Глава 2 внешние эффекты и окружающая среда

ВЛИЯНИЕ ВНЕШНИХ ЭФФЕКТОВ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ.

Ранние стадии урбанизации и промышленного роста в развивающихся странах обычно сопровождаются увеличением доходов и ухудшением экологических условий. Анализ взаимодействия этих процессов во многих странах с разным уровнем доходов показал, что их динамика может быть описана с определенными допущениями с помощью коэффициента Джини[1]: вначале загрязнение увеличивается вместе с ростом доходов, а затем начинает уменьшаться. Согласно «Докладу о развитии мира в 1992 году», экологическая обстановка в четверти наименее благополучных по этому показателю городов в странах с высоким уровнем доходов лучше, чем в четверти наиболее благополучных городов в бедных странах. Более высокие доходы облегчают применение чистых технологий[2]. Но эта тенденция отнюдь не необратима. Качество воздуха и воды во многом зависит от контроля и управления со стороны государства.

Главными источниками загрязнения воздуха, представляющего наибольшую угрозу здоровью, является увеличивающееся использование энергии в ходе модернизации производства, выхлопы автомобилей и некоторые промышленные продукты. Индустриализация сопровождается ростом отходов в результате как непосредственных выбросов в атмосферу, так и смены характера потребления, стимулирующего спрос на готовые товары. Производство последних обычно сопровождается увеличением массы побочных продуктов, в том числе экологически вредных. Степень причиняемого ими ущерба зависит от их особенностей, количества, методов сбора отходов и т.п. К сожалению, отсутствие контроля побуждает производителей использовать самый дешевый путь избавления от отходов – выпускать их неочищенными в воздух, сбрасывать в водоемы или закапывать в землю, откуда они проникают в реки и подземные резервуары воды. Наиболее быстро благодаря обмену информацией и более легкому доступу к новым товарам смена характера потребления происходит в городах; соответственно здесь, прежде всего и проявляются экологические последствия этого процесса. Без эффективных технологий и инфраструктуры, способных нейтрализовать давление промышленного роста на природу, модернизация причиняет ей существенный ущерб.

При высоком уровне производства и потребления большинство отходов становятся вредными для здоровья и окружающей среды, поэтому расходу на их очистку в расчете на единицу выпуска растут. Человеческий организм обладает определенной толерантностью по отношению к большинству токсичных веществ, но она быстро сокращается по мере роста их концентрации в воздухе и в воде. Подобная абсорбционная способность[3] характерна и для природы, но и здесь после достижения критического уровня происходит быстрое повышение концентрации и токсичности выбросов.

Угрозу здоровью людей представляют как выбросы в атмосферу, так и концентрация отходов в водоемах и на свалках. Хотя проблема исследована недостаточно, появляются все более веские свидетельства о реальности серьезной угрозы здоровью населения развивающихся стран по мере роста в них промышленного производства и транспорта. Согласно данным Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), во второй половине 1980-х годов 1,3 млрд. человек жили в городах, где содержание взвешенных твердых частиц превышало предельно допустимые нормы, а 1 млрд. подвергался воздействию недопустимо высоких концентраций двуокиси серы. Отравление источников водоснабжения, воздушной среды отходами промышленности наносит ущерб частной и общественной собственности, здоровью и благосостоянию населения. Открытые сточные канавы и горы мусора становятся рассадниками болезней. Уровень смертности жителей городских трущоб в ряде случаев выше, чем в сельской местности, хотя коммунальное обслуживание деревни находится в еще более плачевном состоянии. Растущее число людей в развивающихся странах, лишенных чистой воды и нормальных санитарных условий, может свести на нет достигнутые за последнее время успехи в увеличении продолжительности жизни.

Вызванные экологическими факторами экономические потери и ущерб здоровью настолько велики, что превратились в сильнейшее препятствие повышению жизненного уровня. Успешная борьба с болезнями и опасностью возникновения эпидемий возможна лишь при условии обеспечения чистой питьевой водой и улучшения санитарных условий.

Огромные производственные потери и расходы на лечение истощают ресурсы, предназначенные для экономического развития. Хронические болезни и слабое здоровье – одновременно следствие и причина нищеты.

    ПОЛИТИКА РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНИХ ЭФФЕКТОВ. ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ. РОЛЬ И ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА.

Экстернальные эффекты порождают проблемы, которые способны усиливаться или накапливаться. Метод анализа «издержки-выгоды» дает возможность учитывать их воздействие, тем самым усиливая объективность процесса принятия решений субъектами. В основе учета издержек и упущенных возможностей лежит методологический принцип неоклассической теории. Для более полного отражения действительных издержек производства в денежных единицах необходимо знать возможные варианты преимуществ и упущений, учитываемых в ходе принятия окончательного решения.

Денежное выражение издержек и выгод связано с определенными трудностями.

Во-первых, полный учет затрат и выгод требует перераспределения доходов. Нередко трудно выявить число субъектов, пострадавших либо, наоборот, выигравших от экстерналии (например, строительство шоссе – благо, однако для жителей близлежащих домов оно оборачивается повышенным шумом, машинными выхлопами).

Во-вторых, для сравнения альтернативных вариантов в денежном выражении расходы по каждому из них необходимо привести к единому временному интервалу (настоящему времени), т.е. дисконтировать. Но с общественной точки зрения, подразумевающий учет интересов будущих поколений, временной интервал может иметь разную экономическую ценность и существенно отличаться от дисконтируемых частных выгод.

В-третьих, анализ издержек и выгод неприменим к тем видам производств, которые имеют не столько экономическую, сколько политическую мотивацию, связанную с интересами государственной безопасности.

У рыночной оценки издержек и выгод есть, следовательно, объективные ограничения. Несомненно, существуют рациональные основания для использования этого метода в процессе принятия решений: он позволяет обобщить информацию и дать сравнительную оценку предложенным вариантам. Но в ряде случаев при его применении возможны искажения в учете внешних эффектов – неоправданные как завышение, так и занижение их воздействия.

В теории внешних эффектов известны два альтернативных подхода к проблеме интернализации. Первый был предложен в 1920-х гг. Артуром Пигу, второй – в 1960-х гг. Рональдом Коузом. В рамках первого подхода было предложено в качестве решения данной проблемы использовать корректирующие налоги и субсидии. 

Корректирующий налог ( или налог Пигу) (corrective tax) – налог на выпуск благ, уравнивающий предельные частные и предельные общественные затраты, а также преобразующий внешние затраты во внутренние, увеличивая предельные частные затраты на величину предельных внешних затрат (рис. 7).

В примере с целлюлозно-бумажным комбинатом налог t (величина налогового сбора составляет площадь фигуры CFBD), равный предельным внешним издержкам t = МЕC, мог бы приблизить рыночное равновесие к эффективному: MSB = MSC.

Если производство дает положительный внешний эффект, то ресурсы распределяются таким образом, что с точки зрения общества данный вид благ недопроизводится. В этом случае производителям общественных выгод необходима компенсация в форме корректирующих субсидий (corrective subsidy), целью которых является выравнивание предельной частной и предельной общественной полезности (рис. 8). В случае с обучением корректирующая субсидия, равная предель­ным внешним выгодам, могла быть предоставлена студен­там, что повысило бы их спрос на услуги образовательных учреждений до уровня, при котором MSB = MSC. Размер выплачиваемых субсидий на графике совпадает с площадью фигуры CBFD.

Однако использование корректирующих налогов и субсидий наталкивается на некоторые препятствия. Сопоставим действие налогов и штрафов.

1. Введение потоварного налога приводит к желаемому результату лишь в предположении, что существует единственно возможная технология производства продукта, так что объем выпуска и размер внешнего эффекта однозначно связаны друг с другом. Если же при одном и том же объеме выпуска величина внешнего эффекта может варьировать (скажем, фирма может строить или не строить очистные сооружения), то налог на продукт не побуждает фирму выбирать технологию, эффективную с общественной точки зрения. Эту задачу могут решить налоги (штрафы), величина которых непосредственно связана с величиной внешнего эффекта. Применение штрафа в размере MEC на единицу внешнего эффекта приведет к тому, что предельные затраты для фирмы будут равны:

MPC + MEC = MSC,

что побудит фирму осуществлять выпуск в общественно оптимальном объеме и к тому же использовать общественно эффективную технологию.

2. При установлении размера корректирующего налога на продукцию или штрафа необходимо определить предельные общественные затраты, что представляет собой непростую задачу. Введение штрафов за производство внешних эффектов сопряжено также с дополнительными техническими трудностями: внешние эффекты требуется измерять специально, что может потребовать значительных затрат.

Если в качестве затрат или выгод выступает изменение уровня полезности людей, то в этом случае ничего измерить просто невозможно. Полезность, получаемая соседями от созерцания вашего цветника, не имеет ценностного выражения. Однако вы не можете ни запретить соседям пользоваться этим благом, ни принудить их платить за пользование. Государственные меры (корректирующие субсидии и т. д.) в отношении этих внешних эффектов не могут быть применены хотя бы в силу невозможности определения предельной внешней полезности.

3. Одна и та же фирма может производить одновременно несколько различных внешних эффектов, каждый из них необходимо измерить, и для каждого требуется определить размер штрафа на уровне предельных внешних затрат. Штраф должен играть роль цены ресурса, но в отличие от последней его величина не формируется рынком, а должна быть определена расчетным путем.

По этим причинам для уменьшения отрицательных внешних эффектов часто используются не корректирующие налоги и не штрафы, а государственная регламентация. Государство может устанавливать предельно допустимые нормы загрязнения или непосредственно контролировать производственный процесс, требуя от фирм, например, строительства определенных очистных сооружений.

Таким образом, можно выделить несколько групп методов, использующихся при реализации государственного экологического регулирования:

- административно-правовые методы – законодательство, мониторинг, стандарты и нормативы, лицензирование, сертификация, оценка воздействия на окружающую среду, экспертиза, экологические программы, экологический аудит и др. Административные методы обеспечиваются возможностью государственного принуждения;

- экономические методы – финансирование природоохранных мероприятий, займы, субсидии, ускоренная амортизация, налоги, платежи за загрязнение и ресурсы, экологическое страхование, права на загрязнения, залоговая система и др. Экономические методы, таким образом, включают финансово-кредитные и рыночные рычаги, которые создают материальную заинтересованность природопользователя в снижении негативного воздействия на окружающую среду;

    - социально-психологические методы – обеспечение информацией экологического характера, образование, воспитание, обучение, общественное давление и др. Социально-психологические методы являются методами морального стимулирования природоохранной деятельности.