2020-04-20
219
Контроль, прежде всего публичный, над деятельностью предпринимателей необходим для соблюдения принципов экономической деятельности (законности, добросовестной конкуренции и т.д.). По мнению Д.И. Атласова, контроль как способ государственного публичного воздействия представляет собой установление обязанности органов государства и местного самоуправления наблюдать и в определенных случаях проверять состояние дел предпринимателя, в предусмотренных случаях принимать надлежащие меры. Ныне в связи с расширением деятельности саморегулируемых организаций, ассоциаций (союзов) коммерческих организаций, финансово-промышленных групп и холдинговых компаний, общественных организаций (объединений) контроль над осуществлением предпринимательской деятельности приобретает особое значение.
Правовые основы осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля закреплены в действующем законодательстве РФ.
В Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 28.07.2012) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - ФЗ № 294) под последним понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных ФЗ № 294, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора, федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, государственного портового контроля в соответствии с федеральными законами могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Важная задача государственного регулирования - обеспечение надежных гарантий для свободного развития малого и среднего бизнеса, который, в свою очередь, служит одной из точек роста для экономики. Это потребовало принятия конкретных мер по пресечению правонарушений и преступлений, созданию противодействия для коррупционных действий и злоупотреблений. Такие меры были определены Указом <consultantplus://offline/ref=361D586F5184CD1435635A8ABBA10BF5152EA543DDAEC7F7602A12C8rCRAN> Президента РФ от 15.05.2008 № 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности". Правительству РФ было поручено в течение двух месяцев разработать и внести в Государственную Думу РФ проекты федеральных законов, предусматривающих:
усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора);
проведение планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более одного раза в три года (кроме налогового контроля);
проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта РФ;
преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, сокращение количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления, замену (в основном) обязательной сертификации декларированием производителем качества выпускаемой продукции;
замену лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности или предоставлением финансовых гарантий;
исключение внепроцессуальных прав органов внутренних дел России, касающихся проверок деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, а также возможности составления должностными лицами этих органов протоколов об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности;
наделение органов государственной власти субъектов РФ правом определять порядок предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства, в том числе занимающимся социально значимыми видами деятельности, помещений в аренду на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) за счет специально выделенных для этой цели помещений и (или) порядок продажи в собственность субъектам малого и среднего предпринимательства арендуемых ими не менее трех лет помещений с возможностью рассрочки оплаты и без проведения аукциона;
и др.
Во исполнение названного Указа <consultantplus://offline/ref=361D586F5184CD1435635A8ABBA10BF5152EA543DDAEC7F7602A12C8rCRAN> Президента РФ оперативно и был принят ФЗ № 294, который разработан в целях правового регулирования ряда проблем, выявленных по итогам сложившейся правоприменительной практики.
ФЗ № 294 устанавливает:
порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;
права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;
права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.
Основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются:
преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;
презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено законодательством Российской Федерации;
проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;
недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;
недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных ФЗ № 294 отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности;
ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю;
финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю;
разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.
Постановлением <consultantplus://offline/ref=361D586F5184CD1435635A8ABBA10BF51B2BAE41D4AEC7F7602A12C8rCRAN> Правительства РФ от 28.10.2009 № 847 "Об утверждении Положения о направлении органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в органы прокуратуры проектов ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также формы и содержания сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" определен порядок направления органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, в соответствующие органы прокуратуры проектов ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. право предприниматель судебный защита
В целях активизации и повышения эффективности прокурорского надзора в сфере соблюдения прав субъектов предпринимательской деятельности Генеральной прокуратурой РФ был издан Приказ от 31.03.2008 № 53 (ред. от 30.04.2009) "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности". Как отмечается в Приказе, "динамичное развитие экономики, изменения в законодательстве и организации прокурорского надзора требуют совершенствования и приведения в соответствие с новыми экономическими реалиями надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности.
Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что состояние законности в данной сфере продолжает оставаться неблагополучным. Нарушения прав и законных интересов хозяйствующих субъектов касаются практически всех сфер экономики.
Наиболее многочисленные из них связаны с изданием органами государственной власти и местного самоуправления незаконных правовых актов, ущемляющих права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей либо касающихся незаконного вмешательства в их деятельность. Допускаются нарушения закона государственными органами, обладающими контрольными и надзорными полномочиями, в процессе осуществления ими государственного контроля, отсутствует прозрачность проводимых ими мероприятий. …Органами внутренних дел не обеспечено принятие должных мер по декриминализации предпринимательской сферы. Не искоренены рейдерские захваты предприятий, влекущие за собой передел собственности.
Меры прокурорского реагирования неадекватны состоянию законности в данной сфере правоотношений".
В связи с этим на должностных лиц прокуратуры возложены обязанности по постоянному мониторингу в сфере соблюдения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, обеспечению действенного предупредительного надзора и информационному взаимодействию с органами государственной власти, правоохранительными и контролирующими органами, обеспечению надзора за законностью правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и государственных контролирующих органов, обеспечению безусловного соблюдения требований ФЗ № 294.
При этом не должен ослабевать надзор за исполнением законов самими хозяйствующими субъектами, которые наряду с иными субъектами гражданских прав и обязанностей должны соблюдать законодательно установленные правила и вести свою деятельность, не нарушая прав и законных интересов других предпринимателей, граждан, общества и государства.
В связи с внесением изменений в федеральное законодательство и возложением на органы прокуратуры новых полномочий в сфере организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля был издан Приказ Генпрокуратуры РФ от 27.03.2009 № 93 (ред. от 12.05.2010) "О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (вместе с "Порядком согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"). Целью данного Приказа стало обеспечение действенного надзора за исполнением положений ФЗ № 294, а также осуществление организационных мероприятий, направленных на реализацию полномочий по формированию ежегодного сводного плана проведения плановых проверок и согласованию проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Кроме того, Приказ предусматривает издание организационно-распорядительных документов; определение конкретных работников, исполняющих данные обязанности; проведение межведомственных совещаний (рабочих встреч) с руководителями органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля соответствующего уровня, обеспечение уведомления органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля о разграничении компетенции органов прокуратуры при согласовании внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с предоставлением соответствующих сведений о таких прокуратурах применительно к каждому территориальному образованию (адреса, номера телефонов, факсов, электронная почта и др.).
Обязанности по формированию ежегодного сводного плана проведения плановых проверок и согласованию внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей данным Приказом были возложены на подразделения органов прокуратуры, осуществляющие надзор за исполнением федерального законодательства.
Согласно данному Приказу, обязательно формирование ежегодных сводных планов проведения плановых проверок путем проверки законности предложений органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, представляющих проекты таких планов, и их сведение в пределах соответствующих территорий, учет проводимых органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также ежегодный мониторинг внеплановых выездных проверок.
Как отмечено в названном Приказе, при проведении надзорных проверок органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля особое внимание должно быть уделено исполнению требований ФЗ № 294 и привлечению к ответственности виновных в нарушении закона лиц с использованием всех полномочий, предусмотренных законом.
Выводы и результаты обобщений при системном сборе, накоплении и обработке информации о нарушениях прав субъектов предпринимательской деятельности предписывается использовать для совершенствования надзорной практики, а проблемные вопросы организации прокурорского надзора рассматривать на заседаниях коллегий и (или) координационных совещаниях.
Данным Приказом утвержден и введен в действие с 1 мая 2009 г. порядок согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, формы решений о согласовании либо отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки.
Меры по сокращению и упрощению проверки малого бизнеса приняло и Министерство внутренних дел РФ. Предусмотрено, что составлять протоколы об административных правонарушениях будут только сотрудники подразделений полиции, специализирующихся на борьбе с преступлениями в сфере экономики. Все административные процедуры теперь строго регламентированы и упрощены. Это сделает проверки малого бизнеса более цивилизованными. Взят курс на тесное взаимодействие правоохранительных и контрольно-надзорных органов. Теперь сотрудники полиции станут включаться в проверки только в самых серьезных случаях, по ходатайству руководства контрольно-надзорных органов.
В ФЗ № 294 закреплен ряд правовых гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. В частности, органы государственного и муниципального контроля, их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Результаты проверки, проведенной с грубым нарушением установленных требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.
Руководитель или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель или его уполномоченный представитель при проведении проверки имеют право присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного и муниципального контроля; обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке.
Вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц органов государственного и муниципального контроля, признанных в установленном законодательством России порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством.
Таким образом, правовые основы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля базируются на системе законодательства, включающего Конституцию РФ, федеральное законодательство (законы), а также подзаконные акты, в том числе указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также акты отдельных ведомств. Нормативная регламентация оснований, порядка, способов и форм защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении в отношении них мероприятий по государственному контролю (надзору) осуществляется в плоскости как публичного, так и частного права. Комплексное регулирование данного вида деятельности говорит о его важности. В целом, кардинальные изменения в осуществлении контроля за предпринимательской деятельностью вытекают из системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.
Выводы по главе 2
Под защитой прав предпринимателей понимается совокупность нормативно установленных мер (механизмов) по восстановлению или признанию нарушенных или оспариваемых прав и интересов их обладателей, которые осуществляются в определенных формах, определенными способами, в законодательно определенных границах, с применением к нарушителям мер юридической ответственности, а также механизма по практической реализации (исполнимости) этих мер.
Под способами защиты прав предпринимателей понимаются закрепленные законом материально-правовые и процессуальные меры принудительного характера, посредством которых производится восстановление (признание) нарушенных (оспариваемых) прав и осуществляется воздействие на правонарушителя.
Формы защиты прав предпринимателей делятся на судебные и внесудебные.
Под судебной формой защиты подразумевается деятельность уполномоченных государством органов по защите нарушенных или оспариваемых прав. В рамках судебной защиты органами, обеспечивающими восстановление нарушенного или оспоренного права, являются судебные органы.
Внесудебная защита прав и законных интересов предпринимателей может осуществляться в следующих формах: нотариальная защита, защита прав и интересов предпринимателей в третейских судах, в форме урегулирования споров в претензионном порядке.
Способы защиты прав предпринимателей лежат, главным образом, в сфере частного права и реализуются в соответствии с волеизъявлением предпринимателя, а основанием для их применения в связи с осуществлением мер государственного контроля (надзора) как функции государства, регулируемой нормами публичного права, служат правонарушения, возникающие в ходе такого контроля (надзора).
