Программа реформирования финансов Ленинградской области

В сентябре 2005 г. в рамках Программы реформирования региональных финансов, проводимой Министерством финансов РФ, были начаты мероприятия по переводу финансирования социальной сферы (здравоохранения, сферы труда и социальной защиты населения, образования) муниципальных образований Ленинградской области на бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). В качестве пилотных муниципальных образований были выбраны: Кингисеппский район, г. Волхов, г. Гатчина и Гатчинский район, Приозерский район и Тосненский район. В ходе проекта перечень пилотных муниципальных образований был дополнен Кировским районом (здравоохранение). [16, 3]

Главная проблема, для решения которой был инициирован проект, состоит в растущей неэффективности расходования бюджетных средств, и отсутствии целей социальной сферы Ленинградской области.

Главная цель проекта – повышение уровня жизни населения Ленинградской области в аспектах здоровья, труда и социальной защиты и образования за счет оптимизации имеющихся ресурсов.

В ходе проекта проведено более 50 интервью и около 20 Штабных сессий с руководителями и персоналом социальной сферы пилотных муниципальных образований и работниками отраслевых областных комитетов, в результате которых были: [60, 147]

выявлены основные проблемы социальной сферы (здравоохранения, сферы труда и социальной защиты населения, образования) Ленинградской области и связи между ними;

сформулированы цели социальной сферы Ленинградской области;

разработаны отраслевые Политики (здравоохранения, сферы труда и социальной защиты населения, образования) Ленинградской области на 2006-2008 гг.;

разработаны отраслевые Системы сбалансированных показателей для контроля достижения целей, зафиксированных в отраслевых Политиках;

разработаны принципы стимулирования персонала и руководителей социальной сферы, направленные на достижение целей, зафиксированных в отраслевых Политиках.

Для запуска пилотов консультантами были разработаны:

схемы финансирования отраслей (здравоохранения, сферы труда и социальной защиты населения, образования);

схемы деятельности отраслевых учреждений, муниципальных комитетов (управлений), областных комитетов;

проекты организационно-распорядительных документов, необходимых для запуска пилотов (положения и регламенты Контрольных комиссий, соглашения, распоряжения, постановления и т.д.).

На настоящий момент пилотный эксперимент в здравоохранении проводится в 5 муниципальных районах: Гатчинском, Кингисеппском, Кировском, Приозерском и Тосненском. Общая численность населения этих 5 муниципальных районов составляет 483,8 тыс. человек. Участие учреждений здравоохранения Волховского района в настоящий момент находится под вопросом, Комитет по здравоохранению Ленинградской области просит исключить Волховский район из эксперимента, как наименее подготовленный. [18]

В образовании и в социальной защите и охране труда эксперимент проводится в 5 муниципальных районах: Гатчинском, Кингисеппском, Волховском, Приозерском и Тосненском. Общая численность населения этих 5 муниципальных районов составляет 569,7 тыс. человек.

Таким образом, можно говорить о том, что эксперимент напрямую касается трети населения Ленинградской области.

Длительность перехода одной отрасли на БОР оценивается в год.

На примере 3-х пилотных отраслей было выявлено, что этот переход потребовал следующих действий: [41, 13]

Разработка целей и показателей – в пилотных отраслях был проведен цикл выявления проблем, результатом которого стал ранжированный по разным основаниям перечень проблем, а также были сформированы рабочие группы по решению проблем, включившие специалистов разных профилей. Результатом их работы стали отраслевые политики (Под отраслевой политикой подразумевается нормативно-правовой документ, в котором указаны отраслевые цели и мероприятия по их достижению на определенный период) – в этих документах были сформулированы основные цели по решению выявленных проблем и мероприятия по их достижению и развитию отрасли. В каждой политике, содержалось по 5-6 целей верхнего уровня и трехуровневая декомпозиция, т.е. в каждой отрасли разработана система целей, содержащая около 30-40 целей (в зависимости от отрасли) и около 50-60 мероприятий по их достижению, распределенные по разным уровням управления. В соответствии с поставленными целями были разработаны системы показателей достижения целей стратегии.

Изменения схемы финансирования – в ходе проекта было выявлено, что при формировании целевого бюджета затрагиваются сложные межбюджетные отношения, а для здравоохранения – были затронуты еще и внебюджетные средства – средства ОМС. В существующей ситуации сформировать действительно целевой бюджет было невозможно, поэтому искались новые схемы финансирования, которые позволили бы перейти на БОР.

Изменения отчетности (под систему показателей, под возможность план-фактного сравнения) – далеко не все показатели, которые нужно для того, чтобы отследить достижение поставленных целей собираются на настоящий момент или предоставляются в необходимом формате. Потребовалась разработка комплекса процедурных регламентов по отслеживанию показателей, их измерению, установлению плановых значений.

Изменение системы стимулирования (ее отличия от существующей системы оплаты и ее целеориентированность, оплата за результат) – были разработаны проекты системы мотивации и стимулирования работников системы управлению отраслью, привязанной к результатам их деятельности. Должна измениться не только мотивация работников «на местах», но и госслужащих – работников комитета. Основная идея состоит в том, что у каждого работающего в бюджетной сфере должен появиться набор показателей по достижению поставленных целей, в зависимости от выполнения этих показателей будет определяться оплата его труда. Соответственно в результате работы по программе у работников бюджетной сферы всех уровней от руководителя до исполнителя должны появиться четкие цели, к достижению которых нужно стремиться, и стимул их достигать. Подробнее об изменениях в работе государственных служащих расскажут представители Госслужбы в своих выступлениях. 

Внедрение новых организационных форм (на примере Контрольных комиссий) – в Контрольной комиссии объединяются финансирующие и управляющие органы разных уровней (областного и муниципального) – что позволяется принимать совместные компетентные решения по всем вопросам, касающимся оказания бюджетных услуг населению, учесть все интересы и добиться общей заинтересованности в достижении поставленных целей.

Изменения нормативной базы (разработка десятков распорядительных документов, положений, регламентов, изменение муниципальных и областных законов, сроки изменений) – все описанные выше мероприятия потребовали сложного, взаимосвязанного внедрения новых нормативно-правовых актов. Нормативно-правовое обеспечение эксперимента заключалось в разработке новых и корректировке имеющихся нормативно правовых актов. В рамках перехода на БОР для обеспечения дальнейшего функционирования было разработано в общей сложности более 30 нормативно-правовых актов.

Впервые в 3-х пилотных отраслях (здравоохранение, образование, социальная защита) была подготовлена бюджетная заявка на принципах БОР. Основное отличие – бюджетные средства используются не на покрытие расходов, а на достижение целей. [41, 18]

Перспектива с субвенциями и дотациями муниципальным образованиям: переход на БОР неизбежен, в результате весь бюджет области должен работать на стратегию развития области. Соответственно, все бюджетные расходы должны иметь цель, включая субвенции и дотации от областного бюджета муниципальным образованиям. В результате субвенции тоже должны и будут даваться под цели. То есть, чтобы получить субвенцию, нужно будет предоставить целевой бюджет и обоснование – что будет достигнуто за счет этих денег в соответствии со стратегическими целями, поставленными на областном уровне.

На примере 3-х пилотных комитетов стало очевидным, насколько сложная работа предстоит для того, чтобы перевести всю область на БОР. Нужно проводить обучение специалистов. Но не только нужно переобучать – нужно изменять мышление и отношение. Выявилось, что самое сложное – это не научиться составлять бюджетную заявку в новом формате – заполнять новые таблицы, а преодолеть сложившиеся стереотипы работы, отойти от привычного «покрытия сложившихся расходов с учетом индексов-дефляторов». Требуется осмысленный подход к работе своей отрасли – каков конечный результат, что должно быть достигнуто в результате деятельности. Нужно уйти от понятий «покрытия затрат» и перейти на «достижение целей».

Новые форматы работы по составлению бюджетов – это согласованная работа многих специалистов, не только экономистов, их общее понимание целей и задач, которые стоят перед ними и каким образом они могут быть достигнуты.