2020-01-14
504
Характер бюджетного устройства зависит не только от социально-экономического устройства общества, но и от национально-государственного устройства страны. Поэтому бюджетное устройство Российской Федерации основывается на модели бюджетного федерализма, который по существу представляет собой определенный тип бюджетного устройства федеративного государства.
Бюджетным кодексом РФ (гл. 5) законодательно закреплено, что бюджетная система Российской Федерации основана на следующих принципах:
q единство бюджетной системы Российской Федерации; 4 разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
q самостоятельность бюджетов;
q полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
q сбалансированность бюджета;
q эффективность и экономность использования бюджетных средств;
q общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; 4 гласность;
q достоверность бюджета;
q адресность и целевой характер бюджетных средств.
|
|
|
Принцип единства бюджетной системы заключается как в единообразном порядке составления бюджета, так и в едином бюджетном документе. Бюджет должен быть только один, и в нем отражаются все доходы и расходы государства.
Единство предполагает сопоставимость частей бюджета между собой. Для этого применяется единая бюджетная классификация, т. е. группировка доходов и расходов бюджета по однородным признакам.
Взаимодействие бюджетов всех уровней обеспечивается единством правовой базы, форм бюджетной документации, денежной системы, принципов организации бюджетного процесса, гарантирующими единый порядок применения санкций за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Единство бюджетной системы обеспечивается управлением государственным бюджетом и реализуется через единую социально-экономическую, включая бюджетную, налоговую и фискальную политику государства.
В современных условиях единство бюджета нарушается путем выделения из бюджета специальных фондов, целевых программ и т. п.
Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органами местного самоуправления.
|
|
|
Принцип самостоятельности бюджетов означает:
q право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
q наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня;
q законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;
q право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством определять направления расходования средств и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
q недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных при исполнении законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;
q недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.
Принцип полноты учета бюджетных доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов внебюджетных фондов и иные определенные законом обязательные поступления, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации. Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам и расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.
Различают бюджеты брутто и нетто. В бюджет брутто включаются все валовые доходы и расходы государства, а в бюджет нетто — только чистые расходы и доходы. Расходы на государственные предприятия включаются в бюджет брутто, а в бюджете нетто отражается только разница между доходами и расходами.
Принцип сбалансированности бюджета предполагает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы и поступления не могут увязываться с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
|
|
|
Принцип гласности означает:
q обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту информации о ходе исполнения бюджетов, доступность иных сведений;
q обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия внутри законодательного (представительного) органа или между исполнительным и законодательным (представительными) органами государственной власти.
Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета. На практике этот принцип реализуется формально: бюджет публикуется и утверждается в укрупненных цифрах, что искажает его действительную сущность.
Принцип достоверности бюджета, т. е. его реальности, предполагает, что все суммы доходов и расходов должны быть обоснованны и правильны.
Для современных бюджетов характерны затушевывание направлений расходов и сокрытие реального участия различных слоев общества в формировании доходной части бюджета, т. е. принцип реальности бюджета не соблюдается в настоящее время ни в одной стране (и Россия не исключение), хотя бюджеты большинства стран пропагандируются как реальные.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных бюджетополучателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
В экономической литературе последних лет не все принципы, указанные в Бюджетном кодексе Российской Федерации, называют в качестве принципов бюджетной системы. В финансово – кредитном энциклопедическом словаре сказано, что бюджетная система строится трех принципах: самостоятельность бюджетов, разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом. В словаре отмечено: «Указанные в статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации другие принципы не относятся к построению бюджетной системы Российской Федерации, а характеризуют либо бюджетный процесс, либо механизм бюджетного финансирования». С этим утверждением следует согласиться. Так, например, принцип эффективности и использования бюджетных средств следует отнести к принципам бюджетного финансирования, а не организации бюджетной системы.
|
|
|
Глава 2. Структура бюджетной системы.
Структуру объекта можно рассматривать как его состав (строение), совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность, и со статистической точки зрения как величины удельных весов отдельных показателей в их общей сумме. В данном разделе будет рассмотрено изменение состава бюджетной системы, а также долей разных видов бюджетов в консолидированном бюджете.
2.1.Изменение структуры.
Бюджетная система страны, ее состав и структура изменялись в разные временные периоды. После установления советской власти в России первые полугодовые, а затем и годовые бюджеты составлялись как единые без выделения республиканских и местных 6юджетов. Система местных бюджетов была упразднена в июле 1920 г. постановлением сессии ВЦИК. Объединение общегосударственного и местных бюджетов было отменено декретом ВЦИК в октябре 1921 г.. Декретом устанавливалось, что по расходам, имеющим местный характер, и по доходам, покрывающим эти расходы, должны составляться особые финансовые сметы на началах покрытия местных расходов местными доходами, причем эти сметы не должны включаться в роспись доходов и расходов общегосударственного бюджета. Окончательно выделение системы местных бюджетов было оформлено соответствующими декретами ВЦИК и СНК в декабре 1921 г. В 1922 г. был увеличен перечень расходов, переносимых с общегосударственного бюджета на местный, а также расширена доходная база местных бюджетов.
Образование в 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик послужило основанием для создания новой бюджетной системы государства. В бюджетной системе были выделены: союзный бюджет, бюджеты союзных республик и местные бюджеты. В августе 1923 г. были приняты бюджетные правила, разграничившие доходы и расходы между тремя вышеуказанными звеньями бюджетной системы. В 1924 г. Положением о бюджетных правах Союза и союзных республик было установлено, что каждой союзной республике должны быть предоставлены доходы в размерах, которые могут обеспечить самостоятельный баланс их бюджетов. В тех случаях, когда такое сбалансирование оказывается невозможным, дефицит покрывается из союзного бюджета. В этом же году были внесены изменения в формирование и расходование средств местных бюджетов с целью их укрепления, было положено начало формированию самостоятельных сельских бюджетов. Местные бюджеты получали из госбюджета субвенции на финансирование некоторых видов расходов и другие виды финансовой поддержки. Укрепление местных бюджетов привело к росту их доли в общегосударственном бюджете и к изменению доли отдельных звеньев системы местных бюджетов: удельный вес городских бюджетов повысился с 31,4 % в 1923-1924 гг. до 43,7% в 1925-1926 гг., а удельный нес волостных и сельских бюджетов – с 8,5 до 22,5% соответственно. В середине 20-х годов в общегосударственном бюджете довольно большой удельный вес занимали государственные бюджеты союзных республик, их доля превышала 40%.
С целью усиления доходной базы республиканских бюджетов в 1927 г. было утверждено новое Положение о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик. В соответствии с этим Положением бюджеты союзных республик должны быть сбалансированы без дефицита путем покрытия расходов за счет своих доходных источников. За союзными республиками закреплялось 99% поступлений от сельскохозяйственного, промыслового и подоходного налогов, доходы от предприятий республиканского значении, лесной доход; доходы от реализации государственного имущества и другие поступления: гербового сбора, от налога с обращения ценностей и от реализации общесоюзных государственных займов были превращены в регулирующие (балансирующие) статьи бюджетных доходов, размеры отчислений от этих поступлений в бюджеты союзных республик должны были ежегодно устанавливаться общесоюзным законодательством.
В 1928 г. сессией ВЦИК было принято Положение о бюджетных правах Автономной Советской Социалистической Республики. Это Положение устранило параллельное существование в АССР двух республиканских бюджетов - республиканского государственного бюджета и республиканского местного бюджета - и усилило доходы государственных бюджетов АССР.
В 1931 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР «О республиканских и местных бюджетах» была усилена доходная часть бюджетов, за ними были закреплены отчисления от налога с оборота предприятий республиканского и местного значения и часть отчислений налога с оборота предприятий общесоюзного значения, а также некоторые другие платежи. В итоге проведенной перестройки 6юджетной системы сильно возросли роль и значение районных и сельских бюджетов. Удельный вес районных бюджетов в общем своде местных бюджетов поднялся с 20,2% в 1929 г. до 23,6% в 1934 г, удельный вес сельских бюджетов - с 7,8 до 18,1%.
Формирование бюджетной системы страны завершилось к 1938 г., когда местные бюджеты и бюджет социального страхования были официально включены в состав единого государственного бюджета. В состав государственного бюджета входили союзный бюджет и государственные бюджеты союзных республик. В государственные бюджеты союзных республик включались: республиканский бюджет союзной республики, государственные бюджеты автономных республик и бюджеты местных органов власти. Государственные бюджеты автономных республик в свою очередь включали республиканский бюджет республики и бюджеты местных органов власти. В 1940 г. государственный бюджет СССР имел структуру представленную в табл.1.
Таблица 1.
Структура государственного бюджета СССР в 1940 г. *
| Уровень бюджетов бюджетной системы СССР. | Сумма, млн. руб. | Удельный вес, %. |
| Союзный | 137 054 | 76,2 |
| Республиканские | 12 368 | 6,9 |
| Автономных республик и местные | 30 491 | 16,9 |
| Итого | 179 913 | 100,0 |
* Финансы и кредит СССР: учебное пособие. С. 429.
Как видно из табл. 1, бюджеты союзных республик занимали
небольшой удельный вес в государственном бюджете, более трех
четвертей бюджетных средств центрaлизовалось в союзном бюджете,
являющемся централизованным фондом ресурсов всего государства.
По данным отчета о6 исполнении местных бюджетов за 1938 г. доли местных бюджетов в общем их объеме были следующими (табл.2).
Таблица 2.
Структура местных бюджетов в 1938 г. *
| Вид бюджетов | Сумма, млн. руб. | Удельный вес, % |
| Республиканские (АССР), краевые, областные и окружные | 6 627 | 24,5 |
| Городские и рабочих поселков | 10 460 | 38,4 |
| Районные | 8 400 | 30,8 |
| Сельские | 1 696 | 6,3 |
| Итого | 27 223 | 100,0 |
* Финансы и кредит: учебное пособие. С. 429.
Наибольший удельный вес в структуре местных бюджетов занимали городские бюджеты вместе с бюджетами рабочих поселков, а наименьший – сельские. Невысокая доля сельских бюджетов объясняется соответствующей структурой распределения бюджетных расходов. Из бюджета сельского совета финансировались лишь те мероприятия, значение которых не выходило за пределы территории данного сельского совета. В доходах сельских 6юджетов наибольший удельный вес занимали отчисления от государственных налогов и государственных доходов (более 70%), доля местных доходов не превышала 10%. Отчисления от государственных налогов и государственных доходов занимали 6ольшую долю во всех местных бюджетах. Так, в республиканских (АССР), краевых, областных и окружных бюджетах их доля составляла около 65%, в бюджетах городов - около 50, в районных бюджетах - более 70%. Таким образом, при высокой степени централизации средств в союзном бюджете имели место широкие перераспределительные процессы.
В годы Великой Отечественной войны в структуре бюджетной системы вновь произошли изменения в сторону увеличения доли союзного бюджета и уменьшения удельного веса бюджетов союзных республик. Централизация средств объяснялась необходимостью концентрации средств для финансирования военных нужд.
После войны бюджетные права союзных республик были расширены. С 1955 г. распределение средств между республиканскими и местными бюджетами осуществлялось самой республикой. Союзным республикам было предоставлено право самостоятельно распоряжаться дополнительно выявленными в течение года доходами, вырос объём закрепленных доходов республиканских бюджетов. В 1960 г. удельный вес бюджетов союзных республик составлял около 60%, однако затем он постепенно снижался и к концу 80-х годов составлял около 50%, из которых приблизительно две трети оставалось в республиканских бюджетах и одна треть – в местных. Структура государственного 6юджета СССР за период с 1970 по 1980 гг. представлена в табл. 3.
Таблица 3.
Структура государственного бюджета СССР в 1970-1980 гг. *
| Вид бюджета | 1970г. | 1975г. | 1976г. | 1977г. | 1978г. | 1980г. |
| Союзный | 52,1 | 51,1 | 52,8 | 52,0 | 50,9 | 53,6 |
| Союзных республик, в том числе: | 47,9 | 48,9 | 47,2 | 48,0 | 49,1 | 46,4 |
| Республиканские | 29,2 | 31,0 | 29,7 | 30,5 | 32,0 | 30,3 |
| АССР и местные | 18,7 | 17,9 | 17,5 | 17,5 | 17,1 | 16,1 |
* Финансовые ресурсы народного хозяйства / под ред. В.К. Сенчагова. М.: Финансы и статистка, 1982 г. С. 123.
На протяжении всего десятилетия более половины всех средств госбюджета было сосредоточено в союзном бюджете, доли республиканских и местных бюджетов в госбюджетах союзных республик варьируются в небольших пределах: 29-32 и 16-19% соответственно.
Формирование независимого государства в начале 90-х г. привело к реформированию бюджетной системы. В 1991 г. бюджетная система РСФСР представляла собой часть бюджетной системы Советского Союза, и только принимая в 1993 г. Конституция РФ обусловила создание современной бюджетной системы России с выделением федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Доля консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации изменялась с 1990 по 2000 г более чем на 10 процентных пунктов. Так, в 1990 г. их доля составляла 41%, в 1993 – 58%, в 1995 г. – 48%, в 1998 г. – 54%, в 2001г. – 42%. При этом доля расходов субнациональных бюджетов в консолидированном бюджете страны увеличилась с третьей части до половины всех расходов или более 60% непроцентных расходов, что видно из табл. 4.
Таблица 4.
Доля некоторых показателей бюджетов субъектов Федерации
в консолидированном бюджете Российской Федерации *
(%)
| Год | Показатель | |||
| налоговые доходы | доходы | расходы | Финансовая помощь из федерального бюджета,% к доходам субнациональных бюджетов | |
| 1992 | 44,2 | 44,0 | 34,0 | 11,8 |
| 1993 | 53,1 | 58,0 | 40,3 | 20,1 |
| 1994 | 53,4 | 53,9 | 37,7 | 19,9 |
| 1995 | 52,6 | 47,6 | 49,5 | 12,4 |
| 1996 | 53,8 | 49,5 | 52,5 | 14,3 |
| 1997 | 57,5 | 53,1 | 55,4 | 12,0 |
| 1998 | 56,6 | 54,0 | 54,1 | 10,8 |
| 1999 | 49,2 | 48,9 | 51,9 | 9,6 |
| 2000 | 43,5 | 45,8 | 54,4 | 9,6 |
| 2001 ** | 37,3 | 41,5 | 54,1 | 17,5 |
| 2002 *** | 42,0 | 41,0 | 47,9 | 16,8 |
* Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002 г. С. 74.
** За пять месяцев.
*** Проект бюджета.
Примечание. Данные за 1992 – 1994 гг. не полностью сопоставимы с данными за период 1995 – 2002 гг.; данные за 1992 –1994 гг. рассчитаны ИЭПП, за 1995 – 2002 гг. – ЦФП.
Период 1991-1993 гг. характеризовался процессами децентрализации. Затем до 1998 г. не наблюдалось крупных изменений в темпах роста доли субнациональных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации. В конце 90-х г. – начале XXI в. удельный вес расходов этих бюджетов относительно стабилизировался, а доля их доходов снизилась.
В таблице 5 приведены некоторые показатели, характеризующие состояние бюджетной сферы в 2002 и 2003 гг.
Таблица 5.
Некоторые показатели, характеризующие состояние бюджетной
системы России
| Год | Консолидированный бюджет | Федеральный бюджет | Консолидированные бюджеты субъектов РФ | ||||||
| доходы | сальдо дохо-дов и расхо-дов | доходы | сальдо дохо-дов и расхо-дов | доходы | сальдо дохо-дов и расхо-дов | ||||
| нало-го- вые | нена-лого-вые | нало-го-вые | ненало-говые | нало-го-вые | ненало-говые | ||||
| 2002 | 2796,3 | 263,5 | 111,9 | 1696,1 | 150,5 | 156,2 | 1100,2 | 112,9 | -44,3 |
| 2003 | 3357,7 | 330,4 | 180,2 | 2029,6 | 173,7 | 228,2 | 1328,2 | 156,7 | -48,0 |
Соответствующие расчеты показывают, что доля доходов федерального бюджета в общем объеме доходов консолидированного бюджета Российской Федерации составила в 2002 г. 62,64%, а доля расходов – 60,11%, в 2003 г. – 62,46% и 59,54% соответственно. Доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом финансовой помощи из федерального бюджета в общем объеме консолидированного бюджета страны в 2002 г составила 46,44%, доля расходов – 49,26%, в 2003 г. – 46,67%и 50,01% соответственно.
В 2002-2004 гг. в стране проводилась интенсивная работа по реформированию бюджетной системы и межбюджетных отношений. Предлагались разные варианты реформирования. В частности, предусматривалось обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах. В 2004 г. была начата работа по совершенствованию бюджетного процесса. Суть нового подхода можно кратко сформулировать как переход к 6юджетированию по результатам, т.е. финансирование государственных расходов не ради расходов, а ради достижения конкретных результатов в тех сферах, где государство является более эффективным, чем рыночный сектор. Существует мнение, что для достижения этой цели необходимо:
– оптимизировать сеть бюджетных учреждений;
– провести реорганизацию бюджетных учреждений;
– внедрить новые формы финансирования;
– разработать и использовать методы финансирования, ориентированные на результат.
