Роль и функции государства в переходный период

 В плановой экономике государственное управление играет решающую роль в определении всех экономических пропорций. Через систему директивных адресных заданий государственные органы определяют основные хозяйственные связи и параметры деятельности каждого предприятия: объем и основной ассортимент производимой продукции. До предприятий доводятся директивные задания по повышению производительности труда и снижению себестоимости продукции, по внедрению новой техники, формированию фонда оплаты труда и т.п. За предприятиями сохраняется самостоятельность в решении очень небольшого и менее значимого круга хозяйственных вопросов, таких, например, как определение детального ассортимента выпускаемой продукции, выбор конкретных форм премирования работников и т.п. При построении системы государственного регулирования экономики здесь господствует принцип "максимальной возможности": все экономические процессы, которые в принципе поддаются централизованному регулированию, должны управляться государственными органами.[75, 263]

В рыночной экономике основным регулятором хозяйственных пропорций является рынок. Государственное регулирование играет вспомогательную роль. Оно строится на основе принципа "необходимости": только в тех сферах, где рыночные регуляторы в силу различных причин неэффективны, допустимо и целесообразно государственное регулирование.

Изменение основополагающего принципа формирования системы государственного регулирования — одно из главных стартовых условий перехода к рыночной экономике. На переходном этапе эта система характеризуется двумя определяющими тенденциями. С одной стороны, государственное регулирование экономических процессов теряет здесь всеобъемлющий характер. Степень государственного вмешательства в экономику уменьшается, что отражается в понятии "разгосударствление экономики". С другой стороны, происходит усложнение форм и методов государственного регулирования.

На этапе перехода к рынку роль государственного регулирования более значима, чем в сложившемся рыночном хозяйстве. Это связано с двумя основными причинами. Во-первых, на переходном этапе рынок находится в стадии становления и его саморегулирующие возможности недостаточно высоки, что обусловливает более высокую активность государства в регулировании экономики. Во-вторых, переход от планового хозяйства к рыночному происходит не стихийно. Государство призвано регулировать процесс перехода, стимулировать создание инфраструктуры рынка, условий для его эффективного функционирования.[72, 188-190]

Роль государства в экономике конкретизируется в его функциях. Функции государства в переходной экономике связаны со становлением и развитием рыночных отношений. В зависимости от характера этой связи можно выделить две группы регулирующих функций государства. С одной стороны, это функции по созданию условий эффективного функционирования рынка. С другой — это функции по дополнению и корректировке действия собственно рыночных регуляторов.

К первой группе относятся функции обеспечения правовых и иституциональных основ функционирования рыночной экономики, а также функция стимулирования и защиты конкуренции как главной движущей силы роста эффективности производства.

Ко второй группе относятся функции перераспределения доходов, корректировки распределения ресурсов, обеспечения экономической стабильности и стимулирования экономического роста.

Названные функции характерны как для переходной, так и для развитой рыночной экономики. Однако на этапе перехода к рынку реализация каждой из этих функций характеризуется рядом существенных особенностей, что позволяет говорить о возникновении новой — трансформационной функции государства в переходный период.

В сформировавшемся рыночном хозяйстве обеспечение правовой базы функционирования экономики реализуется в основном путем контроля за применением действующего хозяйственного законодательства и внесения в него частичных корректировок, на переходном же этапе необходимо заново создавать всю базу рыночного хозяйствования. Новое хозяйственное законодательство должно четко определять права частной и других видов собственности и гарантии соблюдения контрактов, peгулировать деятельность развивающихся институтов рыночного хозяйства: коммерческих банков, бирж, инвестиционных групп и т.п., содержать правовые основы антимонопольного реагирования. Необходимы новые, адекватные условиям рынка и рыночное законодательство, система законов по защите прав потребителя и социальному обеспечению и т.д. Кроме того, требуется правовое обеспечение такого специфического процесса переходного этапа, как массовая приватизация государственной и муниципальной собственности.

Объективное противоречие между требованием стабильности хозяйственного законодательства и необходимостью его совершенствования становится в переходной экономике особенно острым. Это осложняет реализацию функции правового обеспечения экономики. Прежде чем вносить те или иные коррективы в правовые нормы хозяйствования, необходимо соизмерять предполагаемый положительный эффект вносимых изменений с ущербом от нарушения правовой стабильности.

Реализация функции стимулирования и защиты конкуренции в связи с неразвитостью конкуренции и чрезвычайно высоким уровнем монополизации рынка, характерным для экономики переходного типа, приобретает здесь особенно важное значение.[33, 48-50]

Переход от плановой экономики к рыночной объективно сопровождается резким увеличением дифференциации доходов населения. Причем в начале перехода этот процесс происходит на фоне экономического спада и высоких темпов инфляции, которые обостряют проблему неравенства, вызывая значительное снижение уровня жизни основной массы населения. В этих условиях, чтобы сгладить остроту социально-экономических противоречий и не допустить массового обнищания населения, государство должно активно участвовать в перераспределении доходов, сформировать новую систему социальной защиты населения, адекватную требованиям переходного периода. Таким образом, в переходный период возрастает значение дистрибутивной функции государства.

Основными каналами перераспределения доходов населения являются прогрессивное налогообложение личных доходов, имущества и система социальных трансфертных платежей. Причем главная роль в уменьшении неравенства принадлежит трансфертным платежам, так как возможности увеличения налоговой прогрессии объективно ограничены. Значительное повышение прогрессивности налогообложения подрывает стремление к получению более высоких доходов, а тем самым стимулы к высокопроизводительному труду, предпринимательству и инвестициям, поощряет «утечку умов» и капитала за рубеж, что отрицательно сказывается на развитии национальной экономики.

Политика перераспределения доходов призвана сократить растущий разрыв в уровне жизни высоко- и низкодоходных групп населения в той мере, которая не угрожает подавлением деловой и трудовой активности.

Известно, что рыночные механизмы не обеспечивают рационального с общественной точки зрения распределения ресурсов в тех случаях, когда речь идет о производстве, сопровождающемся внешними эффектами, или о создании общественных благ. В этих случаях государство берет на себя аплокативную функцию-корректировки распределения ресурсов. В переходной экономике она осуществляется следующими методами: установление административных ограничений и стандартов, препятствующих загрязнению окружающей среды, система специальных налогов и субсидий, финансирование производства общественных благ или непосредственное управление их производством на государственных, муниципальных предприятиях и учреждениях. Спецификой переходной экономики является наличие особых проблем, усложняющих реализацию рассматриваемой функции государственного регулирования.

Для России на этапе перехода к рынку характерны острейшие трансформационные экономические проблемы и попытки быстро изменить экологическую ситуацию путем введения жестких нормативов, санкций и налогов выльются в значительное сокращение объема производства, что усилит экономический спад, характерный для начала переходного периода. Решение проблемы — в постепенном ужесточении политики регулирования отрицательных внешних эффектов с заранее объявляемыми изменениями экологических нормативов, размеров налогов и штрафов.[74, 112]

Регулирование процесса перераспределения ресурсов для производства общественных благ (национальная оборона, фундаментальная наука, образование, здравоохранение и т.п.) в переходной экономике осложняется из-за высокой инфляции и экономического спада. Как известно, от инфляции больше всего страдают лица с фиксированными доходами, к которым относятся получение пенсий, пособий и работники бюджетных отраслей. Наблюдается переток квалифицированных кадров бюджетников в сферу коммерческой деятельности, а также "утечка умов" за рубеж. Для того чтобы сохранить кадровый потенциал в сфере социально значимых государственных услуг, обязательным элементом политики перераспределения ресурсов на переходном этапе должна быть эффективная система защиты социального бюджета государства и доходов работников бюджетной сферы от инфляции и секвестора.

Чем выше инфляция, безработица и неустойчивость переходной экономики, тем выше роль стабилизационной функции государства. Данная функция реализуется в России главным образом посредством методов фискальной и кредитно-денежной политики. Основная сложность стабилизационного регулирования на переходном этапе связана с тем, что высокие темпы инфляции сочетаются здесь с глубоким экономическим спадом — так называемая "стагфляция". В этих условиях стимулирующая бюджетная, и кредитно-денежная политика, направленная на преодоление спада, способствует усилению инфляции. И наоборот, ужесточение денежно-кредитной, налоговой и бюджетной политики, направленное на подавление инфляции, способствует углублению кризиса производства. Перед государством встает проблема сочетания "жесткости" и "мягкости" в стабилизационной политике.

По мере подавления гиперинфляции и снижения ее уровня все более актуальной становится функция стимулирования экономического роста. Государство должно активизировать структурную и инвестиционную политику, увеличить финансирование науки и образования, способствовать НТП, уменьшить тяжесть налогового бремени предпринимателей, что стимулирует рост деловой активности, более активно использовать налоговую и кредитно-денежную политику как средство стимулирования роста частных инвестиций.[61, 27]

В процессе перехода от командной экономики к рыночной происходит трансформация в сфере государственного регулирования: командные методы и тоталитарный экономический диктат государства постепенно заменяются теми функциями, методами и инструментами, которые присущи государственному регулированию в рыночной экономике. Однако необходимо учитывать, что государственные функции в переходный период значительно усложняются, так как на этом этапе, помимо традиционных, государство осуществляет функции, продиктованные спецификой переходного периода.

В переходной экономике по мере отказа от командно-административных методов и замещения их правовыми и экономическими расширяется пространство для спонтанных рыночных процессов. В переходный период все в большем объеме используются различные сочетания инструментов рыночного саморегулирования по мере создания инфраструктуры рынка. Что касается соотношения административных и экономических методов регулирования, то на начальном этапе перехода преобладают административно-правовые методы. Это прежде всего связано с пересмотром законодательной базы командной экономики и созданием правовых основ для рыночных преобразований, для чего необходимо новое хозяйственное законодательство.

Прежде всего, это закон о собственности, закрепляющий право частной собственности и плюрализм ее форм, без которых невозможны существование рынка, свобода принятия решений, конкуренция. Необходимо принятие закона о предприятиях, который должен регулировать отношения между предприятиями различных форм собственности и государством, законов о сделках, договорах и обязательствах, т.е. нового Гражданского Кодекса РФ.

Необходима четкая правовая база для осуществления приватизации. При условии проведения ее на демократической конкурсной основе приватизация становится важным инструментом формирования рыночной экономики, повышения эффективности работы предприятий, переориентации их деятельности на удовлетворение потребительского спроса, одним из инструментов структурной перестройки.

Законодательство о земельных отношениях должно включать инструменты стимулирования развития сельского хозяйства, фермерского движения, эффективного использования земли.

Помимо этого, для создания и поддержания конкурентной среды необходимы ценовая либерализация, антимонопольное законодательство, закон о защите прав потребителей, комплекс законов по борьбе с преступностью и коррупцией, нарушающими принципы добровольности обмена и свободной состязательности агентов рынка.

Формирование рынка труда должно сопровождаться разработкой нового законодательства о труде и социальной защите населения от безработицы.

При создании комплекса законов и принятии подзаконных актов очень важно решить проблему их гармонизации. Противоречащие друг другу "правила игры", как показывает практика, не реализуются.

Таковы основополагающие законы, которые при соответствующих им институциональных преобразованиях формируют конкурентную рыночную среду. При этом реформа экономической системы должна сопровождаться согласованными реформами правовой и политической системы.

Важным фактором становления рыночной экономики является реформирование банковской системы, включая такие важные условия, как автономность Центрального банка и формирование сети независимых коммерческих банков. Государство институционально формирует систему рынков: рынок товаров и услуг; финансовый рынок, включающий в себя межбанковский рынок, валютный рынок, рынок ценных бумаг, рынок банковских кредитов, рынок труда. Государство активно участвует в создании инфраструктуры рынка: банки, биржи (товарные, сырьевые, фондовые), холдинги, корпорации, страховые компании и т.д.

Помимо трансформационных функций переходного характера, государство выполняет функции, регулирующие макроэкономические пропорции, оказывающие стабилизирующее воздействие на экономику и социальную сферу. Решение таких макроэкономических задач, как преодоление кризисного спада производства, сдерживание инфляции, проведение структурной перестройки, решение проблем социальной защиты населения может быть реализовано с помощью гибкого применения комплекса инструментов фискальной, кредитно-денежной и инвестиционной политики. В такой ситуации неизбежен значительный дефицит госбюджета, но его сокращение любой ценой — не самоцель. Главной целью должно быть стимулирование роста производства, поддержание реальной конкурентной среды.[41, 7]

Таким образом, функции государства в переходный период не только не сокращаются, с чем обычно ассоциируются разгосударствление и либерализация экономики, а, напротив, увеличиваются и усложняются. Происходит трансформация государственных функций и методов регулирования, в ходе которой государство; постепенно отказывается от командного решения социально-экономических задач. По мере становления рыночного механизма, все большее предпочтение отдается использованию экономических и правовых методов государственного регулирования экономики. Формируются новые регулирующие органы, такие как Государственный антимонопольный комитет, Госкомитет по поддержке и развитию малого предпринимательства, федеральные комитеты по рынку ценных бумаг, по недвижимости, по контролю за естественными монополиями и др.

Изменения целей и структуры государственных функций являются составляющими общего процесса социально-экономической трансформации. При этом правительство, выступая в роли инициатора рыночных преобразований, может своими действиями ускорить, либо замедлить этот процесс, усложнить и отсрочить достижение конечной цели. В этом контексте рассматривают роль правительства в качестве "мультипликатора трансформации", который включает в себя такие факторы, как степень бюрократизации и степень компетентности правительства, степень заинтересованности в создании рынка и степень сопротивляемости реформам.

Чем ниже значение мультипликатора трансформации, тем дольше страна осуществляет переход к рынку. Напротив, высокое значение этого мультипликатора говорит о том, что страна быстрее и с меньшими потерями пройдет переходный период. Мультипликатор трансформации оказывает непосредственное воздействие на скорость и качество социально-экономических преобразований в стране.[63, 113]

Экономическая роль государства в общем виде характеризуется удельным весом государственных доходов и расходов в ВВП страны. Анализ динамики доходов и расходов консолидированного бюджета СССР и России за 1986—1996 гг. показывает тенденцию к снижению их доли в ВВП страны, как видно из таблицы 2.1, следующей ниже.

 Таблица 2.1

Доходы и расходы консолидированного бюджета СССР (1986-1991 гг.) и России (1992-1996 гг.) (в % к ВВП).

Годы	Доходы	Расходы
1986	47,0	52,0
1987	46,0	52,0
1988	44,0	52,0
1989	43,0	52,0
1990	42,0	51,0
1991	35,0	51,0
1992	29,3	33,0
1993	30,6	35,6
1994	28,2	27,3
1995	26,1	29,4
1996	24,7	28,9

Источник: [63, 205]

Если взять все государственные расходы страны (включая внебюджетные фонды), то их доля в ВВП также сокращается. Если в начале 1990-х гг. удельный вес государственных расходов СССР в ВВП составлял около 60%, то в 1992 г. — 59%, в 1993 г. — 52%, в 1994 г. — 48,5%. Совокупные доходы РФ в ВВП (все налоги) в 1992 г. составляли 47,8%, в 1993 г. — 45, в 1994 г. — 36,3%. При этом в последние 2 года отмечен их рост: в 2006 г. — 39,0%, в 2007 г. - 43,0% ВВП.[63, 117-119]