Эффективность функционирования ОЭЗ и рост ВВП

Российским экспериментам с ОЭЗ исполнилось уже более 15 лет, однако  механизм особых экономических зон все еще находится в стадии становления и отладки, поэтому имеются значительные возможности по его развитию и оптимизации. Можно сформулировать некоторые основные моменты, связанные с созданием, деятельностью и эффективностью ОЭЗ в России[19].

1. Нередко отсутствуют четко сформулированные цели создания конкретной зоны, соответствующие как интересам региона, так и федерации в целом. Руководители регионов видят, как правило, в таких зонах лишь сиюминутную выгоду – перспективу полного или частичного освобождения от налогов. Многие полагают, что ОЭЗ помогут им избавиться от проблем, решить которые сами они не в силах из-за плохого состояния инфраструктуры, развала производства, безработицы, тяжелой социальной обстановки, экологических проблем. Однако возникает закономерный вопрос, какой инвестор будет вкладывать деньги в такую зону. Ведь зарубежный опыт показывает, что для нормального обустройства 1 кв. км промышленно-производственной зоны требуются вложения порядка 40–45 млн. долл., таможенно-торговой – 10–15 млн. долл. США. Такие средства областная администрация вряд ли найдет даже теоретически.

Вот почему большая часть действующих в мире ОЭЗ ограничена пределами предприятия, нескольких производственных объектов, авиа- или морского порта, в исключительном случае – небольшого по территории города или района. Проблема разумного ограничения начальных вложений на обустройство свободной зоны особенно актуальна для современной России, учитывая нынешнюю острейшую нехватку инвестиционных средств.

Также важно и то, что система предоставляемых свободной зоне льгот должна служить инструментом реализации сравнительных преимуществ данной территории, а не механизмом компенсации имеющихся недостатков или отсутствующих факторов развития. Более того, при широком распространении особых зон в мировом хозяйстве налоговые льготы — далеко не главный стимул для притока иностранного капитала. Существеннее могут оказаться такие факторы, как политическая стабильность, инвестиционные гарантии, качество инфраструктуры, квалификация рабочей силы, упрощение административных процедур.

2. Уже созданные особые экономические зоны в масштабах российской экономики – это капля в море. Одна из ключевых причин такой ситуации – склонность ряда представителей экономического блока правительства рассматривать любой инструмент промышленной политики исключительно сквозь призму вопроса о том, как повлияет его использование на доходы бюджета. Отчасти такую позицию можно объяснить «воспоминаниями о 1990-х гг.». Вместе с тем сегодня ситуация принципиально иная. Радикально изменилось налоговое и бюджетное законодательство; по-новому выглядит ситуация с доходами бюджета – речь идет уже не о том, как сэкономить лишний бюджетный рубль, а о том, как использовать его максимально эффективным образом.

Другая причина – опасение слишком больших управленческих сложностей. Но этот риск также представляется несколько надуманным, потому что вполне может быть снижен за счет передачи части управленческих функций на региональный уровень и расширения роли частного бизнеса в управлении объектами ОЭЗ.

Ярким подтверждением возможности радикального увеличения числа особых экономических зон является опыт США и Китая. В каждой из этих стран успешно работает более 200 особых зон.

3. Текущее жесткое разграничение ОЭЗ по 4 основным типам представляется не вполне эффективным. Часто это означает разрыв логических цепочек, а возможность получения двух ОЭЗ различного типа одним регионом пока представляется не очень реальным. Наиболее очевидными представляются возможности сочетания промышленной и технико-внедренческой зон, туристской и портовой, портовой и промышленной. Мировой опыт подтверждает эффективность комплексных ОЭЗ.

4. При создании особых экономических зон важно соблюсти адекватность масштабов и форм. Например, имеющаяся практика поддержки инновационного процесса в России состоит из явных крайностей – либо попытки создания «малобюджетных» центров инновационного развития, отпугивающих потенциальных инвесторов спартанскими условиями работы, либо амбициозные проекты создания «инновационной инфраструктуры», которые фактически не имеют никакого отношения к развитию инновационной деятельности.

Шокирующие примеры первой тенденции дает практика создания бизнес-инкубаторов и технопарков. Порой создается впечатление, что речь идет не о современных исследовательской центрах, а своего рода «инновационных гетто», куда предполагается собрать ученых и конструкторов, не востребованных экономикой страны. Международная практика в данной области – принципиально иная. Так, проект технопарка для испанского университета Виго разрабатывает бразильский архитектор Паулу Мендес да Роша, получивший главную мировую архитектурную премию за 2006 г.

Вторая крайность – гигантомания – заметна на примере проектов создания «наукоградов». Здесь часто можно найти все, что угодно – от мер по улучшению инфраструктуры общественного транспорта до планов по обустройству пешеходных дорожек. Не хватает только одного – собственно программы организации эффективного сотрудничества между научными организациями и компаниями частного бизнеса.

5. Представляется важным, чтобы в ОЭЗ было возможно органичное сочетание предприятий малого и крупного бизнеса.

С одной стороны, крупный бизнес имеет возможности привлечения финансирования, внедрения результатов НИОКР в реальные производственные процессы, отлаженные каналы сбыта, систему отбора приоритетов и т.д.

С другой стороны, малый и средний бизнес отличается гораздо большей гибкостью, креативностью и т.д.

Однако сейчас законодательство прямо предполагает наличие в промышленно-производственных ОЭЗ только крупных инвесторов (проекты от 10 млн. евро), а технико-внедренческие зоны, наоборот, иногда трактуются исключительно как центры развития малого и среднего бизнеса.

6. Механизм ОЭЗ создает возможности для эффективного тестирования новых подходов в государственном управлении. После апробации в рамках ОЭЗ, возможно рассматривать целесообразность распространения на всю страну отдельных элементов этого режима (например, упрощение согласований, лимитирование проверок).

7. Появление законодательства об ОЭЗ дало импульс к активизации осмысленной инвестиционной политики на региональном и муниципальном уровне. Поэтому представляется целесообразной поддержка идеи создания не только федеральных, но и региональных или муниципальных особых экономических зон, так как на этом уровне можно обеспечить большинство преимуществ, предусмотренных механизмом ОЭЗ (налоговые льготы, снижение административных барьеров, бюджетные вложения в инфраструктуру, имиджевая составляющая). Такие решения повысят ответственность регионов, снизят масштаб проблемы управления системой ОЭЗ и т.д. Кроме того, у регионов отпадет жесткая необходимость победы на федеральном конкурсе для создания локальных точек роста. Некоторым такая победа объективно не по силам.

8. В существующем законодательстве сделан явный акцент на создание ОЭЗ на пустой территории. Конечно, это упрощает задачи госструктур, однако далеко не всегда бывает эффективно. Это особенно актуально с учетом имеющихся в России сложностей с земельными вопросами (сложно найти крупный целостный участок с государственной собственностью в привлекательном месте). В результате, выбранные площадки могут требовать гигантских затрат в инфраструктуру, хотя рядом могут находиться значительные простаивающие мощности.

При отборе площадок для особых экономических зон следовало бы учитывать не только финансовые возможности субъектов Российской Федерации, но и наличие на их территории сложившихся научно-промышленных комплексов. На мой взгляд, закрепление данного предложения в практике работы конкурных комиссий позволило бы создать необходимые условия для максимальной реализации научного, человеческого и производственного потенциала депрессивных регионов страны, стимулировать приток в них инвестиций.

Частично этот вопрос смягчен в отношении туристско-рекреационных зон, но здесь возможны и дальнейшие улучшения.

9. В настоящее время инструмент ОЭЗ сложно использовать для запуска инвестиционных процессов в депрессивных и проблемных регионах. Этому препятствует как 50-процентное ограничение федерального инвестирования в инфраструктуру, так и текущие критерии отбора, дающие существенные преимущества наиболее развитым и благополучным субъектам федерации.

В то же время, за рубежом (особенно, в развитых странах) механизм ОЭЗ также выполняет задачу поддержки отстающих регионов. Такой подход позволяет осуществлять догоняющее развитие территорий не только за счет прямой финансовой помощи из центра, но и путем создания вполне рыночных стимулов.

Это особенно актуально для России. Многие депрессивные регионы имеют значительный потенциал (человеческий, ресурсный, геополитический и т.д.). Однако для его реализации необходимо создание специальных условий. ОЭЗ – один из лучших механизмов для этого. Просто при отборе особых экономических зон необходимо в большей мере сместить акцент с оценки текущего состояния региона на анализ самого инвестиционного предложения, содержащегося в заявке.

10. Анализ результатов деятельности особых экономических зон за рубежом показывает, что сколько-нибудь масштабное привлечение инвестиций в ОЭЗ невозможно без организации целостной системы финансирования инновационных проектов и компаний. Как мне представляется, к ее созданию было бы целесообразно активнее привлекать ведущие отечественные банки, способные успешно адаптировать применяющиеся в международной практике финансовые инструменты к особенностям каждой конкретной ОЭЗ. Вместе с тем, по моему мнению, увеличению экономического эффекта от функционирования такой системы способствовало бы гибкое применение государством мер стимулирования, гарантийной поддержки и регулирования операций резидентов ОЭЗ.

11. Как свидетельствует мировой опыт, одним из основных источников ускоренного формирования научно-технического и инвестиционного потенциала страны является венчурное финансирование. Необходимые для его развития в ОЭЗ финансовые ресурсы могут быть аккумулированы с помощью специализированных фондов, создаваемых бизнес-структурами при участии государственных и муниципальных органов власти. При этом одной из наиболее сложных задач является организация эффективного управления указанными фондами с целью обеспечить оптимальный баланс между коммерческой отдачей от венчурных проектов и приоритетами инновационного развития конкретных отраслей. По моему мнению, успешное ее решение по силам лишь наиболее крупным отечественным финансовым компаниям, реально способным организовать профессиональную управленческую команду, объединяющую специалистов с навыками и опытом экспертизы, отбора и сопровождения инновационных проектов в различных секторах экономики.

12. Существующий в настоящее время механизм заключения соглашений с резидентами (инвесторами) и их отбор являются недостаточно прозрачными. Это особенно критично для ОЭЗ туристско-рекреационного типа, где фактор местоположения и согласование концепции проекта являются наиболее существенными. Представляется целесообразным более четко отрегулировать этот процесс, включая определение преимущественных прав инвесторов, заключивших соглашения о намерениях на стадии подготовки заявки на федеральный конкурс по отбору ОЭЗ.

13. Применение механизма особой экономической зоны может оказывать влияние на экономику соседних регионов, а некоторые проекты могут быть наиболее эффективны при охвате более одного субъекта федерации (особенно, для туристско-рекреационных зон). Однако нынешнее законодательство не предусматривает возможности подачи единой заявки от нескольких регионов. Не будь такого ограничения, победивший проект туристстко-рекреационной ОЭЗ Ставропольского края, например, вполне бы мог потянуть вместе с собой Карачаево-Черкесскую и Кабардино-Балкарскую Республики, входящие в регион Кавказские Минеральные Воды.

14. Для более продуктивной работы по подготовке и оценке заявок на создание ОЭЗ предлагается исключить из необходимой документации избыточные материалы. Например, не очень понятна логика включения в заявку документов территориального планирования с учетом общей ситуации в этой области. Такое требование станет адекватным только через 2-3 года, когда в российских регионах действительно появятся актуальные градостроительные документы.

15. Анализ мировой практики показывает плодотворность использования такого организационного механизма как особые экономические зоны. При этом основная цель его применения – придание инновационного импульса экономическому развитию. Формирование таких зон сопровождается целым рядом дополнительных, а в отдельных случаях – эксклюзивных мер экономического и административного характера, обеспечивающих эффективное функционирование таких образований и интенсификацию их влияния на всю социальную систему. К числу таких мер помимо прямых льгот для резидентов ОЭЗ относятся многочисленные примеры их косвенной поддержки – инвестиционное консультирование, содействие в патентной защите, централизованный PR особой экономической зоны и т.д. Этот аспект остается в России совершенно непроработанным, хотя является очень важным.

В последние годы пришло осознание того, что общий режим регулирования хозяйственной деятельности в России (сохраняющаяся неопределенность прав собственности, недоступность или высокая цена долгосрочных финансовых средств для большинства компаний, высокое налоговое бремя в секторах, производящих несырьевую продукцию, а также неразвитость производственной инфраструктуры и забюрократизированность многих сфер деятельности) настолько неблагоприятен для инноваций и развития сложных видов услуг, что отдельными мерами их поддержки обойтись нельзя. Необходимы комплексные улучшения в законодательной, административной и регуляторной сферах, которые на сегодняшний день могут быть в полном объеме реализованы в рамках зон с особым экономическим режимом.

Вообще, механизм ОЭЗ предполагает преференции по трем ключевым для бизнеса направлениям[20]: налоговые и таможенные льготы, государственное финансирование инфраструктуры, снижение административных барьеров. Именно сочетание этих факторов делает режим особой экономической зоны достаточно привлекательным для инвесторов, хотя каждый из них в отдельности не так и велик[21].

Причем для инвесторов налоговые и таможенные преференции по привлекательности находятся только на третьем-четвертом месте. Опросы показывают, что для инвестора самое главное – создание дружественной среды администрирования: реальное снижение административных барьеров и количества контрольных мероприятий. Инвестору необходимо четко понимать, кто будет представлять государство в зоне, с кем он будет иметь дело, насколько будут просты отношения, связанные с оформлением прав собственности, получением различных разрешений на строительство, урегулированием вопросов с приглашением иностранной рабочей силы и насколько будут качественно предоставляться услуги, необходимые для осуществления хозяйственной деятельности в ОЭЗ. Все это и создает дружественную среду администрирования, в которой нуждается российский и иностранный инвестор, планирующий реализовывать свой проект в российской ОЭЗ.

На втором месте – создание инженерно-транспортной инфраструктуры за счет средств бюджетов всех уровней. Это дороги, коммуникации, здания, при необходимости реконструкция и строительство аэропортов. Кроме этого при ОЭЗ создается социальная инфраструктура: жилье, детские сады, школы и все необходимое для жизни и деятельности специалистов.

Режим свободной таможенной зоны ориентирован на экспортные производства и может достаточно эффективно стимулировать экспорт. Он позволяет завозить комплектующие и сырье из-за рубежа без уплаты НДС и таможенной пошлины. И после переработки вывозить либо на территорию РФ в режиме экспорта, то есть с уплатой НДС и ставки экспортной пошлины, либо за пределы РФ, но без уплаты НДС и таможенной пошлины.

Что касается налоговых преференций, они незначительны: освобождение от земельного и имущественного налогов осуществляется региональными законами, принимаемыми местными законодательными собраниями. Ставка налога на прибыль уменьшается на 4 процентных пункта, зачисляемого в бюджет субъекта РФ. Кроме того, в технико-внедренческих зонах ставка единого социального налога (ЕСН) снижена до 14%.

Кроме перечисленных выше преимуществ и преференций, предоставляемых потенциальным инвесторам в российских ОЭЗ, нельзя не упомянуть о концентрации производства или кластерном подходе при формировании ОЭЗ.

Кластерный подход на региональном уровне при создании особых экономических зон дает следующие преимущества.

Во-первых, региональные инновационно-промышленные кластеры имеют в своей основе сложившуюся устойчивую систему распространения новых технологий, знаний, продукции, так называемую технологическую сеть, которая опирается на совместную научную базу. Новые производители, приходящие из других отраслей кластера, ускоряют развитие, стимулируя различные подходы к НИОКР и обеспечивая необходимые средства для внедрения новых стратегий. Происходит свободный обмен информацией и быстрое распространение новшества по каналам поставщиков или потребителей, имеющих контакты с многочисленными конкурентами. Взаимосвязи внутри кластера, часто абсолютно неожиданные, ведут к разработке новых путей в конкуренции и порождают совершенно новые возможности. Людские ресурсы и идеи образуют новые комбинации.

Во-вторых, предприятия кластера имеют дополнительные конкурентные преимущества за счет возможности осуществлять внутреннюю специализацию и стандартизацию, минимизировать затраты на внедрение инноваций.

В-третьих, важной особенностью инновационно-промышленных кластеров является наличие в их структуре гибких предпринимательских структур — малых предприятий, которые позволяют формировать инновационные точки роста экономики региона.

В-четвертых, региональные промышленные кластеры чрезвычайно важны для развития малого предпринимательства: они обеспечивают малым фирмам высокую степень специализации при обслуживании конкретной предпринимательской ниши.

Таким образом, совокупность всех преференций от реализации инвестиционного проекта в российской особой экономической зоне, дает потенциальным компаниям-резидентам от 20 до30% экономии на издержках, что в рыночных условиях предоставляет компаниям солидное конкурентное преимущество.
На сегодняшний день в России созданы или планируются к созданию ОЭЗ почти всех основных типов, распространенных в мире: промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные, портовые.

Я считаю, что пока рано говорить о влиянии российских ОЭЗ на рост ВВП, поскольку их стабильное и полноценное функционирование, основанное на зарубежном опыте, началось сравнительно недавно. Период экспериментов, начатых в 90-х годах, не мог существенно отразиться на росте ВВП вследствие неустойчивости основ функционирования и регулирования зон. Однако эффективность «новой волны» ОЭЗ в этом отношении очевидна. Создание стойкой законодательной базы обеспечит надежную работу ОЭЗ и приток иностранных инвестиций. Поэтому, я думаю, стоит ожидать в скором времени наглядных положительных результатов действия российских ОЭЗ, которые выразятся в росте ВВП.

ОЭЗ и рынок труда

Анализируя результаты создания особых экономических зон на территории РФ, важно также рассмотреть кадровый вопрос[22]. В ситуации, когда практически повсеместно работодатели сталкиваются с нехваткой высококвалифицированных кадров (притом что безработица – уже давно неотъемлемый факт нашей жизни), проблема обеспечения предприятий и организаций-резидентов ОЭЗ необходимыми специалистами становится приоритетной. Поскольку, по всей видимости, трудовая мобильность в ближайшее время существенно не возрастет, задачу насыщения локальных рынков труда ОЭЗ кадрами нужных профессий, очевидно, придется решать за счет внутренних резервов, используя специальные формы профессионального ориентирования, формируя госзаказ на подготовку студентов определенных специальностей, осуществляя целевую подготовку, переподготовку и повышение квалификации наличных кадров. По существу, речь идет о приведении рынка образовательных услуг в соответствие с потребностями рынка труда, что предполагает контроль за количественными и качественными показателями, особенно в системе коммерческих образовательных учреждений, которые, несомненно, ответят на новые вызовы рынка труда. Вместе с тем есть основания предполагать, что позиция предприятий, отдающих предпочтение специалистам с дипломами государственных вузов, будет способствовать тому, что коммерческие вузы станут более ответственно подходить к качественным и количественным аспектам обучения.

Разумеется, специфика кадровых потребностей вытекает из профильности той или иной ОЭЗ. Ряд необходимых специальностей фактически определен законом (например, при описании технико-внедренческой ОЭЗ). Развитие высоких технологий, создание программных продуктов, систем сбора, обработки и передачи данных, распределенных вычислений, оказание услуг по внедрению и обслуживанию таких продуктов и систем обеспечат стабильный спрос на специалистов в области программирования, информационных технологий (в сфере телекоммуникаций, логистике, бухгалтерском учете, аудите и т.д.), системных администраторов. Министерство информационных технологий и связи РФ уже обратило внимание российских вузов на необходимость введения квот на обучение по специальностям в сфере ИТ, фактически выделив данное направление в качестве приоритетного.

Целенаправленное развитие информационных технологий в технико-внедренческих зонах и технопарках позволит сохранить имеющиеся кадры и обеспечить высокооплачиваемой работой потенциальных специалистов. Хотелось бы надеяться, что это сократит миграцию профессионалов за рубеж.

Так как финансирование части программ в ОЭЗ будет осуществляться с привлечением средств Всемирного банка, возможно, появятся узкоориентированные банки, которые будут контролировать процесс кредитования резидентов. Соответственно, возрастет потребность в высококвалифицированных финансовых работниках.

Ожидается, что в промышленно-производственных ОЭЗ широкое распространение получит лизинг (вид финансовых услуг, связанных с формой приобретения основных фондов. По сути, это долгосрочная аренда имущества для предпринимательских целей с последующим правом выкупа, обладающая некоторыми налоговыми преференциями). По данным Института макроэкономических исследований, степень износа оборудования в России сегодня составляет: в машиностроении – более 70%, в химической и нефтехимической промышленности – около 80%. Создание в ОЭЗ новых высокотехнологичных производств, естественно, не предполагает использования изношенного оборудования. Поэтому, очевидно, предстоит замена весьма значительной части производственных фондов, что, несомненно, потребует огромных финансовых затрат. Привлечение кредитов для самостоятельного приобретения нового оборудования многие предприниматели находят менее выгодным, нежели его лизинг. Анализ мирового опыта показывает, что в настоящее время 20-25% инвестиций в развитых странах приходится на лизинговые операции. Справедливо ожидать, что многие лизинговые компании найдут клиентов среди резидентов ОЭЗ, а специалисты в области лизинга – новые рабочие места, особенно в регионах, где созданы промышленно-производственные ОЭЗ.

Страхование как неотъемлемый вид финансовых услуг, сопутствующий фондоемкому бизнесу, автоматически увеличит их сеть и спектр. Имущественное и личное страхование, варианты пенсионного страхования, страхование бизнеса и ответственности (в том числе аудиторской), безусловно, получат дальнейшее развитие, что создаст дополнительную потребность в специалистах в области страхования (а соответственно, и в новых рабочих местах).

Развитие информационного сектора отечественной экономики приведет к укреплению и дальнейшему прогрессу консалтингового комплекса финансовых услуг – уже зарекомендовавшей себя ветви бизнеса. Среди них – информационно-консультационные и юридические услуги, оценочный бизнес, аудиторские услуги. Последние уже давно перестали означать аудит исключительно в области бухгалтерского учета. Аудиторская деятельность по независимой проверке финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций уже достаточно развита в России. Международные стандарты финансовой отчетности постепенно становятся бизнес-инструментом. Согласно проекту закона о внесении изменений в Федеральный закон № 119-ФЗ ”Об аудиторской деятельности”, который вступил в силу с 1 января 2006 г., предусматривается передача саморегулируемым аудиторским объединениям функций по повышению квалификации аудиторов и контроля качества их работы, по ведению Единого реестра аудиторов и аудиторских организаций. Законопроектом предусматривается также отмена лицензирования аудиторской деятельности и введение обязательного членства индивидуальных аудиторов и аудиторских организаций в саморегулируемых объединениях.

Помимо классических, российская аудиторская организация имеет право оказывать широкий спектр сопутствующих аудиту услуг: постановку, восстановление и ведение бухгалтерского учета, составление финансовой (бухгалтерской) отчетности; бухгалтерское, налоговое, управленческое консультирование, в том числе связанное с реструктуризацией организаций; правовое консультирование, а также представительство в судебных и налоговых органах по налоговым и таможенным спорам; разработку и анализ инвестиционных проектов, составление бизнес-планов; проведение маркетинговых исследований; научно-исследовательских и экспериментальных работ в области, связанной с аудиторской деятельностью, и распространение их результатов, в том числе на бумажных и электронных носителях, и т.д.

Финансовые услуги, имеющие консалтинговую направленность, могут рассматриваться как сопутствующие аудиту. Исходя из их содержания и функционального предназначения, можно предположить, что некоторые из всего спектра данных услуг уже сейчас будут востребованы в ОЭЗ – при подготовке бизнес-планов создаваемых предприятий, налоговом планировании их деятельности, изучении экономического пространства и его новых правовых категорий, постановке и автоматизации всех видов учета и т.д.

Появляются и специальные виды аудита, которые можно выделить в самостоятельные направления: аудит бизнес-проектов; аудит системы налогового учета и правильности налогообложения; аудит структуры и взаимоотношений с персоналом организации; аудит системы документооборота предприятия, в том числе и электронного; финансовый аудит и др.

Возможно, что реализация крупных проектов в рамках формирующихся ОЭЗ положит начало не только обычному, но и двойному или даже тройному обязательному аудиторскому контролю.

С развитием промышленных предприятий и информационных технологий потребность в услугах аудита должна значительно вырасти. Соответственно, в этой отрасли финансовых услуг найдут работу юристы, оценщики, консалтинговые специалисты, особенно освоившие ИТ и информационные системы в различных сферах экономики, юриспруденции и т.д.