Особенности правового и финансового положения автономных и бюджетных учреждений

Более подробно хотелось бы остановиться на особенностях правового и финансового положения АУ и бюджетных учреждений нового типа (БУНТ) в отношении имущества, управления, ответственности по обязательствам, налогообложения и финансирования от учредителя.

Имущество автономного учреждения

Законодательно определено, что имущество (в т. ч. денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для осуществления предусмотренной уставом деятельности и обеспечения ответственности по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа. Об этом сказано в п. 10 ст. 5 Закона № 174-ФЗ. А в п. 11 этой же статьи указано на то, что изъятие или уменьшение имущества (в т. ч. денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением при его переходе в статус автономного, не допускается.

Согласно п. 1 ст. 3 Закона № 174-ФЗ автономное учреждение не может самостоятельно (без согласия учредителя) распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, переданным учреждению на праве оперативного управления или приобретенным за счет средств учредителя.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 31.05.2007 № 337 к особо ценному движимому имуществу (ОЦДИ) федеральных АУ относят⁴:

• имущество, балансовая стоимость которого превышает 500 тыс. руб. ⁵

• иное имущество, без которого осуществление основной деятельности будет существенно затруднено;

• имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, (музейные коллекции, Музейный фонд, библиотечные фонды, памятники истории и культуры, документы Архивного фонда РФ).

Порядок определения видов ОЦДИ автономных учреждений, созданного на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ, и на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, устанавливается на соответствующем уровне государственной власти или органом местного самоуправления с учетом требований постановления Правительства РФ № 337 в части определения видов особо ценного движимого имущества федеральных автономных учреждений. На практике во многих регионах (Свердловская, Томская области, Красноярский край и др.) органы исполнительной власти «снижают планку», определяя балансовую стоимость «иного имущества, без которого осуществление основной деятельности существенно затруднено"⁶.

С одной стороны, это ведет к дополнительным расходам учредителя на содержание такого имущества (обслуживание офисной техники, которая подпадает под это стоимостное определение, а это достаточно затратная статья расходов) и на функционирование учреждения (чем больше имущества, тем сложнее им управлять). Но, с другой стороны, и учредителю, и сотрудникам учреждения «спокойнее», т. к. все это имущество защищено от возможных взысканий – эта норма содержится в п. 4 ст. 2 Закона № 174-ФЗ. Остальным закрепленным за ним имуществом автономное учреждение отвечает по своим обязательствам.

Несмотря на очевидные плюсы для учреждения есть и минусы. Вероятно, на первых порах контрагенты будут менее охотно заключать сделки с автономным учреждением, понимая, что учреждению будет сложно отвечать по своим долгам, особенно ввиду отсутствия субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам автономного учреждения и положений ст. 65 ГК РФ. В соответствии с этой статьей учреждения не могут быть признаны банкротами. В этой ситуации долг контрагенту может просто «повиснуть» в воздухе, поэтому многие из них будут требовать 100% предоплаты, что не всегда возможно. Кроме того, такая ситуация будет ограничивать возможности автономного учреждения в привлечении дополнительных кредитных средств.

Согласно п. 10 ст. 2 Закона № 174-ФЗ ежегодно до 1 июня года, следующего за отчетным, АУ обязано публиковать отчет о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в определенных учредителем СМИ. При этом нужно учитывать, что по общему правилу интернет-сайт не является СМИ. Но в то же время закон не запрещает и не ограничивает возможность добровольной регистрации интернет-сайта как средства массовой информации по заявлению его владельца⁷. В случае регистрации сайта автономного учреждения в качестве СМИ будет достаточным публиковать отчеты на собственном сайте.

Отчет о деятельности и об использовании имущества утверждается наблюдательным советом, который создается в целях осуществления общественного контроля за деятельностью автономного учреждения.

Имущество бюджетного учреждения

В настоящее время Минэкономразвития России подготовило и направило на согласование в Минфин России проект постановления Правительства РФ «О порядке отнесения имущества федерального бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества». На региональном уровне такой документ должен быть принят до 1 марта 2011 г. Скорее всего, принципиальных отличий от порядка, используемого применительно к имуществу АУ, не будет.

Управление автономным учреждением

Наблюдательный совет, наряду с руководителем и органами, предусмотренными уставом (попечительский, ученый или художественный совет, общее собрание работников и др.), является органом управления автономным учреждением. Состав наблюдательного совета (от 5 до 11 членов) формируется за счет представителей учредителя, а также исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, на которых возложены функции по управлению государственным или муниципальным имуществом (не более 1/3, при этом представителей учредителя должно быть не менее 1/2), работников учреждения и представителей общественности (не более 1/3). Руководитель автономного учреждения и его заместители не могут быть членами наблюдательного совета. Решение о назначении членов наблюдательного совета или досрочном прекращении их полномочий принимается учредителем автономного учреждения. Довольно странной на этом фоне выглядит поправка, внесенная в Основы законодательства РФ о культуре⁸, согласно которой по инициативе автономного учреждения учредитель может принять решение об упразднении наблюдательного совета и его функции может выполнять учредитель. Это положение полностью дискредитирует открытость и прозрачность деятельности автономного учреждения.

Члены наблюдательного совета выполняют свои обязанности на правах добровольцев. Исключение составляют члены совета, назначенные из числа работников органов власти и управления, для которых выполнение этих обязанностей может быть включено в круг служебных функций по основной работе.

 

Компетенции наблюдательного совета складываются следующим образом:

Н а б л ю д а т е л ь н ы й с о в е т	дает рекомендации по предложениям:	о внесении изменений в устав автономного учреждения
		о создании, ликвидации филиалов, об открытии и закрытии представительств автономного учреждения
		о реорганизации или ликвидации автономного учреждения
		об изъятии имущества, закрепленного за автономным учреждением на праве оперативного управления
		о совершении сделок с недвижимым и особо ценным движимым имуществом
		по проекту плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения
	дает заключения:	об участии автономного учреждения в других юридических лицах
		по предложениям о выборе кредитных организаций, в которых автономное учреждение может открыть банковские счета
		по предложениям о совершении крупных сделок и сделок с заинтересованностью
	принимает решения:	по проведению аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения и утверждению аудиторской организации
		по проектам отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании его имущества
	утверждает:	проекты отчета об исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности
		годовую бухгалтерскую отчетность

Управление бюджетным учреждением

Принятый Закон № 83-ФЗ относит бюджетные учреждения под юрисдикцию Закона № 7-ФЗ. Структура, компетенция, порядок формирования и срок полномочий органов управления бюджетного учреждения, порядок принятия ими решений и выступления от имени БУНТ устанавливаются учредительными документами БУ в соответствии с требованиями Закона № 7-ФЗ, а также в соответствии с нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации муниципального образования.

Как будет называться высший орган управления бюджетным и казенным учреждениями, пока не ясно. Это зависит от каждой конкретной ситуации. Закон № 7-ФЗ в ст. 29 определяет основную функцию данного органа – обеспечение соблюдения целей, в интересах которых было создано учреждение, а также его компетенции, а именно:

1) изменение устава;

2) определение приоритетных направлений деятельности, принципов формирования и использования имущества;

3) образование исполнительных органов и досрочное прекращение их полномочий;

4) утверждение годового отчета и годового бухгалтерского баланса;

5) утверждение финансового плана и внесение в него изменений;

6) создание филиалов и открытие представительств;

7) участие в других организациях;

8)реорганизация и ликвидация.

Особенности налогообложения автономных, бюджетных и казенных учреждений

В связи с законодательным введением автономных учреждений как нового типа государственных (муниципальных) учреждений были внесены поправки в Налоговый кодекс РФ (далее – НК РФ) ⁹, благодаря которым автономные учреждения обладают так называемым налоговым иммунитетом по некоторым видам доходов. Закон № 83-ФЗ также вносит поправки в НК РФ в связи с изменениями правового положения государственных (муниципальных) учреждений

Поправки в НК РФ, касающиеся всех типов государственных и муниципальных учреждений (АУ, БУНТ, КУ):

• безвозмездная передача основных средств не облагается НДС (подп. 5 п. 2 ст. 146 НК РФ). Здесь необходимо пояснение: применявшаяся ранее в данном пункте формулировка «бюджетные учреждения» была заменена на определение «государственные и муниципальные», которыми теперь являются автономные, бюджетные и казенные учреждения;

• имущество, полученное государственными (муниципальными) учреждениями по решению органов исполнительной власти всех уровней, не относится к доходам, облагаемым налогом на прибыль, (подп. 8 п. 1 ст. 251 НК РФ);

• средства, в виде лимитов бюджетных обязательств, доведенных до казенных учреждений (с января 2011 г., в соответствии с Законом № 83-ФЗ), а также в виде субсидий бюджетным учреждениям (также с января 2011 г., в соответствии с Законом № 83-ФЗ) и автономным учреждениям (с января 2007 г., по Закону № 175-ФЗ), признаются средствами целевого финансирования и не относятся к доходам, облагаемым налогом на прибыль (подп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ). При этом нужно заметить, что налогоплательщики, получившие средства целевого финансирования, обязаны вести раздельный учет доходов (расходов), полученных (произведенных) в рамках целевого финансирования. При отсутствии такого учета у налогоплательщика, получившего средства целевого финансирования, указанные средства будут рассматриваться как подлежащие налогообложению с даты их получения;

• автономные, бюджетные и казенные учреждения не вправе применять упрощенную систему налогообложения (УСНО) ¹⁰. До вступления в силу положений Закона № 83-ФЗ о внесении изменений в НК РФ (с января 2011 г.) автономным учреждениям разрешено использовать УСНО. Однако внесенные поправки обязывают автономные учреждения, применяющие «упрощенку», до 1 ноября уведомить налоговые органы о переходе на традиционную систему с нового года.

Поправки в НК РФ, касающиеся автономных и бюджетных учреждений:

• п. 3 ст. 286 НК РФ. До принятия Закона № 83-ФЗ автономные учреждения, в отличие от бюджетных учреждений, имели право на квартальные (а не ежемесячные) платежи по налогу на прибыль только в случае, если за предыдущие четыре квартала доходы от реализации не превышали в среднем трех млн. руб. за каждый квартал. С января 2011 г. и бюджетные, и автономные учреждения будут иметь право на квартальные платежи по налогу на прибыль вне зависимости от выручки¹¹;

• подпункт 1 п. 1 ст. ЗЗЗ.35 НК РФ. Автономные, а с января 2011 г. и бюджетные учреждения обязаны платить налог за право использования наименований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний в наименованиях указанных организаций. Размер –50 тыс. руб. (подп. 71 п. 1 ст. ЗЗЗ.33 НК РФ).

Поправки в НК РФ, касающиеся казенных учреждений:

• доходы в виде средств, полученных от оказания казенными учреждениями государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ), а также от исполнения ими иных государственных функций не облагаются налогом на прибыль¹²;

• соответственно расходы казенных учреждений в связи с исполнением ими государственных функций, в т. ч. с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ), не учитываются в целях определения налоговой базы по прибыли¹³.

Особенности финансового положения автономного учреждения

По свежим данным Минкультуры России, в сфере культуры в субъектах Российской Федерации по состоянию на 1 апреля 2010 г. создано 176 автономных учреждений (в 1,9 раза больше, чем в IV квартале 2009 г.), в т. ч. в Красноярском крае – 12, в Республике Бурятия – 52, в Республике Коми – 2, в Республике Татарстан _ 38 (в т. ч. на муниципальном уровне – 22), в Новгородской области – 8, в Рязанской области – 3, в Забайкальском крае – 2. В 2010–2012 гг. в сфере культуры планируется создание еще 26 автономных учреждений. Исходя из этого, нелишне будет подробно раскрыть особенности финансового положения АУ и связанные с ними опасности.

Так, указанные особенности и риски во многом вытекают из следующих обстоятельств:

1) изменение системы финансового обеспечения: переход от сметного финансирования к финансированию через субсидии на содержание недвижимого имущества, особо ценного движимого имущества и выполнение государственного (муниципального задания);

2) отсутствие субсидиарной ответственности учредителя;

3) обслуживание в кредитной организации;

4) право не применять положения Закона № 94-ФЗ;

5) самостоятельное распоряжение заработанными средствами.

Особенности, связанные с изменением системы финансового обеспечения АУ, заключаются в том, что учредитель в полной мере гарантирует лишь содержание недвижимого имущества (только в той части, которое не сдается в аренду), имущества, которое отнесено к особо ценному, а также финансирование выполнения государственного (муниципального) задания по нормативу. Расходы на развитие автономного учреждения финансируются только в рамках утвержденных программ (федеральных, региональных, муниципальных), наличие которых сильно зависит от социально-экономических показателей развития региона и страны в целом.

Для создания условий безболезненного перехода в автономию федеральным законодательством определена так называемая трехлетняя выравнивающая субсидия¹⁴. Автономному учреждению выделяется субсидия, величина которой определяется как разность между размером бюджетных ассигнований, предоставленных бюджетному учреждению на текущий год и плановый период, и размером субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание услуг и на содержание имущества при его переходе в статус автономного учреждения.

Многие учреждения опасаются в случае перехода в статус автономного уменьшения финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному). Однако эти опасения напрасны, поскольку:

• объем финансового обеспечения не может зависеть от типа такого учреждения;

• законодательство устанавливает одинаковые требования к финансированию учреждений, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, будь то бюджетные или автономные учреждения.

Сокращение государственного задания происходит достаточно часто и у бюджетных учреждений. Это связано с устойчивым уменьшением численности потребителей в целом по России¹⁵. Для многих регионов это особенно драматично из-за оттока населения (например, регионы Северо-Западного федерального округа, Корякский автономный округ, Пермский край и др.). Определяется это и общими тенденциями урбанизации и оттока населения из сельской местности, и демографической «ямой», и социально-экономическим развитием конкретного региона. И хотя все это никак не связано с автономными учреждениями, но их большая самостоятельность требует и большей ответственности по обеспечению устойчивого функционирования в таких ситуациях.

Несмотря на то, что законодательно государство не может допустить уменьшения объемов финансирования задания, многие учреждения сталкиваются с проблемой задержки финансирования, иногда до трех или более месяцев. Положение усугубляется еще и отсутствием субсидиарной ответственности учредителя, в результате чего кредиторы АУ могут требовать до 100% предоплаты по контрактам с автономным учреждением (и это фактически возможно в связи с отсутствием ограничений в Законе № 94-ФЗ). В этой ситуации АУ подвергается риску потери платежеспособности, т. е. способности обслуживать свои обязательства, что может повлечь за собой:

• потерю движимого имущества, приобретенного за счет собственных средств автономного учреждения;

• наложение штрафных санкций со стороны налоговых органов;

• списание по решению судебных органов денежных средств со счетов автономного учреждения, открытых в кредитных организациях;

• потерю кредитных источников финансирования деятельности. Несвоевременное финансирование государственного задания автономного учреждения может повлечь за собой невыполнение обязательств учреждения перед персоналом, что, в свою очередь, может привести к снижению объемов или качества оказываемых услуг.

В этом случае особое значение имеет тщательная разработка договоров между государственным заказчиком и автономным учреждением, предусматривающих ответственность государственного заказчика за несвоевременное финансирование автономного учреждения в рамках заказа, разработка регламентов и графика финансирования задания автономному учреждению. В основе такого договора лежит расчет объема финансирования государственного задания.

Самостоятельное распоряжение средствами, полученными от деятельности, приносящей доход, безусловно, улучшает финансовое положение автономного учреждения. Это дает возможность использовать финансовые инструменты для мотивации персонала по улучшению качества предоставляемых услуг, увеличению графика предоставления тех или иных услуг, привлечению более квалифицированных специалистов. Кроме того, наличие собственных финансовых ресурсов позволяет создавать «резервный фонд», с помощью которого можно свести на нет или сгладить негативные последствия, связанные с возможной задержкой финансирования от учредителя.