С 2006 г. в процессе реформирования местного самоуправления, осуществления изменений бюджетного законодательства на смену одноуровневой системы муниципального управления пришла двухуровневая система.
Финансово-бюджетное положение Вологодского района в условиях двухуровневой системы самоуправления определяется состоянием бюджета района и бюджетов муниципальных образований, сформированных в соответствии с федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Вологодском муниципальном районе. Согласно закону Вологодской области № 1112-ОЗ от 06.12.04 г. «Об установлении границ Вологодского муниципального района, границах и статусе муниципальных образований, входящих в его состав» в составе района образовано 23 сельских поселения.
В 2006 г. в соответствии с Решением Комитета районного самоуправления района № 258 от 20.12.05 г. «Об утверждении бюджета Вологодского муниципального района на 2006 г.» размер доходной части составил 376792 тыс. руб., т.е. бюджет был принят с дефицитом 1,8%. В целом доходы районного бюджета в сумме с доходами вновь образованных бюджетов сельских поселений (табл. 9)(Приложение № 7) снизились в 2006 г. на 10% к уровню 2005 г.; по расходам отмечается снижение на 13%.
|
|
Реформирование бюджетно-налоговой системы, межбюджетных отношений привело в 2006 г. к существенному снижению налоговых поступлений в районный бюджет, как следствие сокращения нормативов отчислений от налоговых доходов местным бюджетам. Анализ доходной базы бюджетов сельских поселений Вологодского района на 2006 г. позволяет судить, что у 70% сельских поселений уровень дотационности превышает 50% (табл. 10) (Приложение №7).
Наиболее высокий уровень – более 70% − отмечается в таких поселениях, как: Несвойское, Борисовское, Октябрьское, Лесковское и Федотовское. Вместе с тем лишь у пяти муниципальных образований района данный уровень составляет 30% и ниже. Следует отметить, что в структуре безвозмездных и безвозвратных перечислений, в отличие от районного бюджета, преобладают денежные суммы, поступающие в бюджеты поселений в виде дотаций. Их объем составляет 99%, в то время как субвенций – 1%.
Таким образом, поселениям предоставлена возможность самостоятельно распоряжаться переданными им средствами. Дотации поселениям, перечисляемые из регионального фонда поддержки поселений и регионального фонда сбалансированности бюджетов, направлены на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, а также на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений. Однако, в 2006 г. наблюдается значительная дифференциация поселений района по показателю бюджетной обеспеченности в расчете на душу населения: максимальное отличие между Высоковским (1975 руб. на чел.) и Федотовским сельским поселением (658 руб.) составляет 3 раза.
|
|
На втором месте после безвозмездных и безвозвратных перечислений в структуре доходов бюджета находятся налоговые поступления. В 74% поселений налог на доходы физических лиц (норма отчислений в бюджеты поселений составляет 10%) является преобладающим в структуре налоговых доходов (табл. 11) (Приложение № 8). В оставшихся 25% поселений преобладают денежные суммы от земельного налога (норма отчислений – 100%) и в 1% поселений – от налога на имущество физических лиц (норма отчислений – 100%).
Наряду с этим платежи по единому сельскохозяйственному налогу планируется получить лишь в бюджет Рабоче-Крестьянского сельского поселения. В других муниципальных образованиях района сельскохозяйственные организации и предприятия сохранили за собой прежнюю схему налогообложения.
Неналоговые доходы муниципальных образований района на сегодня составляют наименьший удельный вес в структуре бюджета. Тем не менее, в условиях реформирования бюджетной системы, а в частности, межбюджетных отношений, они играют значительную роль в развитии поселений, как источник резервов бюджетных ресурсов при условии повышений эффективности их использования. Основная часть неналоговых доходов это поступления от арендной платы и от продажи права на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в собственности поселений, а также за земли сельскохозяйственного назначения до разграничения государственной собственности на землю, зачисляемые в бюджеты поселений. Незначительно превышают вклад в бюджеты поселений неналоговых доходов поступления от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Они в совокупности с неналоговыми доходами обеспечивают 5% поступлений в бюджеты поселений района.
Наряду с доходной базой финансово-бюджетное положение муниципального района напрямую зависит от оптимизации расходов сельских поселений. В принятых к исполнению в 2006 г. бюджетах поселений основная доля расходов – финансирование общегосударственных вопросов, а именно, функционирования местных администраций. В среднем по поселениям данная часть расходов составляет около 45% общего объема бюджетных расходов поселений (табл. 12) (Приложение № 9). При этом в восьми поселениях – Несвойском, Спасском, Федотовском, Кипеловском, Рабоче-Крестьянском, Гончаровском, Нефедовском, Вотчинском – размер расходов превысил 50%.
Следующей по значимости расходной статьей в бюджетах поселений является «культура, кинематография и средства массовой информации». На финансирование культурных мероприятий, домов (дворцов) культуры, других учреждений культуры, обеспечение деятельности подведомственных учреждений выделено в среднем 39% бюджетных средств.
Меньшая доля бюджетных расходов − в среднем 11% − направлена в сферу жилищно-коммунального хозяйства и лишь 3,1% на обеспечение денежными средствами мероприятий в области спорта и физической культуры.
Таким образом, в целом система обеспечения бюджетными ресурсами органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом № 126-ФЗ от 25.09.1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» способствует формированию финансовой базы для решения вопросов местного значения. К настоящему времени состояние финансовых основ местного самоуправления в РФ в большей мере соответствует положениям «Европейской хартии местного самоуправления», принятой Советом Европы 15 октября 1985 года.
В числе сильных сторон местного самоуправления в районе является активная позиция муниципальных властей района в процессе формирования и исполнения бюджета муниципального образования.
|
|
Вместе с тем необходимо выделить ряд проблемных вопросов:
1) высокая доля расходов в бюджетах сельских поселений, направленных на функционирование органов муниципальной власти;
2) недостаточное количество бюджетных ресурсов в условиях наличия широкого круга социально-экономических проблем в районе;
3) высокая степень дифференциации поселений района по уровню бюджетной обеспеченности.
На основе анализа бюджета Вологодского района и бюджетов сельских поселений в его составе можно сделать следующие выводы:
− на сегодня преобразования бюджетной системы и межбюджетных отношений не позволяют говорить о наличии действенного стимулирования органов местного самоуправления в активизации процесса эффективного использования ограниченных финансово-бюджетных ресурсов;
− существующие методики распределения средств из фонда финансовой поддержки поселений и фонда сбалансированности местных бюджетов не обеспечивают выравнивания бюджетной обеспеченности поселений;
− требуется оптимизация расходов местных бюджетов, направленных на функционирование органов муниципальной власти.
Решение этих проблем – сложнейшая задача, требующая системного подхода к определению направлений совершенствования деятельности в сфере управления бюджетными ресурсами как на районном уровне, так и на уровне сельских поселений.
На наш взгляд, в качестве приоритетных направлений в повышении эффективности управления муниципальным бюджетом могут быть выделены следующие (табл. 13) (Приложение № 10)
Одним из основных направлений совершенствования управления бюджетно-финансовыми ресурсами Вологодского района является бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Данное направление является одним из путей реструктуризации бюджетного процесса в Российской Федерации, которая основывается на таких принципах, как:
− эффективность и экономность расходования бюджетных средств;
|
|
− необходимость достижения при составлении и исполнении бюджетов заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Бюджетирование предполагает проведение комплекса действий по подготовке проекта и исполнению бюджета, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств. В отличие от традиционного затратного подхода к финансированию, при котором контроль сводится к сопоставлению фактических расходов с утвержденными в бюджете, при бюджетировании, ориентированном на результат, осуществляется контроль и оценка достижения запланированных показателей.
В процессе бюджетирования определяются следующие факторы:
· стратегические цели – ожидаемые социально-экономические результаты;
· тактические задачи − ожидаемые конечные результаты деятельности муниципальных служб при решении конкретной проблемы, направленной на достижение стратегических целей развития муниципального образования;
· финансовые ресурсы, необходимые для достижения поставленных целей и решения конкретных задач.
В целом схема осуществления БОР может быть представлена в следующей форме (рис. 3):
Рис. 3. Схема осуществления БОР
С учетом данной схемы основными этапами перехода к БОР являются:
1) разработка и утверждение стратегического плана развития района с учетом целей и задач развития сельских поселений;
2) формирование среднесрочных и краткосрочных программ развития муниципального образования;
3) разработка среднесрочных финансовых планов муниципального района и входящих в его состав сельских поселений на основе определенных программных результатов;
4) проведение мониторинга достижения запланированных результатов, оценка эффективности расходования бюджетных средств;
5) корректировка программ, финансовых планов на предстоящий период (год).
Для внедрения нового метода на стадии планирования бюджета необходимо разработать показатели, позволяющие оценивать эффективность произведенных бюджетных расходов и степень достижения поставленных целей, а в частности:
1. Показатель затрат – стоимостная оценка требуемых для предоставления бюджетной услуги финансовых, трудовых и материальных ресурсов.
2. Показатель выпуска – непосредственные результаты производственных затрат, объем и качество предоставляемых потребителям услуг или выполненных работ.
3. Показатели конечных результатов деятельности – последствия выполнения органами муниципальной власти, возложенных на них функций, поставленных задач, реализации программ. Они включают следующие индикаторы:
− результативность – степень достижения поставленных целей, определенного эффекта в процентном или абсолютном выражении;
− эффективность – стоимость затрат на единицу выпуска продукции.
Разработка этих показателей, в свою очередь, требует формирования новых и коррекции действующих стандартов потребления социальных услуг и тарифов по оплате в сфере жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, транспорта, связи и др.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Необходимым элементом внедрения новой системы бюджетирования в районе является совершенствование процесса среднесрочного бюджетного планирования. Основные направления этого процесса отражены в «Концепции среднесрочного финансового планирования Вологодской области». В рамках среднесрочного планирования рассматриваются одобренные ранее основные показатели финансового плана, осуществляется их корректировка вследствие произошедших изменений, прогнозируются основные параметры на последующие годы. Следует отметить, что структура планируемых доходов и расходов районного бюджета и бюджетов поселений должна отражать приоритеты социально-экономического развития района и поселений, а также оцениваться, исходя из анализа основных факторов экономического взаимодействия органов местного самоуправления с предприятиями и населением.
Наряду с этим ключевым из этапов внедрения БОР является мониторинг достижения запланированных результатов и оценка эффективности произведенных расходов. По итогам данного этапа муниципальные власти принимают решения о целесообразности продолжения финансирования той или иной бюджетной программы в объемах заложенных в предыдущем финансовом году.
В целом осуществление ряда вышеотмеченных мероприятий по внедрению БОР обеспечивает преемственность деятельности органов местного самоуправления и предсказуемость распределения бюджетных средств, а также четкую процедуру их корректировки.
По мнению авторов, реализация предложенных направлений позволит сделать определенные шаги в достижении более эффективного функционирования муниципального бюджета, которое является основой поступательного, динамичного и прогрессивного социального и экономического развития района и сельских поселений в его составе.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 24 сентября 2004 г. № 131–ФЗ.
3. О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001. № 584.
4. О межбюджетных трансфертах в Вологодской области: Закон Вологодской области от 4 июля 2005. № 1308-ОЗ.
5. Грицюк Т.В. Государственное регулирование экономики: теория и практика / Т.В. Грицюк. – М.: Издательство РДЛ, 2006. – 288 с.
6. Поляк Г.Б. Бюджетная система России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям / Под ред. Г.Б. Поляка. – 2-е изд. перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. – 703 с.
7. Романовский М.В. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской и др. – М.: Юрайт, 1999. – 621 с.
8. Сенчагов В.К., Архипов А.И. и др. Финансы, денежное обращение и кредит: учебник – 2-е изд. / под ред. В.К. Сенчагова, А.И. Архипова. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. – 720 с.
9. Гайдар Е.Т. / Российская экономика в 2004 году. Тенденции и перспективы (Выпуск 26) / под ред. Е. Гайдара, С. Синельникова-Мурылева, Н. Главацкой. – М.: ИЭПП, 2004. – 684 с.
10. Методика распределения районных фондов финансовой поддержки поселений Якутии / Т.Н. Гаврильева, П.В. Гуляев // Регион: экономика и социология. – 2006. – №3.
11. Межбюджетные отношения в РФ: обеспечение единства интересов центра и регионов / А.Дорждеев // Международный журнал проблемы и практики управления. – 2000. – С. 73-77.
ПРИЛОЖЕНИЕ №1
Таблица 1
Структура доходов бюджета Вологодского района, в %
Наименование групп доходов | 2000 г. | 2001 г. | 2002 г. | 2003 г. | 2004 г. | 2005 г. | 2006*г. | 2006 г. к 2000 г., в п.п. (+,-) |
Налоговые доходы | 43,5 | 48,4 | 54,1 | 56,4 | 44,3 | 44,1 | 15,3 | -28,2 |
Неналоговые доходы | 3,0 | 1,6 | 1,9 | 2,2 | 2,4 | 2,4 | 2,0 | -1,0 |
Итого собственных доходов | 46,5 | 50,8 | 56,0 | 58,6 | 46,7 | 46,5 | 17,3 | -29,2 |
Безвозмездные и безвозвратные перечисления | 53,5 | 48,6 | 42,7 | 40,3 | 52,3 | 50,3 | 77,6 | 24,1 |
Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности | 0,0 | 1,4 | 1,3 | 1,1 | 1,0 | 3,2 | 5,1 | 5,1 |
ВСЕГО доходов | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | - |
Таблица 2
Структура безвозмездных и безвозвратных перечислений в бюджет района, %
Статьи доходов | 2000 г. | 2001 г. | 2002 г. | 2003 г. | 2004 г. | 2005 г. | 2006*г. | 2006 г. к 2000 г., в п.п. (+,-) |
Дотации | 59,0 | 38,2 | 35,5 | 35,9 | 11,6 | 26,8 | 29,2 | -32,2 |
Субвенции, субсидии | 39,1 | 61,8 | 60,1 | 61,8 | 88,4 | 73,2 | 70,8 | 34,1 |
Средства, получаемые по взаимным расчетам | 1,9 | 0,0 | 4,4 | 2,3 | 0,0 | 0,0 | 0 | -1,9 |
Итого | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100 | − |
Рис. 1. Динамика поступлений в бюджет района от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (в сопоставимых ценах)
ПРИЛОЖЕНИЕ 2
Таблица 3