Глава 3 современные методы регулирования внешних эффектов

ПРИМЕНЕНИЕ ТЕОРИИ ВНЕШНИХ ЭФФЕКТОВ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПРАКТИКЕ.

Теорема Коуза

Р. Коуз исходил из того, что рассматриваемая проблема носит обоюдоострый или, как он говорит, “взаимообязывающий” характер: “При избегании ущерба для В мы навлекаем ущерб на А. Действительный вопрос, который нужно решить, это – следует ли позволить А наносить ущерб В или нужно разрешить В наносить ущерб А. Проблема в том, чтобы избежать более серьезного ущерба”.

Ответ не очевиден до тех пор, пока не удалось определить ценность того, что мы в результате этого приобрели, и ценность того, чем пришлось ради этого пожертвовать. Таким образом, решение, предложенное A. C. Пигу, не использует концепцию альтернативных издержек и подходит к факторам как к вещественным, а не правовым явлениям. 

Анализ проблемы социальных издержек привел Коуза к выводу, который Дж. Стиглер назвал “теоремой Коуза” (Coase theorem). Суть ее заключается в том, что, если права собственности всех сторон, тщательно определены, а трансакционные издержки равны нулю, конеч­ный результат (максимизирующий ценность производства) не зависит от изменений в распределении прав собственности (если отвлечься от эффекта дохода).  Эту же мысль Дж. Стиглер выразил следующим образом: «... в условиях совершенной конкуренции частные и социаль­ные издержки равны».

Сравнение системы ценообразования, включающей ответственность за ущерб от отрицательных внешних эффектов, с системой ценообразования, когда такой ответственности нет, привело Р. Коуза к парадоксальному на первый взгляд выводу о том, что если участники могут договориться сами, и издержки таких переговоров ничтожно малы (трансакционные издержки равны нулю), то в обоих случаях в условиях совершенной конкуренции достигается максимально возможная ценность производства.

Р. Коуз приводит следующий пример. По соседству расположены земледельческая ферма и скотоводческое ранчо: земледелец выращивает пшеницу, а скотовод разводит скот, который время от времени стравливает посевы на соседних землях. Налицо экстернальный эффект. Однако, как показывает Р. Коуз, эта проблема может быть успешно решена без участия государства. Если скотовод несет ответ­ственность за ущерб,  возможны два варианта: «либо скотовод уплатит фермеру за необработку земли, либо он решит сам арендовать землю, заплатив фермеру за необработку земли чуть больше, чем платит сам фермер (если фермер сам арендует ферму), но конечный результат будет тем же и будет означать максимизацию ценности производства».  

Если нет ответственности за ущерб, размещение ресурсов оказы­вается таким же, как и раньше. Различие состоит лишь в том, что теперь платежи будет осуществлять фермер.  Однако «конечный результат (который максимизирует ценность производства) не зависит от право­вой позиции, если предполагается, что ценовая система работает без издержек». При нулевых трансакционных издержках и у фермера, и у скотовода будут экономические стимулы увеличения ценности производства, так как каждый из них получит свою долю в приросте дохода. Однако при учете трансакционных издержек желаемый резуль­тат может быть и не достигнут. Дело в том, что высокая стоимость получения необходимой информации, ведения переговоров и судебных дел может превысить возможные выгоды от заключения сделки. К тому же при оценке ущерба не исключены значительные различия пот­ребительских предпочтений (например, один оценивает тот же самый ущерб гораздо больше, чем другой). Чтобы учесть эти различия, в формулировку теоремы Коуза позднее была введена оговорка относительно эффекта дохода.

Экспериментальные исследования показали, что теорема Коуза верна для ограниченного числа участников сделки (двух-трех). При возрастании численности участников резко увеличиваются трансакционные издержки, и предпосылка об их нулевом значении перестает быть корректной.

Любопытно отметить, что теорема Коуза доказывает значение трансакционных издержек «от противного». В реальной действитель­ности они играют огромную роль.

Теорема Коуза помогает выработать правильную стратегию в борьбе с загрязнением окружающей среды. Эффективная политика в области контроля загрязнения окружающей среды - это такая политика, которая позволяет сбалансировать предельные общественные выгоды контроля с предельными общественными издержками, необ­ходимыми для его проведения в жизнь.  Пересечение кривой предельных общественных выгод MSB с кривой предельных общественных издер­жек MSC позволяет определить эффективный для данного общества уровень вредных выбросов (рис. 9). Дело в том, что по мере снижения процента загрязняющих окружающую среду выбросов предельные социальные затраты резко возрастают, поэтому каждый дополнитель­ный процент снижения обходится все дороже и дороже.

Существуют три основных пути сокращения вредных выбросов в окружающую среду: 1) установление норм или стандартов по вредным выбросам; 2) введение платы за выбросы; 3) продажа временных разрешений на выбросы.

Стандарты по вредным выбросам (emissions standards) - это установленные законом пределы концентрации вредных веществ в промышленных отходах. Такие стандарты приняты во многих странах. В США, например, за их выполнением следит Управление по охране окружающей среды. Превышение установленных правительственными органами стандар­тов влечет крупный штраф или уголовное наказание.

Практика установления стандартов имеет, однако, свои очевидные недостатки. Прежде всего, они разрешают в определенных пределах бесплатно сбрасывать вредные вещества. При установлении единых для страны норм не учитываются разная степень остроты экологических проблем в разных регионах, а также существенные различия предельных частных издержек отдельных фирм. Поэтому затраты, связанные с достижением единого уровня загрязнения, могут приводить к значительным потерям отдельных фирм и общества в целом, так как игнорируются существующие в частном секторе сравнительные преимущества. И, наконец, что особенно важно, стандарты не стимулируют производителей к снижению существующего уровня загрязнения.

Большей гибкостью обладает плата за выбросы.  Плата за выбросы - это плата, взимаемая с фирмы за каждую единицу загрязняющих окружающую среду выбросов.  Такая система способствует сокращению общего объема вредных выбросов, о чем наглядно свидетельствует опыт применения ее в Германии. Однако полной уверенности в том, что стандарты загрязнения не будут нарушены, при такой системе нет. В последнее время получают все более широкое применение новые методы борьбы с загрязнением окружающей среды. Среди них такая своеобразная форма, как продажа прав на загрязнение природной среды.  Государство определяет объем вредных выбросов, допустимый в дан­ной области, и продает его в форме лицензий, каждая из которых дает право на сброс загрязняющих веществ. Согласно рекомендациям Р. Коуза, необходимость заполнения пробелов в существующей системе собственности способствует созданию новых рынков и осуществлению интернализации внешних эффектов.

Пусть установленный стандартом объем загрязнений равен Q*. Предложение разрешений на загрязнение является абсолютно неэластичным и представлено в виде вертикальной кривой S. Цена лицензии будет зависеть от спроса D на них как права на сброс загрязняющих веществ (рис. 10). Равновесие установится при цене лицензии Р. Если государство, партия «зеленых» решат улучшить экологическую ситуацию в области, они могут купить часть лицензий или изъять их из обращения. Это равнозначно сокращению предло жения лицензий (S`) и росту их цены (P`). Одни фирмы будут вынуждены сокращать выпуск либо внедрять более совершенные способы производства. Фирмы, для которых цена лицензий окажется выше издержек по снижению вредных выбросов, вынуждены будут прекратить производство, что обеспечит переход прав на выбросы к фирмам, имеющим более низкие издержки по снижению вредных выбросов. В результате достигается повышение эффективности при более низких издержках. Таким образом, продажа прав на загрязнение является гибким средством в борьбе за улучшение экологической ситуации в стране.

АЛЬТЕРНАВНЫЕ ВАРИАНТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНИХ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ЭФФЕКТОВ. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ПОДХОД К РЕГУЛИРОВАНИЮ ВНЕШНИХ ЭФФЕКТОВ, МЕТОД ЭКОЛОГИЗАЦИИ ПОТРЕБЛЕНИЯ.

Формирование экономико-правовой базы платного природопользования и совершенствование системы экологических платежей являются важнейшими задачами регулирования внешних эффектов. Но решение этих задач вряд ли позволит говорить о создании эффективного механизма интернализации, формирование которого возможно только при условии реализации институционального подхода.

Институциональный подход к интернализации внешних эффектов основывается на выявлении всего комплекса условий и факторов (в том числе неэкономического характера), обуславливающих как возникновение экстернального воздействия, так и возможность его снижения. Он предполагает, во-первых, постановку в качестве основной цели не только устранение, но и предотвращение внешних эффектов. Во-вторых, ориентирование на более широкий охват институтов, используемых в качестве инструментов интернализации. В-третьих, ориентироваться не на запреты или жесткое входное регулирование хозяйственной деятельности, являющейся источником негативных экологических внешних эффектов, а на грамотную ее организацию, возможность которой определяется совершенствованием методов управления природопользованием.

Институциональный подход к регулированию внешних эффектов реализуется, во-первых, в разработке и применении собственно институциональных методов; во-вторых, в создании институциональных условий для максимально эффективного применения существующих методов интернализации. Важнейшими институтами, регламентирующими процесс природопользования, является институт производства, институт потребления и институт рынка. Именно в приложении к ним видится возможность разработки институциональных методов интернализации, в числе которых приоритетное значение имеют экологизация производства, экологизация потребления и создание рынка негаресурсов.

Любые методы "проводятся" через определенные институты; значит, для того, чтобы инструменты интернализации способствовали достижению целей, ради которых они разрабатывались, необходимо создать соответствующее институциональное обеспечение. Нет никакого смысла устанавливать самые жесткие в мире нормативы по очистке сточных вод и при этом не иметь ни одного водоканала, способного эти нормативы выполнить. Бессмысленно взимать платежи за загрязнение окружающей среды с целью возмещения экологического ущерба, если эти платежи, "растворяясь" в бюджете, направляются на совершенно иные цели, лишая предприятия необходимых источников финансирования природоохранных мероприятий.

Таким образом, успешность процесса управления внешними эффектами, возникающими в сфере природопользования, в значительной степени определяется эффективностью институциональной системы.

Интернализация имеет довольно широкий смысл. Помимо сугубо производственного ее аспекта, существует еще и территориальный аспект. Интернализацию можно рассматривать на различных таксономических уровнях территориального управления: конкретный промышленный объект, муниципальное образование, субъект федерации, государство и т.д.

Важнейшими институциональными условиями осуществления эффективного управления процессом интернализации экологических внешних эффектов являются наличие глубоко проработанной единой государственной экологической политики; достаточное финансовое и материальное обеспечение управленческих решений; проведение тщательно продуманной кадровой политики, при которой доступ к управлению природопользованием определяется профессионализмом и компетенцией и др. Кроме того, для обеспечения механизма реализации управленческих решений необходимо, чтобы была эффективной сама система управления, ее организация, поскольку государственные органы являются "проводниками" экологической политики. Необходимо, чтобы в процессе реорганизации государственных экологических органов соблюдались следующие основные принципы управления: принцип разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций, принцип недопущения дублирования функций, принцип учета противоречивых интересов, принцип соучастия общественности, принцип комплексного подхода.

Так, важнейшим фактором, существенно осложняющим процесс интернализации внешних эффектов (и даже инициирующим их возникновение), является несоблюдение в экологическом управлении принципа комплексного подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды. Возможность преодоления названного фактора видится в том, чтобы сделать объектом экологического управления не отдельные природные объекты (землю, недра и т.д.), а природно-ресурсный потенциал территории. По существу в этом и заключается суть рационализации природопользования.