Конституционно-правовые основы национальной безопасности в историческом контексте

Введение

Глава 1. Понятие и система национальной безопасности Российской Федерации

§1. Конституционно-правовые основы национальной безопасности в историческом контексте 

§2. Основные угрозы национальной безопасности в ДФО

§3. Стратегия обеспечения национальной безопасности на современном этапе.

Глава 2. Правовой статус ФСБ: полномочия и компетенция

§1. Институты государственной власти, обеспечивающие национальную безопасность.

§2. Правовое регулирование и основные направления деятельности ФСБ РФ

§3. Место и роль пограничных органов в системе ФСБ РФ

Заключение

Библиография

   

 

Введение

 

Актуальность темы выпускной квалификационной работы обуславливается тем, что проблема обеспечения безопасности страны и ее населения относится к наиболее дискутируемым в литературе.

Безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, так, во всяком случае, трактуется это понятие в Законе Российской Федерации "О безопасности".

В ходе проводящейся в Российской Федерации административной реформы, затрагивающей все сферы государственного управления, весьма актуальным становится совершенствование правового регулирования общественных отношений в сфере обеспечения национальной безопасности. Одной из важнейших задач, стоящих перед отечественными юристами и специалистами в этой области, является совершенствование правовой основы обеспечения национальной безопасности страны, создание гибких механизмов выявления и предотвращения внешних и внутренних угроз безопасности Российской Федерации путем улучшения деятельности основных субъектов обеспечения национальной безопасности. Эта задача может быть решена только с учетом законодательного обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации.

Необходимо отметить, что в последние годы возрос интерес к деятельности многочисленных субъектов обеспечения национальной безопасности, в том числе Федеральной службе безопасности Российской Федерации.

Не смотря на то, что статус ФСБ полно регламентирован действующим федеральным законодательством. На современном этапе многие проблемы законодательного обеспечения национальной безопасности, остались неразрешенными.

Во-первых, проблемы обеспечения национальной безопасности и уяснения в ней роли ФСБ Российской Федерации недостаточно раскрыты в юридической литературе. Проблема усугубляется еще и тем, что единое толкование действующих законов, регламентирующих статус ФСБ Российской Федерации не установилось, как на законодательном, так и на исследовательском уровне.

Во-вторых, проблемы соответствия национального и международного законодательства, регламентирующего деятельность ФСБ Российской Федерации по борьбе с терроризмом, противодействию незаконной миграции, организованной преступности в сфере водных биологических ресурсов не разрешены в полной мере, что затрудняет международное сотрудничество в этой сфере.

В-третьих, проблемы, связанные с закреплением положений Стратегии национальной безопасности в законодательстве Российской Федерации и ведомственных нормативных правовых актах. Анализ законодательства в области национальной безопасности позволяет говорить о наличии несоответствия среди правовых актов всех выше перечисленных уровней.

Таким образом, избранная тема представляет интерес для научного исследования.

Степень научной разработанности исследуемой проблемы. Различные аспекты роли Федеральной службы безопасности Российской Федерации в системе обеспечения национальной безопасности привлекают внимание многих современных специалистов: юристов и политологов. Это А.Е. Зюскевич, Ю.Д. Казанчев, Р.А. Каламкарян, Н.П. Кириллова, И.М. Мацкевич, Ю.И. Мигачев, Б.Ф. Старов, В.Г. Стрекозова, А.А. Тер-Акопов, С.В. Тихомиров, К.В. Фатеев. Среди ученых административистов следует особо отметить труды Э.А. Пушмина, В.Б. Рушайло, А.Д. Шерстнева и других.

Объектом исследования выступают урегулированные нормами конституционного, административного, военного и других отраслей права общественные отношения, возникающие в области деятельности ФСБ Российской Федерации и других государственных органов по обеспечению национальной безопасности России.

Предметом выступает теория и практика правового регулирования в области деятельности ФСБ Российской Федерации по обеспечению национальной безопасности. А также определение места и роли пограничных органов в системе ФСБ.

Целью является системное исследование комплекса правовых норм, регламентирующих деятельность ФСБ Российской Федерации, а также деятельность пограничных органов по обеспечению национальной безопасности России.

Для достижения поставленной цели в выпускной квалификационнойработе определены следующие основные задачи:

- определить понятие и систему обеспечения национальной безопасности РФ;

- исследовать вопросы правового регулирования и основные направления деятельности Федеральной службы безопасности Российской Федерации;

-проанализировать проблемы обеспечения безопасности Российской Федерации как область государственной деятельности;

     - рассмотреть статус пограничных органов как структурного подразделения Федеральной службы безопасности Российской Федерации.

Правовую основу исследования составляютКонституция Российской Федерации, акты международного характера, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, регламентирующие деятельность ФСБ Российской Федерации по обеспечению национальной безопасности.

 

Глава 1. Понятие и система национальной безопасности Российской Федерации

Конституционно-правовые основы национальной безопасности в историческом контексте

Понятийный аппарат безопасности исследуется в научной литературе уже давно, поэтому существует большое множество формулировок, что в значительной степени влияет на разработку и реализацию мер по обеспечению безопасности. Однако, несмотря на это, до последнего времени исследователи все же мало уделяли внимания методологическим проблемам безопасности как социального явления. Толковый словарь живого великорусского языка В.И. Даля определяет безопасность как "отсутствие опасности, сохранность, надежность"[1]. Ожегов С.И. трактует безопасность как "состояние, при котором не угрожает опасность, есть защита от опасности"[2].

В России в недалеком прошлом под безопасностью понимали лишь защиту страны от нападения извне, покушения на государственный и общественный строй. Так, в общих энциклопедических изданиях (включая издания БРЭ 1999 г.) понятие безопасности отсутствует. В Большой советской энциклопедии представлено понятие "безопасность международная" как состояние экономических, политических и других отношений между государствами, утверждающее мирное сосуществование государств на началах равноправия, национальную независимость и самостоятельность народов, а также свободное развитие на демократической основе[3].

Понятия "безопасность" и "национальная безопасность" в отечественной науке были слабо изучены в силу ряда субъективных обстоятельств, т.к. теоретические осмысления ученых в сфере безопасности не поощрялись. Особенно это касалось проблемы внутренней безопасности, поскольку почти всегда сопровождалось репрессивными мерами со стороны государства.

Проблема безопасности волновала российского ученого И.Е. Андриевского, который в учебнике "Полицейское право" в 1873 г. отмечал, что основой в понимании проблемы безопасности является человек и его развитие. "Для жизни человека, развития его способностей и возможности достижения человеческих целей необходимы известные условия: между ними главнейшее место занимают безопасность и благосостояние. Условие безопасности обеспечивается предупреждением или пресечением опасностей, могущих грозить, как от злой воли других людей, так и от сил природы и различных несчастных случаев"[4].

С развитием общественных отношений категория "безопасность" претерпевала значительные изменения[5]. И только в начале 90-х гг. начинают появляться публикации, посвященные сущности безопасности личности, общества и государства. В настоящее время появились работы, связанные с совершенствованием понятийного аппарата теории безопасности. Это труды Степашина С.В., Серебрянникова В.В., Глебова И.Н., Прохожева А.А., Сальникова В.П., Васильева А.И., Возженикова А.В., Дзлиева М.И., Дерюгина Ю.И., Манилова В.Л., Осипова Г.В., Гущина С.В., Митрохина В.И., Пирумова В.С., Шершнева Л.И., Урсула А.Д. и других авторов. Например, Митрохин В.И. определяет безопасность как "меру защищенности среды жизнебытия, чести, достоинства, ценностей личности, социальных групп, государства, общества, цивилизации в целом"[6].

Обратимся теперь к понятию "национальная безопасность" ("National security"). Это понятие было принято во всем мире и отражает один из исторически известных подходов к безопасности. Преобладающее значение оно получило, начиная с эпохи Священного союза - как реакция на наполеоновские войны и как отражение подъема национальных чувств в Европе. Отметим, что появление категории "национальная безопасность" многие связывают с именем президента США Т. Рузвельта, правившего в 1901 - 1909 гг. В послании конгрессу Соединенных Штатов в 1904 г. он оправдал захват зоны Панамского канала интересами "национальной безопасности"[7]. Далее это понятие стало применяться довольно широко, а в 1947 г. в США был принят Закон "О национальной безопасности", согласно которому был создан Совет национальной безопасности США. Таким образом, термин "национальная безопасность", запущенный в оборот американским президентом, сегодня является предметом пристального исследования многих ученых всех стран.

В СССР термин "национальная безопасность" не получил распространения из-за иного содержания, которое вкладывалось в понятие "нация", "национальное". Во времена существования СССР термин "государственная безопасность" был введен в 1934 г. при образовании в составе НКВД Главного управления государственной безопасности и отражал точку зрения руководства страны о приоритете интересов государства диктатуры пролетариата перед интересами общества и интересами личности. В 1936 г. в Конституции СССР в п. "и" ст. 14 главы 2 был законодательно закреплен термин "государственная безопасность". В Большой советской энциклопедии термин "государственная безопасность" трактуется как совокупность мер по защите существующего государственного и общественного строя, территориальной неприкосновенности и независимости государства от подрывной деятельности разведывательных и иных специальных служб враждебных государств, а также противников существующего строя внутри страны, а в Кратком политическом словаре 1987 г. этот термин вообще отсутствует.

Более того, в период демократизации (1989 - 1993 гг.) сложилось отношение к государственной безопасности как к чему-то такому, что противостоит обществу, человеку, личности и от чего необходимо отказаться, если стремиться к демократическому развитию страны[8].

Если в западных государствах доминирует принцип "одна нация - одна страна", то в СССР, а затем и в России в общественном сознании утвердилось понимание нации, национального как связанного с этносом, с национальностью. Поэтому введение в политический, а затем и в научный оборот заимствованного из западного лексикона понятия "национальная безопасность" породило неоднозначное его понимание[9].

В начале XXI века проблема безопасности приобрела для Российской Федерации особую актуальность. Нельзя сказать, что вопрос обеспечения безопасности возник для России именно сейчас. Вряд ли можно согласиться с утверждением Ю.В. Голика, что "до 1991 года проблемы безопасности, даже как проблемы выживания, у нас не существовало"[10]. С ним не соглашается А.Д. Градовский: ":государство, не дающее гражданам ничего, даже безопасности, несомненно, вызовет сначала равнодушие, потом вражду народа; оно разложится и погибнет или от внешнего врага, поддерживаемого апатией масс, или от внутренних раздоров"[11].

Национальная безопасность неразрывно связана с деятельностью государства. Только оно может, опираясь на свой аппарат, властные органы, деятельность которых поставлена в жесткие рамки и подкрепляется соответствующими правовыми актами, обеспечить покой граждан, создать благоприятные условия для их жизни и деятельности. Никакие другие социальные силы не смогут выполнить этой задачи.

Обеспечение собственной безопасности, а также безопасности своих граждан является одной из основных задач, но не функций любого государства. Как отмечает М.И. Байтин, "функции государства в каждый исторический период его развития определяются экономической структурой общества, внутренней и внешней обстановкой и обусловленными этим задачами государства"[12].

Обеспечение безопасности нельзя считать целью только государства, так как под ней следует понимать основные приоритеты, ориентиры, к которым должно стремиться общество, сообразно с которыми народ строит свою государственность. Они должны быть четко закреплены в основном законе страны. Так, в Конституции РФ соответствующие положения записаны в ст.1, 2 и 7, обозначающих для России идеалы построения демократического, правового, социального государства, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Главная задача любого государства - создание необходимых условий для достижения им провозглашенных в конституции целей.

Задача обеспечения национальной безопасности носит всеобъемлющий характер. Для ее достижения в каждой стране, в том числе и в России, требуется проведение комплекса мероприятий в различных сферах. Сегодня от ее успешного решения зависит само существование России как суверенной федерации. В отличие от прежних конституций, нынешняя не определяет задачи нашего государства. Например, в Конституции РСФСР 1918 г. основная задача государства определялась как "уничтожение всякой эксплуатации человека человеком, полное устранение деления общества на классы, беспощадное подавление эксплуататоров..." (п.3 гл.2)[13]. Возможно, это явилось следствием того, что в период принятия первого советского Основного закона идеи государственности считались как бы второстепенными по отношению к ценности прав человека, идеалам гражданского общества. Такой подход был вызван слишком долгими бесконтрольностью и всевластием государства, ненужной опекой своих граждан в тех сферах, которые во всем мире считаются частной жизнью каждого. Целесообразно было бы в Конституции РФ определить задачи нашего государства.

Обеспечение национальной безопасности является настолько широкой и значительной по охвату сфер общественной жизни категорией, что ее защите служат практически все функции российского государства. Среди них можно выделить, например, экономическую, социальную, экологическую, развития культуры, науки, образования (внутренние), обороны, интеграции в мировую экономику, сотрудничества и укрепления связей со странами СНГ (внешние).

Рассматриваемая задача государства не может быть возведена в рамки абсолюта. Она строго подчинена принципам конституционного строя, которым не могут противоречить способы ее осуществления. Одной из существенных, отличительных характеристик Конституции РФ 1993 г. является то, что она закрепляет основы "конституционного строя".

С наполнением реальным содержанием идеи высшей юридической силы Конституции, приданием ей прямого действия как никогда стал актуальным вопрос о ее реализации, трансформации из юридической в фактическую.[14] С учетом возросшей в настоящее время роли национальной безопасности для укрепления российской государственности, создания предпосылок для построения гражданского общества, защиты прав личности возможно было бы усилить конституционную базу данного института.

Национальная безопасность - категория во многом не только юридическая, но и политическая. Однако это не является препятствием для придания ей конституционного статуса. Как пишет О.Е. Кутафин, "расширение рамок конституционного регулирования политической деятельности государства повышает эффективность Основного закона, усиливает его воздействие на ход общественных процессов, свидетельствует о повышении роли Конституции в общественной и государственной жизни"[15]. Особенностью конституционных правоотношений является то, что в них заложен значительный политический потенциал. Конституция - это не только нормативно-правовой акт, но и документ, который должен обозначать принципы деятельности, цели, задачи Российской Федерации, а также важнейшие направления государственной политики по обеспечению безопасности ее многонационального народа.

Нужно четко определить в Основном законе РФ механизмы обеспечения национальной безопасности, которая является важнейшей гарантией незыблемости конституционного строя, его составляющей. Сделать это можно было бы, включив в Конституцию РФ специальную главу, в которой определялось бы место национальной безопасности в системе конституционного строя. Здесь же можно было бы определить основные положения статуса Совета Безопасности РФ, условия участия нашей страны в системах коллективной безопасности.

В Российской Федерации действует Закон РФ "О безопасности"[16], который закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества, государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроль и надзор за законностью их деятельности. В этом нормативном акте безопасность определяется как "состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства от внутренних и внешних угроз" (ст.1). Под жизненно важными интересами понимается "совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества, государства".

"Безопасность" является очень широким понятием, поэтому его можно рассматривать в различных аспектах. Указом Президента РФ от 19 сентября 1997 г. "О межведомственных комиссиях Совета Безопасности Российской Федерации"[17] были утверждены положения, регулирующие деятельность десяти комиссий, за каждой из которых закреплен определенный круг вопросов, касающихся безопасности. В их числе комиссии по оборонной, федеральной конституционной, информационной, экологической, международной, экономической, общественной безопасности.

Особая роль в защите интересов личности, общества, государства принадлежит национальной безопасности. О важности этой проблемы для нашей страны говорит тот факт, что обеими палатами Федерального Собрания РФ неоднократно рассматривались вопросы, связанные с ней. Еще в 1995 году Государственная Дума РФ приняла Постановление "О доктрине национальной безопасности России", в котором выразила крайнюю обеспокоенность состоянием национальной безопасности России, признав сложившееся положение неудовлетворительным[18]. В 1996 году Президент РФ направил Федеральному Собранию Послание по национальной безопасности, результатом рассмотрения которого явились проведенные 25 июля 1996 г. парламентские слушания "О концепции национальной безопасности Российской Федерации". Совет Федерации принял в связи с этим Постановление "О Послании по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию", в котором выразил обеспокоенность состоянием уровня национальной безопасности[19]. Государственная Дума РФ приняла Постановление "О разработке проекта доктрины национальной безопасности России"[20].

Свое первое правовое закрепление категория национальной безопасности получила в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24. Предметом этой Концепции являлась система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности.

Согласно Концепции под национальной безопасностью Российской Федерации понималась безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации. Ее рассмотрение в Концепции проводилось через анализ таких понятий, как "национальные интересы России" и "угрозы национальной безопасности Российской Федерации".

Однако данный документ в 2009 г. прекратил свое действие, так как Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года"[21] утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.

В данной Стратегии используется следующее понятие национальной безопасности. Национальная безопасность - состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства.

Впервые в отечественном законодательстве определено понятие «угроза национальной безопасности», под которым понимается прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства.

По нашему мнению, угроза представляет собой состояние общественного развития, характеризующаяся процессом ослабления государственности, действия, направленные на насильственное изменение конституционного строя, которые могут повлечь утрату многонациональным народом России суверенитета.

Не смотря на нормативное закрепление понятия национальная безопасность в литературе высказываются различные мнения о допустимости в условиях России понимания безопасности как "национальной". В преамбуле Конституции РФ говорится: "Мы, многонациональный народ Российской Федерации:". По мнению В.А. Кикотя, здесь "речь идет о совокупности всех граждан, всех этносов ("наций") и всех народов субъектов РФ и других этнических и территориальных общностей"[22]. Как считает Л.С. Мамут, "слова "многонациональный народ" означают, во-первых, совокупность граждан России, во-вторых, всех населяющих Российскую Федерацию народов (этносов), других этнических общностей"[23]. Термин "нация" можно рассматривать в нескольких значениях: как общность граждан государства (этатистское понимание) или само государство как совокупность представителей одного этноса.

По данной проблеме нам более близка позиция, сформулированная А.Н. Кокотовым, который не принимает этатистской трактовки термина "нация", поскольку в этом случае державные этносы растворяются, "оставляя место лишь для национальных меньшинств, ибо последние в нации-народе выделимы, а национальное большинство не выделимо - оно есть сама нация-народ. Изложенное следствие ставит существование и параметры державных наций в зависимость от судьбы соответствующих государств"[24].

Если рассматривать термин "нация" как государство, то получается, что "национальная безопасность" тождественна "государственной безопасности". Такое толкование будет неверным, поскольку национальная безопасность подразумевает триединую составляющую, каждый компонент которой одинаково значим, - безопасность личности, общества и государства. Кроме того, у нас уже действуют нормативные акты, в которых термин "нация" понимается как этнос. Примером может служить утвержденная Указом Президента РФ Концепция государственной национальной политики Российской Федерации[25]. Поэтому придавать другое значение рассматриваемой категории в официальных документах вряд ли логично.

С учетом исторических и культурных традиций России, а также того, что она является федеративным государством, в котором многие субъекты образованы по национально-государственному (республики) и национально-территориальному (автономная область, автономные округа) принципам, можно говорить о безопасности не как о категории национальной, а федеральной. Возможно, использовать термин "федеральная безопасность Российской Федерации".

Другими важными составляющими понятия национальная безопасность, отраженными в Стратегии национальной безопасности следует назвать "национальные интересы Российской Федерации", "угроза национальной безопасности", "стратегические национальные приоритеты", "система обеспечения национальной безопасности", "силы обеспечения национальной безопасности", "средства обеспечения национальной безопасности".

Анализируемая Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года оперирует понятием «национальные интересы Российской Федерации», под которыми понимается совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года используется термин угроза национальной безопасности, под которой понимается прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства.

Стратегия национальной безопасности определяет, что стратегические национальные приоритеты - важнейшие направления обеспечения национальной безопасности, по которым реализуются конституционные права и свободы граждан Российской Федерации, осуществляются устойчивое социально-экономическое развитие и охрана суверенитета страны, ее независимости и территориальной целостности.

Вместе с тем, анализ законотворческой деятельности в области национальной безопасности Российской Федерации и практика показывают, что, несмотря на серьезные сдвиги в законодательном обеспечении безопасности страны, пакет законов, регламентирующих это важнейшее направление деятельности государства, еще далек от совершенства. Пока не удалось выстроить законодательное обеспечение национальной безопасности государства в целостную систему. Уровень координации действий президентских и правительственных структур, силовых министерств и ведомств, профильных комитетов палат Федерального Собрания в решении этой проблемы еще недостаточен. Разработка правовых основ, регламентирующих деятельность министерств и ведомств, вовлеченных в процесс обеспечения национальной безопасности России, включая силовые структуры, носит в значительной мере ведомственный характер. В результате этого количество нормативных документов частного характера увеличилось, а общие проблемы обеспечения безопасности Российской Федерации не получили необходимого нормативно-правового разрешения.

На сегодняшний день значительно изменилось федеральное законодательство в области обеспечения национальной безопасности. Вносились поправки в Закон Российской Федерации "О безопасности",[26] Вступили в силу многочисленные нормативные правовые акты, частью предмета регулирования которых являются вопросы национальной безопасности России[27]. О необходимости совершенствования законодательства по обеспечению национальной безопасности много раз говорил Президент Российской Федерации, в том числе в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации.

Выход из этого положения достаточно простой, хотя и требующий серьезных усилий законодателя. Достаточно разработать подробный классификатор нормативных правовых актов в данной области и постепенно их принимать. Следующий шаг - закрепление в нормативных правовых актах России и ее субъектов положений Стратегии национальной безопасности Российской Федерации. Таким образом, в качестве вывода по параграфу отметим, что в настоящее время существует настоятельная необходимость принятия системообразующего Федерального закона "О национальной безопасности", в основу которого легли бы основные положения Стратегии национальной безопасности Российской Федерации.