Даты вступления в силу законов

 

 

В ст. 15 Конституции РФ установлено, что законы подлежат официальному опубликованию для всеобщего сведения. Неопубликованные законы не применяются и не влекут правовых последствий. Также не подлежат применению любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не были опубликованы официально.

Официальным опубликованием для законов считается первая публикация их полного текста в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Это указано в ст. 4 Федерального закона от 14.06.1994 № 5-ФЗ[6] (далее - Закон № 5-ФЗ).

В самом законе может быть указана дата, с которой он вступает в силу, например с 1 января 2011 г. или со дня его официального опубликования. Если такого указания в документе нет, следует руководствоваться специальными правилами, установленными для различных видов нормативных актов в Законе № 5-ФЗ.

 Законы вступает в силу одновременно на всей территории РФ по истечении определенного количества дней после дня официального опубликования. Именно с подсчетом этих дней и определением даты первой официальной публикации нормативного акта возникает больше всего проблем.

Рассмотрим несколько спорных ситуаций.

Ситуация первая: документ опубликован в нескольких официальных изданиях в разные дни.

Официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или «Парламентской газете» либо «Собрании законодательства Российской Федерации» (ст. 4 Закона № 5-ФЗ). Как определить дату первой публикации, если закон опубликован сразу в нескольких изданиях, но даты выхода этих изданий не совпадают?

«Российская газета» выходит ежедневно, а «Собрание законодательства Российской Федерации» и «Парламентская газета» - раз в неделю по понедельникам и пятницам соответственно. Причем датой выпуска «Собрания законодательства Российской Федерации» считается дата подписания этого издания в печать. На еженедельнике «Парламентская газета» указывается интервал дат, например 20 - 26 августа 2010 г. Помимо еженедельного издания, «Парламентская газета» выходит еще два раза в неделю - по вторникам и пятницам.

Очевидно, что в момент подписания еженедельника в печать еще не обеспечивается получение читателями информации о содержании нормативных актов, опубликованных в нем. Ведь в отличие от ежедневных изданий, дата выхода (подписания в печать) которых совпадает с датой получения их адресатами, еженедельники, как правило, доставляются адресатам позднее.

Итак, если нормативный акт опубликован в «Российской газете» раньше, чем в «Собрании законодательства Российской Федерации» или еженедельнике «Парламентская газета», датой первой публикации считается дата выхода «Российской газеты». Проблемы возникают в тех случаях, когда нормативный акт сначала был размещен в одном из указанных еженедельников и лишь потом - в «Российской газете». Проанализировав нормы законодательства и решения судов различных уровней, можно назвать два варианта[7].

Вариант первый - формальный. Исходя из положений Закона № 5-ФЗ датой первой публикации нормативного правового акта считается издание, имеющее более раннюю дату выхода. Иначе говоря, если выпуск «Собрания законодательства Российской Федерации» или еженедельника «Парламентская газета», опубликовавшего тот или иной закон, имеет более раннюю дату, чем «Российская газета», дата официального опубликования закона определяется по дате «Собрания законодательства Российской Федерации» либо «Парламентской газеты» (в зависимости от того, какой из еженедельников вышел раньше).

Указанная позиция нашла поддержку в Постановлениях ФАС Восточно-Сибирского округа от 12.05.2005 № А74-3716/04-Ф02-2008/05-С2[8] и ФАС Северо-Кавказского округа от 25.05.2005 № Ф08-2159/05-882А по делу № А53-16528/2004-С6-22[9]. Аналогичные выводы, касающиеся даты вступления в силу конкретного федерального конституционного закона, приведены в п. 2 совместного Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС РФ от 04.02.2010 № 3/2[10].

Например, текст федерального закона был опубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации» 9 августа 2010 г., в «Российской газете» - 11 августа 2010 г., а в еженедельнике «Парламентская газета» - в выпуске за 13 - 19 августа 2010 г. В федеральном законе указано, что он вступает в силу со дня его официального опубликования.

Более раннюю дату публикации федерального закона (09.08.2010) имеет «Собрание законодательства Российской Федерации». Поэтому, следуя формальному подходу, дату первой официальной публикации федерального закона определяют по дате выхода именно этого издания. Таким образом, считается, что федеральный закон вступил в силу 9 августа 2010 г.

Вариант второй - практический. Цель официальной публикации нормативного правового акта состоит в его обнародовании для всеобщего сведения. Значит, дату первой публикации акта следует определять с учетом того, в какой момент акт, опубликованный в том или ином издании, реально доходит до адресатов (читателей, подписчиков). Такие рекомендации содержатся в п. 6 мотивировочной части Постановления КС РФ от 24.10.1996 № 17-П[11].

Уже отмечалось, что согласно выходным данным на «Собрании законодательства Российской Федерации» дата выпуска данного издания совпадает с датой подписания его в печать. В этот день еженедельник еще не поступает в розничную продажу и не доставляется по подписке. До своих адресатов (читателей, подписчиков) он доходит значительно позднее - обычно через одну-две недели после указанной на нем даты. Следовательно, если нормативный правовой акт был сначала опубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации», а на следующий день (либо в течение нескольких дней) размещен также и в «Российской газете», датой первой его официальной публикации следует считать дату публикации в «Российской газете».

Аналогичные выводы содержатся, в частности, в Постановлениях ФАС Поволжского округа от 25.03.2008 по делу № А65-29468/2007-СА3-43[12] и от 03.06.2008 по делу № А65-28895/07-СА3-43[13] и ФАС Северо-Кавказского округа от 23.03.2009 по делу № А32-1067/2008-12/24[14]. Руководствуясь такими же принципами, КС РФ в Определении от 01.12.1999 № 218-О[15] определял дату первой публикации конкретного федерального закона.

Ситуация вторая: документ опубликован в официальном издании, не имеющем точной даты выхода.

На некоторых периодических печатных изданиях, являющихся источниками официального опубликования, не указывается точная дата их выхода. Например, на еженедельнике «Парламентская газета» ставится интервал дат (13 - 19 августа 2010 г.). Как в таких случаях определить точную дату первой официальной публикации?

В Законе № 5-ФЗ не содержится ответа на этот вопрос. По аналогии с датой, указываемой на «Собрании законодательства Российской Федерации», можно сделать следующий вывод. При определении даты первой официальной публикации нормативного акта в изданиях, не имеющих точной даты выхода, необходимо ориентироваться на дату подписания такого издания в печать.

Однако по данному вопросу есть и другие точки зрения. Так, в отношении периодических печатных изданий, на которых указывается диапазон дат (как, в частности, на еженедельнике «Парламентская газета»), датой выхода можно считать первую или, наоборот, последнюю дату диапазона. При выборе конкретной даты необходимо учитывать, когда именно издание поступает в розничную продажу и доставляется подписчикам. Если это происходит ближе к концу указанного диапазона или даже по его окончании, то датой выхода издания (фактического доведения опубликованных в издании нормативных актов до адресатов) следует считать последнюю дату диапазона.

Аналогичный подход применялся, например, при определении даты официальной публикации законов г. Москвы. Указанные законы вступают в силу через 10 дней после их официального опубликования (если иное не предусмотрено в самом законе). Одним из источников официального опубликования законов г. Москвы является газета «Тверская, 13». В тот период, когда эта газета выходила еженедельно, в ее выходных данных указывался интервал дат. Заместитель председателя Московской городской Думы в Письме от 22.08.2000 № 8-21-6254/0[16] разъяснил, что датой официального опубликования законодательных актов г. Москвы, публикуемых в газете «Тверская, 13», следовало считать дату, открывающую интервал. Ведь именно в этот день газета поступала в розничную продажу и доставлялась подписчикам.

Другая ситуация - на источнике публикации указаны только месяц (порядковый номер выпуска) и год либо только год его выхода. При подобных обстоятельствах датой официального опубликования закона, размещенного в таком издании, может считаться первый или последний день соответствующего месяца (года - если издание выходит один раз в год). Однако, учитывая значительную продолжительность периода (месяц, год) и отсутствие в законодательстве четких правил, логичнее дату публикации нормативного акта определять по дате подписания издания в печать[17]. Иными словами, датой официального опубликования нормативного правового акта, размещенного в ежемесячном или ежегодном журнале (бюллетене и др.), считается дата, когда это издание было подписано в печать.

Ситуация третья: документ вступает в силу со дня/после дня его официального опубликования.

По общему правилу, установленному в ст. 6 Закона № 5-ФЗ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования.

Указанные нормы применяются, если самими законами не предусмотрен другой порядок вступления их в силу. Так, непосредственно в нормативном правовом акте может быть использована одна из следующих формулировок:

- вступает в силу со дня официального опубликования;

- вступает в силу по истечении определенного количества дней (например, 90 или 180 дней) или определенного периода (месяца, трех месяцев и др.) со дня официального опубликования;

- вступает в силу по истечении определенного периода после дня официального опубликования;

- вступает в силу через определенный период со дня официального опубликования;

- вступает в силу через определенный период после дня официального опубликования.

На первый взгляд разницы между приведенными фразами нет. Но это не так. Ведь в зависимости от того, какая именно формулировка использована, дата вступления в силу нормативного правового акта будет определяться по-разному.

Прежде всего следует различать формулировки «со дня официального опубликования» и «после дня официального опубликования». Если указано «со дня официального опубликования», то первым днем срока, по истечении которого нормативный правовой акт вступит в силу, является день его официального опубликования.

Допустим, в нормативном правовом акте указано, что он вступает в силу со дня его официального опубликования. Значит, нормативный акт начинает действовать непосредственно в день его первой официальной публикации.

Если используется формулировка «после дня официального опубликования», то срок, по истечении которого нормативный правовой акт вступит в силу, исчисляется со дня, следующего за днем его официальной публикации.

Вместе с тем некоторые специалисты считают, что независимо от использованной формулировки («со дня» или «после дня официального опубликования») первым днем соответствующего срока считается следующий день после официальной публикации нормативного акта[18].

Естественно, для того чтобы не возникало разногласий с определением даты вступления в силу нормативных правовых актов, необходимо четкое урегулирование данного вопроса в законодательстве. На федеральном уровне этого пока не сделано. Однако, например, в отношении нормативных правовых актов г. Москвы соответствующие нормы уже есть. В случае если правовой акт г. Москвы вступает в силу через определенный срок с момента его официального опубликования, в этот срок не включается день официального опубликования данного правового акта. Такая норма закреплена в п. 2 ст. 19 Закона г. Москвы от 08.07.2009 № 25 «О правовых актах города Москвы»[19].

Кроме того, согласно ст. 190 ГК РФ срок может определяться указанием на событие, которое должно неизбежно наступить. Например, в законе может быть предусмотрено, что он вводится в действие со дня вступления в силу постановления Правительства РФ о признании определенного акта утратившим силу.

Ситуация четвертая: документ вступает в силу через/по истечении определенного срока после его официального опубликования.

В нормативном правовом акте может быть указано, что он вступает в силу по истечении или через один (два, три, шесть и т.п.) месяц или год (несколько лет) со дня (после дня) его официального опубликования. Для определения последнего дня данного срока не важно, какая из формулировок использована – «по истечении определенного срока» или «через определенный период».

Чтобы правильно рассчитать день окончания указанного срока и, значит, определить дату вступления закона в силу, обратимся к положениям ст. 192 Гражданского Кодекса РФ[20](далее –ГК РФ). В п. 3 названной статьи указано, что срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца срока. Если окончание установленного срока приходится на месяц, в котором нет такого числа (например, февраль), то срок истекает в последний день этого месяца.

Допустим, закон вступает в силу по истечении одного месяца со дня его официального опубликования. Допустим, закон был официально опубликован 19 апреля 2010 г. Значит, он вступил в силу в такое же число следующего месяца, то есть 19 мая 2010 г. Если бы в данном нормативном акте было указано, что он вступает в силу по истечении одного месяца после дня его официального опубликования, он бы начал действовать с 20 мая 2010 г.

Срок, исчисляемый годами, истекает в соответствующие месяц и число последнего года срока (п. 1 ст. 192 ГК РФ). Иными словами, федеральный закон, официально опубликованный 26 февраля 2010 г. и вступающий в силу через один год со дня его опубликования, начнет действовать в такое же число такого же месяца следующего года, то есть 26 февраля 2011 г. Если бы в этом федеральном законе было указано, что он вступает в силу по истечении одного месяца после дня его официального опубликования, закон начал бы действовать с 27 февраля 2011 г.

Но, к сожалению, при решении вопроса о дате вступления в силу того или иного нормативного правового акта нет единства во мнениях.

Приведем пример.

В Федеральном законе от 19.07.2009 № 205-ФЗ[21] указано, что он вступает в силу по истечении 90 дней после дня его официального опубликования (за исключением отдельных норм Закона, вступающих в силу в особом порядке). Статья 7 этого Закона вступает в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня его официального опубликования. Федеральный закон был опубликован в «Российской газете» 22 июля 2009 г. Значит, ст. 7 данного Закона начала действовать в такое же число следующего месяца, то есть она вступила в силу 22 августа 2009 г. Однако, по мнению Минфина России, названная статья вступила в силу с 23 августа 2009 г.[22].

Теперь определим дату, с которой применяется сам Федеральный закон от 19.07.2009 № 205-ФЗ. Итак, 90-дневный срок, исчисляемый после дня официального опубликования Закона, истек 20 октября 2009 г. Значит, Федеральный закон вступил в силу на следующий день по окончании этого срока, то есть 21 октября 2009 г. Такой же позиции придерживаются арбитражные суды многих федеральных округов (Постановления ФАС Уральского округа от 10.03.2010 № Ф09-733/10-С4 по делу № А60-33557/2006-С4[23], ФАС Северо-Кавказского округа от 08.04.2010 по делу № А18-1163/2009[24]). Но в отличие от них ФАС Центрального округа в Постановлении от 21.04.2010 по делу № А14-15452/2009/410/4[25] указал, что данный Федеральный закон вступил в действие с 23 октября 2009 г. Можно предположить, что при определении этой даты арбитражный суд ошибочно посчитал, что Федеральный закон вступает в силу по истечении трех месяцев (а не 90 дней) после дня его официального опубликования.

Ситуация пятая: документ публиковался в одном источнике по частям

В ст. 4 Закона № 5-ФЗ указано, что официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Российской газете», «Парламентской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».

Получается, что, если речь идет о федеральном законе, который имеет значительный объем и поэтому публиковался в одном и том же источнике частями в нескольких выпусках, дату официального опубликования такого закона следует определять по дате выпуска, завершающего его публикацию. Аналогичный подход должен применяться при решении вопроса о дате официальной публикации федеральных конституционных законов и актов палат Федерального Собрания, тексты которых размещались в печати по частям[26].

Ситуация шестая. Документ опубликован не полностью

Нормативные правовые акты могут иметь приложения, в которых приводятся утвержденные этими актами правила, положения, регламенты, формы документов, графические изображения, перечни, таблицы и иные материалы. Как правило, такие приложения являются неотъемлемой частью правовых актов.

Нередко в официальном источнике публикуется только текст самого закона, а имеющиеся приложения к нему в печати не размещаются. Можно ли такую публикацию считать официальной?

Если речь идет о федеральном конституционном законе, федеральном законе или акте палаты Федерального Собрания, то нельзя. Ведь согласно ст. 4 Закона № 5-ФЗ официальным опубликованием указанных актов считается первая публикация их полного текста. Если такой нормативный правовой акт публикуется в «Собрании законодательства Российской Федерации», то приложения к нему помещаются в тех же статьях, что и сам акт (ст. 9 Закона № 5-ФЗ).

Допустим, в одном источнике (например, в «Российской газете») федеральный закон опубликован без приложений, а в другом (в «Собрании законодательства Российской Федерации») - полностью, включая все приложения к нему. В этом случае дату первой официальной публикации следует определять по дате выхода того издания, в котором текст федерального закона размещен в полном объеме, то есть по дате «Собрания законодательства Российской Федерации».

Если и в остальных официальных источниках этот нормативный акт был опубликован в том же объеме (без приложений) либо вообще не публиковался в них, такую неполную публикацию придется считать официальной. Но лишь в той части, которая была официально опубликована. Такие разъяснения содержатся в п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48[27]. В нем, в частности, говорится, что порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в полном объеме, если нормативный акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается лишь в той части, которая была официально опубликована.

Ситуация седьмая: документ опубликован в спецвыпуске или приложении к основному изданию.

Некоторые официальные источники, например «Российская газета», имеют специальные выпуски и приложения, в которых также публикуются те или иные нормативные акты. Считается ли размещение нормативного акта в таком спецвыпуске или приложении к основному изданию официальной публикацией?

В Законе № 5-ФЗ ответа на этот вопрос не содержится. Нет единого мнения по данной проблеме и у арбитражных судов. Так, ФАС Московского округа в Постановлении от 26.07.2002 № КА-А40/4721-02[28] пришел к выводу, что закон г. Москвы, напечатанный в спецвыпуске газеты «Тверская, 13», не может считаться официально опубликованным. Дело в том, что спецвыпуск не является одним из номеров газеты «Тверская, 13», имеет ограниченный тираж и не отвечает требованиям периодического печатного издания, установленным Законом РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации»[29]. Значит, публикация в нем нормативного акта не обеспечивает доведения этого акта до всеобщего сведения.

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Понятие нормативно-правовой акт как источник права охватывает все великое многообразие правовых норм, регулирующих многообразные и бесчисленные - социальные связи в обществе. Теоретикам права пришлось немало потрудиться, чтобы классифицировать нормативно-правовые акты, найти четкие критерии этой классификации, сделать ее удобной для научного и, главное, практического употребления.

Итак, нормативный правовой акт - властное предписание государственных органов, которое устанавливает, изменяет или отменяет нормы права. Он является основным источником права в РФ и европейских государствах. Нормативно правовые акты образуют стройную систему, основанную на их юридической силе.

Можно определить наиболее важные критерии, по которым непосредственно или по их сочетанию выделяются виды нормативно-правовых актов. Это следующие критерии: содержание нормативно-правового акта, процедура его принятия, орган, принимающий акт, круг лиц, на которых распространяется его действие, пространство и время, которые охватываются действием акта, утрата юридического значения, внутренняя структура, организационные этапы и ряд других критериев. По содержанию, органу и процедуре принятия выделяется, прежде всего, такой вид нормативно-правового акта, как закон.

Закон – это это нормативно-правовой акт, принимаемый высшим представительным органом государства в особом законодательном порядке, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения с точки зрения интересов и потребностей населения страны.

Закон обладает следующими признаками:

а) принимается высшими органами государственной власти или в порядке референдума;

б) ему присуща высшая юридическая сила и верховенство относительно других источников права;

в) принимается, изменяется и дополняется в особом процедурном порядке;

г) регулирует наиболее важные социальные сферы, закрепляет наиболее важные общественные связи, отправные начала правового регулирования;

д) должен отражать волю и интересы общества в целом;

е) исключительно нормативен (содержит только нормы права, в отличие от других нормативно-правовых актов, которые могут иметь «вкрапления» индивидуально-властных предписаний).

В области применения законов имеется достаточно пробелов. Многие проблемы связанны с порядком опубликования и вступления в силу законов. Для решения проблем необходимо усиление контроля со стороны правотворческого органа (в целом или его подразделения) или лица, ответственного за издание в официальном источнике вновь принятого нормативного акта.