші повноваження.

Секретар Ради національної безпеки і оборони України готує пропозиції щодо перспективного і поточного планування її діяль­ності, подає на розгляд Президента України проекти актів Прези­дента України про введення в дію рішень Ради, організує роботу, пов'язану з підготовкою та проведенням її засідань та контролем за виконанням рішень Ради, координує діяльність робочих та кон­сультативних органів Ради, виконує за дорученням Президента Ук­раїни представницькі функції.

Для опрацювання і комплексного вирішення проблем міжгалу­зевого характеру, забезпечення науково-аналітичного та прогноз­ного супроводження діяльності Ради за її рішенням можуть утво­рюватися тимчасові міжвідомчі комісії, робочі та консультативні органи, функції та повноваження яких визначаються окремими по­ложеннями, які затверджуються Президентом України.

У справі організації забезпечення екологічної безпеки в Україні важливу роль виконує Кабінет Міністрів України та його спеціаль­но створені спеціалізовані функціональні структури. Згідно зі ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує проведення політики у сфері охорони природи, екологічної безпе­ки і природокористування, координацію діяльності міністерств, інших органів виконавчої влади тощо.

З метою оперативного вирішення питань, пов'язаних із за­побіганням надзвичайним ситуаціям та реагування на них, а також координації і контролю в цій сфері створено Державну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій*, яка сьогодні діє відповідно до Положення, затвердженого постано­вою Кабінету Міністрів України від 16 лютого 1998 р. № 174'. Го­ловою цієї комісії за посадою є перший віце-прем'єр-міністр Ук­раїни, який координує діяльність центральних та місцевих органів державної виконавчої влади, пов'язану з безпекою і захистом насе­лення, реагуванням у надзвичайній ситуації природного і техноген­ного походження.

Положення визначає основні завдання Державної комісії, які спрямовуються на координацію діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, пов'язаної зі створенням та функціону­ванням національної системи запобігання і реагування на аварії, катастрофи та інші надзвичайні ситуації, участь у формуванні і ре­алізації державної політики у сфері техногенно-екологічної безпе­ки, організацію та керівництво проведенням робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій національного і регіонального масштабів, у тому числі з транскордонним впливом.

Функціональна діяльність Державної комісії визначена з ураху­ванням умов реалізації спеціальних повноважень:

а) у звичайних умовах переважно профілактичного характеру;

б) на випадок реагування на надзвичайні ситуації.

У звичайних умовах функціонування Державна комісія забез­печує: підготовку і подання Президентові України і Кабінетові Міністрів України відповідних пропозицій щодо визначення прав і обов'язків у цій сфері центральних та місцевих органів ви­конавчої влади, підприємств, установ, організацій; координацію діяльності органів виконавчої влади з питань розроблення та ре­алізації загальнодержавних програм забезпечення безпеки насе­лення, його санітарно-епідеміологічного благополуччя та реагу­вання на надзвичайні ситуації; методичне керівництво і кон­троль за роботою Комісій з питань техногенно-екологічної без­пеки та надзвичайних ситуацій Ради міністрів Автономної Рес­публіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій за їх підготовкою до дій у надзвичай­них ситуаціях.

Важливим у звичайних умовах є вжиття заходів щодо проведен­ня експертизи найважливіших проектів будівництва та реконст­рукції в частині забезпечення техногенно-екологічної безпеки;

участь у розгляді питань про створення або припинення діяльності державних підприємств, що використовують небезпечні склади і технології (хімічні, радіаційні тощо); сприяння розвитку гідроме­теорологічних спостережень і прогнозів державної системи моніто­рингу навколишнього природного середовища, системи цивільно­го захисту населення, форм контролю за функціонуванням по­тенційно небезпечних об'єктів; співпраця з відповідними органами зарубіжних країн і міжнародними організаціями у межах зо­бов'язань України згідно з міжнародними договорами.

У період реагування на надзвичайні ситуації Державна комісія здійснює: безпосереднє керівництво ліквідацією наслідків надзви­чайних ситуацій національного і регіонального масштабів, у тому числі з транскордонним впливом, вивчення обставин, що склали­ся, та підготовку інформації Президентові України і Кабінету Міністрів України про вжиті заходи реагування на надзвичайну си­туацію та причини її виникнення, організацію робіт та взаємодію органів центральної і місцевої виконавчої влади, громадських, міжнародних організацій для евакуації населення, надання по­терпілим необхідної допомоги.

Державна комісія залучає до виконання робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій необхідні рятувальні, транспортні, будівельні, медичні та інші формування з використанням наявних матеріально-технічних, продовольчих та інших ресурсів і запасів, забезпечує взаємодію з відповідними організаціями країн, тери­торія яких зазнала негативної дії внаслідок надзвичайної ситуації, що виникла в Україні, та визначає розмір шкоди, заподіяної суб'єктам господарської діяльності і населенню внаслідок надзви­чайних ситуацій національного або регіонального масштабів.

З метою ефективної реалізації визначених функцій Державна комісія наділяється повноваженнями щодо:

а) заслуховування керівників чи представників центральних та місцевих органів виконавчої влади з питань, що належать до її ком­петенції, і надання їм відповідних доручень;

б) одержання від центральних і місцевих органів виконавчої влади матеріалів і документів, необхідних для вирішення відповідних питань;

в) застосування без попереднього узгодження з відповідними центральними та місцевими органами виконавчої влади необхідних сил і засобів, призначених виконувати завдання щодо запобігання надзвичайним ситуаціям та реагування на них, за винятком запасів державного матеріального резерву;

г) залучення до ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, у разі потреби, усіх функціональних ланок державної системи за­побігання надзвичайним ситуаціям та реагування на них;

д) розподілу матеріалів про причини виникнення і наслідки надзвичайних ситуацій та внесення пропозицій щодо притягнення до адміністративної та кримінальної відповідальності посадових осіб, винних у виникненні надзвичайної ситуації.

Державну комісію очолює її голова, а у разі його відсутності, за його дорученням — один із заступників, які призначаються, як і за­гальний склад Комісії, рішенням Кабінету Міністрів України. Пер­сональний склад Державної комісії затверджується Головою.

На нього покладається право залучати для ліквідації або за­побігання виникненню надзвичайної ситуації будь-яких транспорт­них, рятувальних, відбудовних, медичних та інших сил і засобів;

приймати рішення у межах повноважень у цій сфері; вносити про­позиції Президенту України і прем'єр-міністрові України про за­охочення або нагородження осіб, які внесли значний вклад у роз­робку та реалізацію заходів запобігання надзвичайним ситуаціям, ліквідацію її наслідків; делегувати свої повноваження заступникам на період ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.

Важливим робочим органом Державної комісії щодо забезпе­чення підготовки, скликання і проведення засідань, а також кон­тролю за виконанням її рішень є секретаріат, роботу якого спрямо­вує відповідальний секретар.

Засідання Державної комісії проводяться в міру необхідності, але не менше одного разу на два місяці, на яких приймаються рішення відкритим голосуванням більшістю голосів із числа при­сутніх її членів і оформляються протоколом, який підписується го­ловою та відповідальним секретарем. До роботи комісії можуть за­лучатися фахівці різного фаху залежно від характеру та складності вирішення питання.

Для оперативного вирішення питань екологічної безпеки в Кабінеті Міністрів України створено відділ з питань техногенної, екологічної, ядерної безпеки та природокористування.

Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичай­них ситуацій створено при Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях. Так, у Київській міській державній адміністрації відповідні функції покладено на Управління з надзвичайних ситу­ацій та цивільного захисту населення, у Київській обласній дер­жавній адміністрації діє аналогічне за назвою управління.

У системі організаційно-правового забезпечення чільне місце відводиться обласним та районним радам як повноважним пред­ставникам органів місцевого самоврядування.

Згідно із Законом України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування»' обласні ради на своїх засіданнях мають право приймати у межах, визначених законами, рішення з питань бороть­би зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, які передбачають за їх порушення адміністративну відповідальність, а обласні та рай­онні ради виключно на їх пленарних засіданнях затверджують про­грами соціально-економічного та культурного розвитку відповідно області, чи району та цільові екологічні програми, заслуховують звіти про їх виконання, приймають за пропозицією відповідних сільських, селищних, міських рад рішення, пов'язані зі створенням у межах законодавства зон надзвичайних ситуацій, делегують відповідним місцевим державним адміністраціям повноваження на здійснення необхідних заходів щодо ліквідації наслідків еко­логічних катастроф, інших надзвичайних ситуацій, інформують громадськість, залучають в установленому порядку до цих робіт підприємства, установи та організації, а також населення.

Крім того, обласні ради делегують обласним державним ор­ганізаціям повноваження щодо затвердження для підприємств, ус­танов і організацій, розташованих на відповідній території, лімітів викидів та скидів забруднюючих речовин у довкілля та лімітів розміщення відходів відповідно до вимог чинного законодавства.

Важлива роль у системі організаційного забезпечення еко­логічної безпеки належить представницьким органам місцевого са­моврядування — сільським, селищним і міським радам та їх вико­навчим органам.

Відповідно до вищезазначеного Закону сільські, селищні та міські ради надають згоду на розміщення на відповідній території нових об'єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких, згідно з діючими нормативами, включає таку територію, приймають у ме­жах, визначених законом, рішення з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.

Виконавчими органами сільських, селищних та міських рад є виконавчі комітети відповідних рад, які наділяються законом вла­сними (самоврядними) та делегованими повноваженнями у сфері екологічної безпеки. Серед останніх доцільно виділити, зокрема, розгляд і узгодження планів підприємств, установ і організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, діяльність яких може викликати негативні соціальні, демо­графічні та екологічні наслідки, підготовка щодо висновків і вне­сення пропозицій до відповідних органів.

Окремі питання у сфері забезпечення екологічної безпеки за­значені виконавчі органи реалізують у процесі здійснення інших функціональних повноважень, зокрема вирішення питань зібран­ня, транспортування, утилізації та знешкодження побутових відходів (власні самоврядні), прийняття рішень про скасування ви­даного дозволу на експлуатацію об'єктів у разі порушення вимог екологічної безпеки (делеговані), здійснення контролю за забезпе­ченням надійності та безпечності будинків і споруд незалежно від форми власності в районах, що зазнають впливу небезпечних при­родних і техногенних явищ та процесів (делеговані), визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань юридичними особа­ми незалежно від форм власності за екологічну шкоду, підготовка і подання на затвердження ради проектів місцевих екологічних програм та участь у підготовці загальнодержавних і регіональних екологічних програм (власні самоврядні), здійснення необхідних заходів щодо ліквідації наслідків екологічних катастроф, стихійно­го лиха, епідемій, епізоотій, інших надзвичайних ситуацій, інфор­мування про них населення, залучення в установленому законом порядку до цих робіт підприємств, установ, організацій, а також населення (делеговані).

На виконавчі органи сільських, селищних, місцевих рад покла­дається також визначення території для складування, зберігання або розміщення виробничих, -побутових та інших відходів відповідно до чинного законодавства, координація діяльності спеціально уповноважених органів управління у сфері забезпечен­ня екологічної безпеки, подання відповідно до законодавства одно­разової допомоги громадянам, які постраждали від стихійного ли­ха, вирішення питань про надання компенсації і пільг громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, пільг та компенсацій за роботу у шкідливих умовах, вжиття у разі стихійно­го лиха, екологічних катастроф, епідемій, епізоотій, пожеж, інших надзвичайних ситуацій необхідних заходів щодо забезпечення дер­жавного і громадського порядку, діяльності підприємств, установ, організацій, врятування життя людей, захисту їх здоров'я, збере­ження матеріальних цінностей (делеговані).

Органи місцевої виконавчої влади відповідно до Закону України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації»' інформу­ють населення про екологічно небезпечні аварії та ситуації, стан довкілля, а також про заходи, що вживаються до його поліпшення, організовують роботу з ліквідації наслідків екологічних аварій, за­лучають до цих робіт підприємства, установи, організації незалеж­но від форм власності, та громадян, вживають заходів щодо відшкодування шкоди, заподіяної порушеннями екологічного зако­нодавства юридичними і фізичними особами, забезпечують здійснення заходів щодо охорони громадської безпеки, оголошують у разі стихійного лиха, аварії, катастрофи, інших надзвичайних подій зони надзвичайної ситуації, здійснюють передбачені законо­давством заходи, пов'язані з врятуванням життя людей, захистом їх здоров'я і прав, сприяють розвитку міжнародного співробітництва у галузі захисту прав людини та, зокрема, екологічної безпеки.

Центральна роль у забезпеченні екологічної безпеки виконавчи­ми органами сільських, селищних та міських рад належить відповідно сільському, селищному, міському голові, який гарантує здійснення відповідних повноважень органів місцевої виконавчої влади, дотримання вимог законодавства у цій сфері, організовує роботу відповідної ради та її виконавчого комітету, підписує їх рішення, виконує інші координуючі, організуючі, виконавчо-роз­порядчі і контролюючі функції та несе персональну відповідальність за реалізацію наданих йому законом повноважень щодо забезпечення екологічної безпеки.