З.Управління в галузі організації, охорони і використання природно-заповідного фонду

Успішне використання територій та об'єктів природно-за­повідного фонду залежить від чіткого і скоординованого механізму управління ними. Управління природно-заповідним фондом є об'єктивною необхідністю і являє собою організуючу діяльність державних, самоврядних та громадських органів з практичного здійснення поставлених перед природно-заповідним фондом за­вдань і спрямована на організацію (створення) таких територій та об'єктів, їх охорону, а також використання природних комплексів у чітко визначених цілях, забезпечення єдності принципів за­повідання незалежно від завдань і мети конкретного об'єкта і його підпорядкованості, організацію обліку природних багатств цих те­риторій та об'єктів, планування розвитку науково обгрунтованої їх мережі, здійснення контролю за додержанням вимог їх правових

режимів².

Специфіка природно-заповідного фонду як об'єкта управління зумовлює здійснення державного управління ним із застосуванням таких своєрідних способів, як повне вилучення окремих ділянок землі, водного простору, природних комплексів та об'єктів з госпо­дарського використання і забезпечення збереження їх природних властивостей, формування мережі територій та об'єктів природно заповідного фонду з урахуванням ступеня і масштабів впливу лю­дей на природу, організація наукових досліджень у заповідниках, охорона їх шляхом створення спеціальних служб, забезпечення до­держання вимог заповідного режиму.

Державне управління територіями та об'єктами природно-за­повідного фонду здійснюється органами загальної, галузевої (спеціальної) і міжгалузевої компетенції. Так, Президент України визначає порядок створення територій та об'єктів природно-за­повідного фонду, здійснює заходи щодо вдосконалення їх мережі і за погодженням з компетентними органами приймає рішення про створення чи оголошення територій, об'єктів природно-заповідно­го фонду та їх охоронних зон зонами загальнодержавного значен­ня (ст. 53 Закону). Обласні, Київська, Севастопольська міські ради приймають рішення про організацію територій та об'єктів природ­но-заповідного фонду місцевого значення та здійснюють контроль за додержанням їх правових режимів. Певні повноваження у цій га­лузі має Кабінет Міністрів України.

Спеціально уповноваженим органом державного управління в галузі організації, охорони та використання природно-заповідного фонду є Міністерство екології та природних ресурсів України, а саме, спеціальний його підрозділ — Головне управління національних природних парків і заповідної справи Мінекоре-сурсів України'.

Значну роль у здійсненні управлінських функцій відіграє Ака­демія наук України, наукові, науково-дослідні установи. Так, зок­рема, вони вправі готувати та подавати клопотання про створення чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду з науковим обгрунтуванням необхідності такого створення чи ого­лошення території чи об'єкта природно-заповідного фонду певної категорії, характеристики її цінності. На Національну академію на­ук України покладається обов'язок координувати основні напрями наукових досліджень на територіях та об'єктах природно-за­повідного фонду, при цьому затверджувати програми і плани на­уково-дослідних робіт.

Управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду загальнодержавного значення здійснюється їх спеціальними адміністраціями. Спеціальні адміністрації можуть створюватися та­кож для управління окремими об'єктами природно-заповідного фонду місцевого значення за рішенням органів, у віданні яких во­ни перебувають. До складу спеціальної адміністрації з управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду входять ди­рекції, наукові підрозділи, служби державної охорони, господарсь­кого, рекреаційного та іншого обслуговування.

Управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду, для яких не створюються спеціальні адміністрації, здійснюється підприємствами, установами та організаціями, у віданні яких перебувають ці території та об'єкти. Наприклад, мис­ливські та лісові заказники перебувають у віданні органів Держав­ного комітету лісового господарства України, гідрологічні або бо­лотні заказники — у віданні сільськогосподарських підприємств, сільськогосподарських асоціацій, фермерських господарств та інших.

Участь в управлінні територіями та об'єктами природно-за­повідного фонду вправі також брати об'єднання громадян, статути яких передбачають діяльність у галузі охорони навколишнього при­родного середовища, зокрема: шляхом внесення пропозицій щодо організації та оголошення нових територій та об'єктів природно-заповідного фонду; забезпечення їх охорони, ефективного викори­стання і відтворення природних комплексів та об'єктів; сприяння державним органам у їх діяльності в цій сфері; участі у проведенні екологічної експертизи об'єктів, що негативно впливають чи мо­жуть негативно впливати на стан територій та об'єктів природно-заповідного фонду; участі у контролі за додержанням режиму таких територій та об'єктів, здійснення інших заходів (ст. 13 Закону).

Основними функціями управління у цій сфері є прогнозування розвитку заповідної справи на державному та регіональному рівнях, організація створення і оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду, розподіл і перерозподіл природних ре­сурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, проведення екологічної експертизи об'єктів, що негативно впливають чи можуть негативно впливати на стан територій та об'єктів, вве­дення до державного кадастру територій та об'єктів природно-за­повідного фонду, контроль за додержанням режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду, координація наукової діяль­ності в його межах.

Розгляньмо деякі функції управління детальніше. Так, ор­ганізація, створення і оголошення територій та об'єктів природно-за­повідного фонду складається з певних етапів. Перший етап — підготовка і подання клопотань про створення чи оголошення те­риторій та об'єктів природно-заповідного фонду (ст. 51 Закону). Ці дії можуть здійснюватися як безпосередньо спеціально уповнова­женим органом державного управління у цій галузі, тобто Мінеко-ресурсів України, так і науковими установами, природоохоронни­ми громадськими об'єднаннями або іншими зацікавленими підприємствами, установами, організаціями та громадянами.

У клопотанні повинно міститися обгрунтування необхідності створення чи оголошення території або об'єкта природно-за­повідного фонду певної категорії, характеристика природоохоронної, наукової, естетичної та іншої цінності природних комплексів та об'єктів, що пропонуються для заповідання, відомості про місцезнаходження, розміри, характер використання, власників та користувачів природних ресурсів, а також відповідний карто­графічний матеріал. До клопотань додаються документи, що підтверджують або доповнюють обгрунтування необхідності ство­рення чи оголошення територій або об'єктів природно-заповідно­го фонду.

Другий етап — попередній розгляд клопотань про створення чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду (ст. 52 Закону).

Клопотання про необхідність створення чи оголошення тери­торій та об'єктів природно-заповідного фонду подаються і попе­редньо розглядаються у місячний термін відповідно:

— щодо територій та об'єктів загальнодержавного значення — Мінекоресурсів України;

— щодо територій та об'єктів місцевого значення — органами цього міністерства на місцях.

У разі схвалення клопотання Мінекоресурсів України та його органами на місцях проводиться їх погодження з власниками та первинними користувачами природних ресурсів у межах територій, рекомендованих до заповідання.

На підставі результатів погодження клопотань Мінекоресурсів України забезпечує розробку спеціалізованими проектними та на­уковими установами проектів створення природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, заказ­ників, пам'яток природи, парків-пам'яток садово-паркового мис­тецтва загальнодержавного значення.

Розробка проектів створення регіональних ландшафтних парків, заповідних урочищ, а також заказників, пам'яток природи та парків-пам'яток садово-паркового мистецтва місцевого значення забезпечується органами Мінекоресурсів України на місцях.

Забезпечення розробки проектів створення ботанічних садів, дендрологічних парків та зоологічних парків може бути доручено зацікавленим державним органам чи установам.

Проекти створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду підлягають державній екологічній експертизі. У разі позитив­ного висновку екологічної експертизи щодо проектів створення те­риторій та об'єктів природно-заповідного фонду всі матеріали пере­даються Мінекоресурсів України чи його органами на місцях до дер­жавних органів, уповноважених приймати рішення про створення чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Третій етап — прийняття рішень про створення чи оголошен­ня територій, об'єктів природно-заповідного фонду та їх охоронних зон (ст. 53 Закону).

Так, рішення про створення та відведення земельних ділянок при­родним заповідникам, національним природним паркам і щодо інших територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавно­го значення приймаються Президентом України. Прикладом таких рішень є Указ Президента України від 25 лютого 1993 р. № 62/93 «Про створення Азово-Сиваського національного природного парку».

Рішення про створення біосферних заповідників приймається Президентом України після вирішення цього питання відповідно до міжнародних угод. На правове забезпечення питань створення біосферних заповідників спрямований і Указ Президента від 26 листопада 1993 р. № 563/93 «Про біосферні заповідники в Ук­раїні».

Рішення про організацію чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об'єктів природно-заповідного фонду приймається обласними, міськими (міст загальнодержавного зна­чення) радами, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Порядок відведення земельних ділянок природним заповідни­кам, біосферним заповідникам, національним природним паркам, а також ботанічним садам, дендрологічним паркам і видачі доку­ментів на право користування землею визначається Земельним ко­дексом України.

Заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища, парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва й інші території та об'єкти природно-заповідного фонду, які створюються без вилучення зе­мельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам органами Мінекоресурсів України з оформленням охоронного зобов'язання.

У разі необхідності зміни меж, категорії та скасування статусу територій і об'єктів природно-заповідного фонду проводяться дії, визначені ст.ст. 51—53 Закону «Про природно-заповідний фонд України».

Відповідно до вимог ст. 55 Закону може проводитись резерву­вання цінних для заповідання природних територій та об'єктів. Мета резервування — недопущення знищення або руйнування внаслідок господарської діяльності цінних для заповідання при­родних територій та об'єктів до прийняття у встановленому поряд­ку рішень про організацію чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду і виділення необхідних для цього коштів.

Території, що резервуються з метою наступного заповідання, за­лишаються у віданні їх землевласників та землекористувачів і ви­користовуються за цільовим призначенням з додержанням особли­вих вимог охорони навколишнього природного середовища, що визначаються рішеннями про резервування. Так, відповідно до Указу Президента України від 10 березня 1994 р. «Про резервуван­ня для наступного заповідання цінних природних територій» на землях, що резервуються, не допускається без погодження з Мінекоресурсів України промислове, господарське, дачне та інше будівництво, проведення меліоративних робіт, розорювання та залісення цілинних і перелогових земель та інша діяльність, яка може призвести до знищення або руйнування цінних природних комплексів та об'єктів, що підлягають заповіданню.

Рішення про резервування приймаються органами, уповноваже­ними приймати рішення про створення й оголошення відповідних територій та об'єктів природно-заповідного фонду. До прийняття рішення про створення або розширення в установленому порядку природних заповідників та національних природних парків землі, що резервуються, залишаються у державній власності й привати­зації не підлягають.

Державний кадастр територій та об'єктів природного заповідно­го фонду як система необхідних і достовірних відомостей про при­родні, наукові та інші характеристики територій і об'єктів, що вхо­дять до складу природно-заповідного фонду, ведеться з метою оцінки цього складу та перспектив розвитку природно-заповідного фонду, стану територій та об'єктів, що входять до нього, організації їх охорони й ефективного використання, планування наукових досліджень, а також забезпечення державних органів, зацікавлених підприємств, установ та організацій відповідною інформацією, не­обхідною для вирішення питань соціально-економічного розвитку, розміщення продуктивних сил та в інших цілях, передбачених чин­ним законодавством (ст.ст. 56, 57 Закону).

За змістом державний кадастр територій та об'єктів природно-заповідного фонду включає в себе відомості про правовий статус, належність, режим, географічне положення, кількісні та якісні ха­рактеристики цих територій та об'єктів, їх природоохоронну, на­укову, освітню, виховну, рекреаційну та іншу цінність.

Ведеться державний кадастр територій та об'єктів природно-за­повідного фонду Мінекоресурсів України та його органами на місцях.

Первинний облік кадастрових відомостей щодо територій та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюється спеціальними адміністраціями територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, а також підприємствами, установа­ми та організаціями, у віданні яких перебувають інші території та об'єкти природно-заповідного фонду.

Контроль за додержанням правового режиму територій і об'єктів природно-заповідного фонду — це визначена законодавством діяльність державних органів і громадських об'єднань, яка спрямо­вана на спостереження і перевірку дотримання юридичними і фізичними особами вимог Закону «Про природно-заповідний фонд України», інших актів законодавства та застосування до винних осіб заходів примусу.

Так, державний контроль за додержанням режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюється Державною екологічною інспекцією Міністерства екології та природних ре­сурсів України, іншими спеціально уповноваженими державними органами. Відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію Міністерства охорони навколишнього природного сере­довища та ядерної безпеки України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 2 березня 1998 р. № 244', її працівники вправі здійснювати контроль у процесі використання та охорони території і об'єктів природно-заповідного фонду, а та­кож охорони видів рослин і тварин, занесених до Червоної книги України (п. 5 Положення). При цьому вони вправі обстежувати у встановленому порядку підприємства, їх об'єднання, установи, ор­ганізації з метою перевірки додержання вимог екологічного права;

ставити до них вимоги щодо здійснення відповідних заходів; дава­ти обов'язкові для виконання приписи; обмежувати, зупиняти (тимчасово) діяльність об'єктів, що можуть негативно впливати на стан територій та об'єктів природно-заповідного фонду, зокрема через подання про припинення фінансування таких об'єктів у разі відсутності проведення їх екологічної експертизи; зупиняти, огля­дати та затримувати (тимчасово) будь-які транспортні засоби, пе­ревіряти документи, що засвідчують право користування природ­ними ресурсами, складати акти перевірок і протоколи про пору­шення законодавства про природно-заповідний фонд; розглядати справи про адміністративну відповідальність у цій галузі; виконува­ти інші повноваження.

У межах своїх повноважень певні контрольні функції здійсню­ють працівники служб державної охорони територій та об'єктів природно-заповідного фонду². Так, відповідно до положень ст. 61 Закону вони вправі вимагати від громадян і посадових осіб пояс­нення у зв'язку з порушенням режиму відповідних територій та об'єктів природно-заповідного фонду, їх охоронних зон; перевіря­ти у громадян та посадових осіб посвідчення на право перебуван­ня, використання природних ресурсів та здійснення іншої діяль­ності у межах відповідних територій та об'єктів природно-за­повідного фонду; доставляти порушників установленого режиму з метою з'ясування особи; складати протоколи про порушення вимог законодавства, надсилати їх відповідним органам для притягнення винних осіб до відповідальності; вилучати у порушників предмети знаряддя незаконного використання природних ресурсів, транс­портні засоби, відповідні документи та здійснювати інші дії.

Важливу роль у здійсненні контролю за додержанням режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду відведено здійсненню моніторингу довкілля на цих територіях та об'єктах.

Програмою перспективного розвитку заповідної справи в Ук­раїні (Заповідники) передбачається визначати в межах територій природно-заповідного фонду розташування спеціальних полігонів для спостереження, збору, обробки, збереження та'аналізу фоново­го еталонного стану навколишнього природного середовища у ме­жах цих екологічних систем. З цією метою програмою передба­чається створення системи централізованого опрацювання інфор­мації, яка матиме комп'ютерний банк даних зі структурою взаємо­пов'язаних блоків: географічного, екологічного, ботанічного, зоо­логічного та інших.

Громадський контроль за додержанням режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюється громадськими інспектора­ми охорони навколишнього природного середовища, які проводять свою діяльність відповідно до Положення про громадських інспекторів з охорони навколишнього природного середовища, затвердженого на­казом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 5 липня 1999 р. № 150'.

Крім здійснення громадського контролю в цій галузі, громадя­ни вправі брати участь й у інших заходах, спрямованих на охорону та раціональне використання територій і об'єктів природно-за­повідного фонду (ст. 10 Закону).