Понятие и виды государственного управления

 

В предыдущей главе мы остановились на понятии, признаках и функциях государственного управления и соотношении этого явления с понятием исполнительной власти. Теперь мы переходим к анализу важнейших характеристик государственного управления как деятельности властных субъектов административного права: формам и методам государственного управления. Собственно, одним из наиболее важных вопросов теории административного права является вопрос о том как, с помощью каких средств и в каких формах осуществляется государственное управления, реализуется исполнительная власть.

Для ответа на этот вопрос следует выяснить, прежде всего, понятие и виды форм государственного управления. Наряду с термином "формы государственного управления" в литературе можно встретить термины: "формы управления", "формы управленческих действий", "формы осуществления исполнительной власти", "формы реализации компетенции субъектами административного права" и т.п. Все они, так или иначе, имеют право на существование, однако, наиболее правильным все же является термин "форма государственного управления", если иметь в виду, что государственное управление понимается в данном случае в узком смысле этого слова как деятельность органов исполнительной власти и других наделенных властными исполнительно-распорядительными полномочиями субъектов по организующему воздействию на общественные процессы и явления.

Итак, форма государственного управления в науке административного права различными специалистами определяется по-разному. Так, Ю.Н. Старилов определяет: "Правовая форма управления - это внешнее выражение содержания управления, пределы конкретных управленческих действий совершаемых непосредственно государственными органами и органами местного самоуправления"*(34). Ю.М. Козлов под формой управления понимает "внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия"*(35). Д.Н. Бахрах полагает, что формами управленческой деятельности являются способы выражения ее содержания, система внутренне взаимосвязанных способов осуществления функций управления, определенное внешнее выражение конкретных управленческих действий как части управленческой деятельности*(36).

На основе изложенных определений попытаемся выявить существенные особенности форм государственного управления. Итак, форма государственного управления - это внешнее выражение его содержания. Содержание государственного управления выражают его функции. Т.е. говоря о формах государственного управления, мы имеем в виду те внешние проявления, в которых объективируются, показывают себя функции государственного управления. Очевидно, что основой всякой формы государственного управления является деятельность (действие или бездействие) субъектов государственного управления, причем той их части, которая непосредственно осуществляет государственное управление. Таким образом, форма государственного управления - это оформленное поведение властного субъекта административного права, осуществленное им в рамках его компетенции в целях реализации функций государственного управления.

Формы управления, установленные законодательно и выработанные многолетним опытом осуществления управленческих функций, а также новаторские (вновь возникшие) управленческие формы, связанные с техническим прогрессом и эволюцией человеческой цивилизации в целом, представляют собой набор инструментов в руках должностных лиц управляющих субъектов. Их административное усмотрение заключается в выборе существующих форм государственного управления для выполнения возложенных на них и представляемые ими органы задач. Действительно, нам хорошо понятно, что должностные лица органов власти, совершая какие-либо властные действия от имени органа исполнительной власти, действуют с использованием одной из предписанной им форм: издают акт, выдают документ, накладывают резолюцию и т.п.

Формализация (внешняя оформленность) управленческой деятельности в некоторой степени гарантирует открытость и добросовестность государственного управления, несмотря на то, что она связана с бюрократизацией и преувеличением роли "бумажки" в жизни государственного организма. Тем не менее, наличие материализованного свидетельства управленческого решения, как правило, оберегает именно права и свободы граждан и их объединений, обеспечивает возможность эффективной защиты таких прав.

В связи с последними замечаниями о необходимости формализации управленческого деятельности, следует иметь в виду, что формы государственного управления - это всегда документы (письменные действия). Деятельность органов государственного управления может проявляться как форме словесных действий (письменных и устных), так и форме конклюдентных действий (простановка дорожных знаков, запрещающих табличек и т.п.).

Итак, государственное управление осуществляется в разнообразных формах. Все ли из них подлежат регулированию нормами административного права? Отвечая на этот вопрос, мы констатируем, что формы государственного управления бывают правовыми и неправовыми. Такая классификация форм имеет большое теоретическое значение для понимания самой сущности исследуемого понятия. Дело в том, что государственное управление как деятельность по проведению государственной политики, осуществляемая различными методами может проявляться в самых разнообразных формах, начиная от таких важных, как издание индивидуальных правовых актов управления, и заканчивая такими обыденными, как проведение организационного совещания. Все эти формы в той или иной степени реализуют государственное управление, однако, далеко не все из них имеют правовое значение, а, следовательно, не все из них интересуют административное право в качестве объекта для исследования.

Правовая форма государственного управления - это юридически оформленное деяние органа исполнительной власти (иного властного субъекта), его представителя (должностного лица), осуществленное в рамках компетенции и влекущее юридические последствия, т.е. обладающее свойствами юридического факта.

Неправовая форма государственного управления - это деятельность, совершаемая любым из властных субъектов административного права, хотя и в рамках действующего законодательстве, однако, без какого-либо юридического оформления, чаще всего в рамках повседневной деятельности, носящая внутриорганизационный, вспомогательный характер по отношению к внешней исполнительно-распорядительной деятельности органа государственного управления. Т.е. к неправовым мы отнесем, в частности, и те действия субъекта административного права, которые осуществлены им вне рамок его компетенции, без непосредственной цели реализации принадлежащих ему властных полномочий.

К таким формам относятся:

а) организационные действия, т.е. действия связанные с внутренней организацией процесса государственного управления. К ним, в частности, относятся такие часто используемые формы, как информирование подведомственных структур об изменениях в действующем законодательстве, проведение совещаний, семинаров, организация внутриведомственных обследований и проверок, разработка методических рекомендаций и т.п.

б) материально-технические мероприятия. Согласно мнению большинства специалистов, неправовые формы государственного управления, связанные с материально-техническим обеспечение управленческого процесса, в целом не следует относить к формам государственного управления, поскольку они носят сугубо вспомогательный характер и свойственны чаще всего любой организации, а не только органам государственной власти. К числу таких мероприятий относятся действия вспомогательного технического персонала властного субъекта административного права (экспедиция, транспортное обслуживание, организация использования средств связи и т.п.)

Правовая форма государственного управления характеризуется набором признаков, среди которых:

- установление в нормативно-правовом акте, что подразумевает наличие нормативно-правового регулирования содержания, процедуры осуществления, основных юридических последствий применения данной формы;

- государственно-властная природа, т.е. осуществление посредством применения такой формы государственного управления властных полномочий в отношении объектов государственного управления;

- подзаконность полномочий органов управления и их должностных лиц, что означает соответствие формы государственного управления нормативно установленной компетенции применяющего ее органа;

- исполнительно-распорядительное действие в качестве содержания формы, т.е. форма должна оформлять собой действие, совершаемое в интересах осуществления государственного управления, т.е. исполнительное и (или) распорядительное действие.

Государственное управление основано на использовании в основном правовых форм, поскольку именно они обеспечивают соблюдение принципа законности и возможность контроля за деятельностью органов государственного управления. Как справедливо отмечает Ю.М. Козлов не все формы государственного управления можно признать формами осуществления исполнительной власти. Часть из них носит внутриаппаратный характер, предназначена для внутренней организации процесса государственного управления. Правовые же формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они и в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Главное, по мнению автора, заключается в том, что форма управленческой деятельности может быть отнесена к числу правовых только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнительной власти, отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта. Иные действия, повседневно осуществляемые и связанные с процессом непосредственной реализации исполнительной власти, но сами по себе элементами такого процесса не являющиеся, однозначно относятся к неправовым. Таким образом, исполнительная власть с учетом ее особенностей выражается только ее субъектами и только в правовых формах. Внутриорганизационная деятельность может быть выражена в обеих формах*(37).

Административное право интересуется преимущественно правовыми формами государственного управления, что предопределяет, в частности, большое разнообразие предлагаемых классификаций таких форм. Рассмотрим наиболее интересные из предлагаемых наукой административного права классификационные группы.

Так, Ю.М. Козлов предлагает классифицировать правовые формы государственного управления по 11 основаниям на следующие группы:

- по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные и т.п.);

- по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;

- по направленности: воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

- по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;

- по адресату: вся система исполнительной власти либо упорядочение работы внутри аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);

- по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные и процессуальные;

- по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двусторонние и многосторонние;

- по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений;

- по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

- по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными либо судебными органами;

- по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные объекты);

- по юридическому содержанию: предписывающие, запретительные либо дозволительные*(38).

А.П. Коренев разделяет формы государственного управления следующим образом:

- по содержанию: правотворческие (правоустановительные) и правоприменительные;

- по целенаправленности (целям использования): внутренние и внешние;

- по способу выражения: словесные (письменные и иные) и конклюдентные*(39).

Д.Н. Бахрах правовые формы государственного управления делит на: принятие правовых актов (решений), заключение договоров и совершение иных юридически значимых действий*(40).

Ю.Н. Старилов, со своей стороны, предлагает такую систему правовых форм государственного управления:

- издание нормативных правовых актов;

- издание ненормативных и индивидуальных правовых актов;

- заключение договоров;

- совершение юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления.

Автор также предполагает возможность классификации правовых форм государственного управления на частноправовые (видимо, имеются в виду договорные формы управления) и публично-правовые (установленные нормами публичного права). Среди последних выделяются: нормоустановление, волеизъявление публичного управления (в форме административных актов и административных договоров), реальные административные акты (влекущие непосредственный практический результат).

Содержание форм управления послужило автору основой для классификации правовых форм государственного управления на:

- правоустановительные, связанные созданием правовых норм, разработкой, обсуждением и принятием правовых актов управления;

- правоприменительные, связанные с исполнением законодательных и иных нормативных правовых актов с целью применения нормы права в конкретном случае;

- регулятивные, направленные на создание необходимых условий для осуществления так называемого позитивного публичного управления, обеспечивающего благосостояние государства и общества, реализацию функций управления в области экономического строительства, государственного регулирования, административно-политического развития и в социально-культурной сфере;

- правоохранительные, связанные с осуществлением контрольно-надзорной управленческой функции*(41).

Думается, что в последней классификации автор не очень удачно соединил две позиции по отношению к содержанию формы государственного управления, поскольку и правоустановительные, и правоприменительные формы могут быть как регулятивными, так и правоохранительными по своему характеру. В данной ситуации было бы целесообразнее разделить классификационные критерии, выделив отдельно регулятивные и охранительные формы государственного управления, а также правотворческие и правоприменительные формы. В отношении последних, однако, следует помнить, что правотворческая деятельность органов государственного управления всегда является одновременно и правоприменительной, поскольку основная задача данной системы органов - реализация положений действующего законодательства.

Кроме того, в зависимости от направленности управленческого воздействия правовые формы государственного управления подразделяются на внутренние и внешние. Существуют и другие подобные классификации. В целом классифицирование правовых форм государственного управления не должно заслонять от нашего внимания суть: субъекты государственного управления обладают арсеналом правовых форм управления, среди которых основными являются: нормативные и ненормативные правовые акты органов исполнительной власти и других уполномоченных субъектов (их должностных лиц), административные договоры, а также юридически значимые действия должностных лиц указанных субъектов государственного управления, не имеющие материального выражения в форме правового акта.