Законодательное оформление полномочий

Разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере отношений, регулируемых трудовым правом, органически связано с концепцией российского федерализма и изначально обусловлено характеристиками федеративной системы.

Разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере трудового права как ключевое понятие исследования можно рассматривать в качестве совокупности отношений между соответствующими органами власти по установлению, уточнению и перераспределению своей компетенции, а также отношений, возникающих между ними при ее реализации (релятивный аспект); совокупности правовых норм (институциональный аспект); отраслевой реализации конституционного принципа федеративного устройства, закрепленного в ч.3 ст.5 Конституции РФ (частное проявление атрибута системности права).

Системный подход позволяет рассматривать всю совокупность правил, касающихся разграничения полномочий между органами государственной власти различных уровней применительно к сфере трудового права, в качестве отраслевой модели, входящей в структуру федеративной системы. При этом сама модель задается как система и классифицируется в качестве оптимизационной, функциональной, сложноустроенной, иерархической, формализованной в нормативно-правовом (на конституционном и законодательном уровне) и правоприменительном аспектах, статично-динамической и дескриптивной.

Отраслевая модель может быть сконструирована исключительно как формализованная статическая, и в этом случае она входит преимущественно в подсистему федерального законодательства, либо как комплексная динамическая, и в данном случае она пронизывает множество разноплановых составляющих федеративной системы, выполняя роль компонента «каркасной» подсистемы распределения государственной власти. Формализованная статическая модель конструируется исключительно как система предметов ведения и полномочий, закрепленных за различными уровнями и органами государственной власти, что фиксирует только результат распределения и разграничения. Комплексная динамическая модель рассматривается как сложноустроенная система, включающая в себя различные аспекты функциональных связей элементов системы в процессе распределения и разграничения предметов ведения и компетенции, формализованный результат распределения и разграничения, а также юридические и фактические аспекты различных отношений между элементами системы в процессе реализации компетенции.

Отраслевая модель разграничения полномочий регулирует общественные отношения, складывающиеся между государственно-властными субъектами и связанные с реализацией закрепленной за ними законодательной компетенции в сфере труда. Данные отношения не вписываются в традиционную концепцию предмета трудового права, поскольку не обладают отраслевой качественной спецификой, их существование обусловлено особенностями федеративной системы и нахождением трудового законодательства в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов. Они формируют в рамках отрасли особую обособленную группу организационных или «допредметных» отношений, которые складываются до непосредственного регулирования предмета трудового права, являются необходимой предпосылкой его регулирования и направлены на организацию государственного воздействия на предмет отрасли посредством привязки регулятивных полномочий к сферам компетенции органов государственной власти федеральной и региональной подсистем.

Нормы, составляющие отраслевую модель разграничения полномочий, носят учредительно-компетенционный характер, входят в систему трудового права, примыкая к институту источников общей части отрасли, и объективированы в структуре трудового законодательства, что обусловлено наличием внутрисистемных связей с предметом трудового права, а также принципом оптимизации системы права в целом. Нормативная модель является примером фрагментарного внедрения в структуру трудового права норм, по своей сути, конституционного, государственно-правового характера, которые играют роль некой отраслевой «точки привязки» федеративной системы к регулятивному воздействию трудового права на свой предмет.

Строение конституционного уровня модели складывается из компонентов первого уровня структуризации (предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, предметы ведения РФ), элементов второго уровня структуризации (косвенное выделение отдельных полномочий федеральных органов государственной власти) и обслуживающего блока модели.

Под предметом совместного ведения пункта «к» ч.1 ст.72 Конституции РФ «трудовое законодательство» в действительности следует понимать подлежащую дальнейшему разграничению предметную область (общую сферу компетенции) по принятию нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, составляющие предмет отрасли трудового права.

Разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти применительно к сфере трудового права может производиться не только прямым, но и косвенным способом.

Включение правил статьи 6 ТК РФ в состав основных начал трудового законодательства придает им статус приоритетных исходных и универсальных для трудового права нормативных положений. Приоритетность должна проявляться в их преимущественном применении в случаях возможных коллизий с иными компетенционными нормами, базовый и исходный характер – в том, что без предварительного разграничения правотворческих полномочий невозможно само полноценное регулирование общественных отношений в сфере труда и формирование надлежащей системы источников отрасли, а универсальность – в том, что правила статьи 6 должны охватывать полномочия применительно к регулированию любых общественных отношений, принадлежащих как к актуальному, так и к потенциальному объему предмета трудового права, а также в том, что любая отраслевая норма может быть проверена с позиций полномочности субъекта ее принятия на предмет соответствия модели.

Степень безусловности или «жесткость» принадлежности конкретного полномочия к подсистеме федерального уровня определяется различными основаниями отнесения того или иного вопроса к ведению ее органов власти: системообразующая роль, институциональная (компонентная), общесистемная и атрибутивная значимость. Принадлежность федеральной подсистеме полномочий, выделяемых по признаку системообразующей роли, является безусловной.

Внутрисистемная роль субъекта РФ реализуется в двух аспектах: как государственного образования, осуществляющего властные функции по правовому регулированию трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений всех лиц на своей территории, и как «условного работодателя», регламентирующего отдельные вопросы труда работников организаций собственной бюджетной сферы, связанные с использованием расходной части регионального бюджета. Выделение статуса «условного работодателя» производится только в том смысле, что именно субъект РФ фактически обеспечивает исполнение денежных обязательств перед работниками данных организаций, поэтому такие полномочия относятся к типу «присущих».

Предлагается выделять две группы коллизий: коллизии формализации модели, возникающие между самими нормами о разграничении полномочий, и коллизии функционирования модели, появляющиеся при осуществлении органами различных подсистем своих законодательных полномочий.

Предлагается выделять критерий, факторы и принципы разграничения полномочий. Критерий разграничения полномочий призван обеспечить целевую направленность отраслевой модели; в качестве такового выступает единственно критерий эффективности. Под факторами разграничения полномочий понимаются общие исходные основания выделения компетенционных сфер федеральных и региональных органов, учет которых в процессе построения модели обеспечивает достижение необходимой степени эффективности правового регулирования. Принципы разграничения полномочий также выступают в качестве основных начал для формирования компетенционных сфер различного уровня, но обеспечивают воплощение свойств федеративной системы в процессе самого разграничения полномочий и текущего функционирования модели.

Учет в законодательстве субъекта РФ собственных региональных особенностей, опережающее правовое регулирование и детализация федеральных норм являются внутренне присущими региональной подсистеме государственной власти функциями, отрицание которых существенно снижает эффективность функционирования системы в целом. На первоначальном этапе совершенствования отраслевой модели нет необходимости отказываться от формализованной общей концепции подхода к проблеме разграничения полномочий, достаточно ограничиться технико-юридической корректировкой модели и только в отдельных аспектах - ее содержательной модификацией. Предлагается, в частности, уточнить понятийный аспект законодательной техники; ввести в модель декларативные начала, обеспечивающие позитивную ответственность органов подсистем и ориентацию на кооперативную концепцию федерализма; формализовать цель функционирования региональной подсистемы и прямо предоставить субъектам РФ право улучшать положение работника, а также детализировать федеральное регулирование; ввести норму, направленную на разрешение коллизий формализации модели; в целях упрощения модели исключить прямые указания на отдельные «присущие» полномочия региональных органов. Выбор конкретного пути дальнейшего совершенствования отраслевой модели должен быть обусловлен практикой ее функционирования и модификацией системы факторов разграничения полномочий.