Результаты, проблемы и перспективы реформирования бюджетного процесса в России

За последние несколько лет, начиная с 2003 года, Правительством РФ был принят ряд мер, обеспечивающих переход от управления бюджетными ресурсами к управлению результатами. В итоге удалось достичь значительных успехов в реформировании бюджетного процесса посредством внедрения принципов среднесрочного финансового планирования и упорядочения процедур бюджетного процесса. К числу наиболее важных достижений можно отнести: [9, 11-13]

• составление ежегодных (начиная с 2004 г.) докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

• подготовку детализированного перспективного финансового плана на трехлетний период (начиная с 2005 г.) как инструмента скользящего бюджетного планирования, позволяющего учитывать трехлетние бюджетные проектировки министерств и ведомств;

• составление реестра расходных обязательств как основы для учета действующих обязательств и оценки возможностей принятия новых.

А. Л. Кудрин, министр финансов РФ, рассказал об основных направлениях бюджетной политики на 2008 г. и среднесрочную перспективу. Министр отметил, что 2007 г. стал весьма важным для реформирования бюджетного процесса: были решены некоторые актуальные для нашей страны задачи, потенциал экономического роста оказался значительно выше запланированного (6,9%), уменьшилось налоговое бремя, а бюджетные учреждения стали получать в два-три раза больше бюджетных средств, чем в предыдущие годы. Кроме того, субъекты РФ и муниципальные образования получили в свои бюджеты дополнительные доходы.

В 2008 году в реальном выражении доходы федерального бюджета к предыдущему году снизятся на 6,6%, а в 2009 и 2010 годах возрастут на 5,2% и 1,9% В относительном выражении доходы в 2008~2010 годах по сравнению с 2006-2007 годами несколько снизятся и стабилизируются на уровне 18—19% ВВП. Начиная с 2006 года появится возможность, не подвергая риску макроэкономическую стабильность, увеличить долю доходов от экспорта нефти, направляемую в федеральный бюджет (рис 3.3).[7, 37]

 

 

 

-- Расходы бюджета

-- Стабфонд

--Остается в эконо-мике

 

 

 2005 г            2006 г                      2007 г                     2008 г

Рис.2.2 Использование доходов от экспорта нефти в 2005-2008 годах

Источник: [61, 151]

Президент РФ поставил задачу по увеличению расходов и наиболее эффективному их использованию. В результате расходы федерального бюджета были увеличены на 23%, в том числе на образование – на 31%, на здравоохранение – на 28%.

Объем Стабилизационного фонда составил более 2 трлн руб. Однако, по прогнозам, цены на нефть в недалеком будущем начнут снижаться, и, чтобы «не оказаться у разбитого корыта», России придется занимать средства либо повышать доходную базу бюджета.

Среднесрочный бюджет 2008–2010 гг. открывает новые финансовые возможности для отраслевых министерств и ведомств. У главных распорядителей средств федерального бюджета появится информация о плане и бюджете на предстоящие три года: заранее будет известно, насколько и в какие сроки повышается заработная плата, отпадет необходимость ежегодно решать вопросы о включении строительных объектов в ФАИП и ФЦП. Деятельность, по сути, сведется к уточнению отдельных позиций.[24, 33]

Внедряется электронный документооборот, но пока эта работа ведется слабо. Главные распорядители средств федерального бюджета теперь могут детализировать свою роспись.

За 2,5 года реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004–2006 гг. удалось решить многие проблемы. В частности, осуществлен переход на обязательное перспективное финансовое планирование, началось внедрение БОР. Идет эксперимент, в котором участвуют 16 министерств и ведомств. После получения отчетов предполагается провести мониторинг и составить основу лучшей практики, ответив на вопрос, улучшилось ли качество бюджетных ассигнований, и приступить к новому этапу реформирования.

Проведена реформа бюджетного учета, расширены права главных распорядителей средств федерального бюджета. В Бюджетный кодекс вносятся изменения, призванные снять ограничения в формировании нововведений. Трехлетний бюджет предполагает перенос обязательств на другой год. Ведомственные целевые программы – главная составляющая БОР. Эффективность бюджетных расходов зависит от работы главных распорядителей средств федерального бюджета.

С. Яльмарсон, заместитель директора бюджетного департамента Министерства финансов Швеции (в рамках шведско-российского проекта сотрудничества), заявил, что Швеция решила ввести БОР с целью решения вопросов экономических затрат: получить услуги более высокого качества за те же деньги, то есть эффективнее расходовать средства. Главное – правильно задать цели и через аудиторов определить, достигнуты ли они, причем основными критериями оценки должны стать децентрализация, доверие и показатели. [25, 97]

Для внедрения БОР прежде всего необходимо ввести внутренний и внешний контроль, получить сильную политическую поддержку. По мнению С. Яльмарсона, «способ изменения ситуации прост – отмена инструкций и увольнение людей, которые сопротивляются реформе».

В Швеции бюджетирование, ориентированное на результат, имеет долгую историю. В 1960-е гг. прошло около 30 экспериментов, однако их итоги, подведенные в 1970-е гг., оказались неутешительными. Поэтому в 1980-е гг. власти осуществили реформу бухгалтерского учета, подготовили кадры. За основу взяли показатели частного сектора, сократив статьи расходов до четырех (включая зарплату, содержание офиса, представительские расходы).

В 1990-е гг. часть полномочий была делегирована бюджетополучателям (зарплата и назначение персонала). В настоящий момент бюджетополучатели несут полную ответственность за результаты. Сформулированы цели и индикаторы для всех 250 учреждений Швеции. В результате расходы значительно уменьшились: например, административные расходы в течение трех лет сокращались на 10% ежегодно. Внедрена система ежегодной отчетности как по финансовым, так и по нефинансовым расходам. Годовые отчеты бюджетополучателей позволяют получить информацию о финансовых результатах и результатах деятельности. Финансовые аудиторы из специально созданного бюро проверяют отчеты и дают заключение о реальном положении дел. Затем выносится решение о том, что следует включить в проект бюджета на следующий год. Для справки: на сегодняшний день бюджет Швеции содержит порядка 500 наименований.

Таким образом, подготовительная работа велась более 20 лет. Сейчас уже решаются практические задачи, причем они каждый год пересматриваются, меняются, к работе привлекаются талантливые молодые специалисты.

По мнению С. Яльмарсона, под каждую цель нужно не более двух-трех показателей. В Швеции 10 министерств, где работает 3 тыс. человек. В 60 шведских агентствах реализуется более 80% расходов бюджета. В налоговой службе шесть внутренних контролеров, которые добиваются больших результатов при осуществлении внешнего контроля. Казначейства в стране нет.

“Наш контролер – СМИ, – отметил заместитель директора бюджетного департамента Министерства финансов Швеции, – они очень внимательно следят за процессом реформирования, за поездками должностных лиц”. В связи с введением БОР сократился аппарат. После перехода на рыночные отношения агентства стали экономить средства, например из центра перебрались в более дешевые помещения на окраинах или снимают одно здание на несколько агентств. Однако есть и теневые стороны: у ряда бюджетополучателей слишком много целей, некоторые цели неясны, слишком велика политическая заинтересованность.[35, 77]

П. Брук, консультант DAI (Europe), ведущий эксперт проекта, участвовал в реформировании бюджетного процесса в 10 странах мира и потому смог проанализировать российскую практику реформирования бюджетного процесса в свете международного опыта. П. Брук считает, что прежде всего необходимо подобрать человеческие ресурсы, способные предоставлять качественные услуги.

Международный опыт свидетельствует, что успешно начатые реформы порой оказывались нереализованными из-за нарушения последовательности действий, попыток провести некоторые мероприятия раньше, чем созданы предпосылки, обеспечивающие их успех. При осуществлении реформ важную роль играет правильный порядок преобразований и тесная взаимосвязь между отдельными элементами. Например, в Киргизии принята очень сложная программа бюджетирования, которая не дала результатов. Однако в России, по словам консультанта DAI, имеются все предпосылки для реформирования, в том числе политическая поддержка со стороны Президента РФ. Вообще с точки зрения планирования Россия опережает многие страны, в частности Украину, Румынию – там реформы идут тяжело.

К числу негативных моментов П. Брук относит факт отставания административной реформы от бюджетной, которое неизбежно скажется на бюджетной реформе. Передачу полномочий нельзя осуществлять без предварительного сбора информации. Необходимо увязать среднесрочное планирование с конкретными задачами и ресурсами. Достичь этой цели помогут поправки, внесенные в Бюджетный кодекс.