2020-04-12
3988ПОНЯТИЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. ФОРМЫ ПРЯМОГО ВОЛЕИЗЪЯВЛЕНИЯ
Понятие организационных основ местного самоуправления
Организационные основы местного самоуправления — это совокупность норм-принципов, закрепленных в Конституции РФ, федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, устанавливающих:
ü систему органов местного самоуправления (общие принципы ее формирования);
ü общие принципы формирования структуры органов местного самоуправления;
ü основы организации муниципальной службы;
ü организацию непосредственного участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления.
Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ (п. «н» ст. 72) находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.
Посредством организационных основ организуется работа органов местного самоуправления, осуществляется их взаимодействие с органами государственной власти.
|
|
|
Организационные основы должны соответствовать возложенным (государством и населением муниципального образования) на органы муниципального образования целям и задачам, выраженным в основном в их компетенции. При этом основы должны соответствовать уровню развития и в стране в целом, и в отдельно взятом муниципальном образовании, как на современном этапе, так и предусматривать специфику развития местного самоуправления в будущем.
В отличие от экономических основ организационные основы Закон 2003 г. в отдельную главу не выносит, поскольку ими пронизаны практически все стороны управленческой и самоуправленческой деятельности. Нормы, составляющие в совокупности организационные основы местного самоуправления, находятся в каждой главе Закона.
Формы непосредственного осуществления местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления
Виды форм осуществления населением местного самоуправления
Федеральное законодательство допускает несколько групп организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в России. К первой группе относятся сами формы осуществления местного самоуправления населением. Вторую группу составляют выборные и другие органы местного самоуправления, на которые возлагается основная и текущая работа по осуществлению местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования (далее — муниципалитет). Отдельной группой представлено территориальное общественное самоуправление (далее — ТОС) — особая публично-правовая форма самоорганизации граждан по локально-территориальному принципу.
|
|
|
Народовластие, как одна из основ конституционного строя РФ, осуществляется гражданами на различных уровнях организации публичной власти и, прежде всего, местного самоуправления. В качестве публичной власти оно обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории и неизбежном их взаимодействии. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия и именно оно выделяется среди всей организации публичной власти в России принципиальным разнообразием организационно-правовых форм выражения власти народа. В этом Россия продвинулась далее европейских стандартов, предусматривающих лишь допустимость при регламентации законом вопросов местного значения обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан (п. 2 ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления).
Вместе с тем местное самоуправление как максимально приближенная к населению форма организации публичной власти в России предполагает прямое участие граждан в решении вопросов местного значения. В зависимости от степени причастности граждан к решению данных вопросов Закон различает формы как непосредственного осуществления населением местного самоуправления, так и его участия в осуществлении местного самоуправления.
Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления могут определяться такие признаваемые и гарантируемые законом властные процедуры на местном уровне, решающими участниками которых являются только граждане, чье волеизъявление при этом носит императивный, итоговый и окончательный характер.
Здесь граждане самостоятельно и под свою ответственность напрямую решают вопросы местного значения, а органы местного самоуправления организуют и обеспечивают соответствующие мероприятия. К таким формам относятся:
ü местный референдум;
ü муниципальные выборы;
ü отзыв населением выборного лица местного самоуправления с занимаемой должности;
ü сход;
ü территориальное общественное самоуправление;
ü голосование граждан по вопросу изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
Если же причастность граждан к тем или иным властным процедурам на местном уровне носит усеченный характер, является частичной, то в этом случае следует говорить только об участии населения в осуществлении местного самоуправления, при котором решение вопроса местного значения (исход дела) зависит не от волеизъявления граждан, а от усмотрения иных субъектов муниципальной власти. Иными словами, речь идет лишь о заявительном характере осуществления населением местного самоуправления, об их участии в решении органами местного самоуправления вопросов местного значения. К таким формам можно отнести:
ü собрание;
ü конференция (собрание делегатов).
ü правотворческую инициативу;
ü публичные слушания;
ü опрос;
ü обращения граждан в органы местного самоуправления.
Законом 2003 г. наряду с вышеназванными в нем формами предусматривается возможность граждан участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих федеральному и региональному законодательству (ст. 33). Прямое осуществление населением и его участие в осуществлении местного самоуправления должны основываться на принципах законности, добровольности, а также обязанности публичных органов, их должностных лиц содействовать населению в осуществлении местного самоуправления.
|
|
|
Также устанавливаются гарантии применения данных форм в виде установления обязанности государственных органов, их должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.
Органы местного самоуправления, и прежде всего депутаты, должны максимально стимулировать инициативу, самостоятельность и ответственность граждан в делах местного сообщества, преодолевать их пассивность и апатию. Добиться этого можно при умелом и заинтересованном использовании различных форм муниципальной демократии. Субъектом инициативы использования тех или иных форм прямой демократии должен чаще выступать сам представительный орган местного сообщества.
Местный референдум
Референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа и представляет собой форму прямого волеизъявления и участия граждан в решении наиболее важных вопросов государственного и местного значения.
Референдуму присущи большинство формальных, материальных и процессуальных характеристик выборов, однако с учетом ряда особенностей, вытекающих именно из отсутствия его взаимосвязи с вопросами формирования выборных органов и лиц.
Особенности референдума заключаются в следующем:
ü в отличие от выборов, где голосование проводится по кандидатуре на выборную должность, предметом голосования на референдуме является формулировка вопроса (по предмету голосования);
ü референдуму в связи с тем, что он не связан с формированием выборных органов и должностных лиц, не присущ принцип обязательной периодичности (по принципам организации и проведения);
ü в рамках референдума имеется в качестве начальной стадия реализации инициативы его проведения и отсутствует стадия выдвижения и регистрации кандидатов (по числу и последовательности стадий).
|
|
|
Местный референдум, как уточняет Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (далее — Закон 2002 г.), определяющий основные гарантии реализации гражданами РФ конституционного права на участие в выборах и референдумах, представляет собой разновидность референдума, проводимого среди граждан, обладающих правом участвовать в нем и проживающих в границах муниципального образования, посредством их голосования по наиболее важным вопросам местного значения (п. 53 и 54 ст. 2).
Правовую основу местного референдума составляют:
ü Конституция РФ;
ü Закон 2002 г. и иные федеральные законы;
ü законы субъектов РФ;
ü уставы муниципалитетов;
ü иные нормативные акты о местных референдумах.
Любые нормативные акты о местном референдуме или поправки к ним, которые принимаются в период кампании референдума и затрагивают порядок его подготовки и проведения, применяются уже только к тому референдуму, инициатива проведения которого будет выдвинута после вступления их в силу. В тех же случаях, когда закон субъекта РФ о местном референдуме вовсе отсутствует либо его положения не могут быть применены вследствие признания их судом недействующими (неприменимыми), референдум проводится избирательной комиссией муниципального образования на основе федеральных законов, а в случае и в части недостаточности этой правовой базы — и на основе указов Президента РФ.
Законодательство о местном референдуме, кроме того, закрепляет принципы его проведения — свободного и добровольного участия граждан в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
Гражданин РФ, достигший возраста 18 лет и проживающий на территории муниципального образования, имеет право голосовать на референдуме независимо от каких бы то ни было обстоятельств дискриминационного характера, а также участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других действиях по подготовке и проведению местного референдума. Не имеют права участвовать в референдуме только те, кто признан судом недееспособным либо содержится в местах лишения свободы по приговору суда. А в отношении иностранцев федеральное законодательство допускает их участие в местном референдуме лишь на основании международных договоров РФ и в предусмотренном законом порядке, а также при условии, что они постоянно проживают на территории соответствующего муниципального образования (п. 10 ст. 4 Закона 2002 г., п. 2 ст. 12 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»).
Предметом голосования граждан на референдуме выступают вопросы местного референдума, к которым исключительно федеральным законом устанавливается ряд ограничений и требований:
1) на референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения с учетом особенностей вида муниципального образования, т.е. вопросы, закрепленные в ст. 14, 15, 16 Закона 2003 г., конкретизируемые в уставах муниципальных образований. Законом, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум;
2) вопросы референдума не должны ограничивать либо отменять общепризнанные права и свободы личности, конституционные гарантии их реализации, а также противоречить федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта РФ;
3) сам вопрос, выносимый на местный референдум, должен быть сформулирован так, чтобы исключались возможность его множественного толкования и неопределенность правовых последствий принятого на таком референдуме решения. Следует добавить, что закон не ограничивает референдум количеством выносимых на него вопросов и он может проводиться как по одному, так и по нескольким вопросам сразу;
4) устанавливается круг вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум. Это те вопросы, решение которых уже отнесено законом к предмету иных форм народовластия или к ведению органов местного самоуправления, чтобы не подменять и не противопоставлять им референдум, либо такие вопросы, которые в силу своей специфики требуют исключительно квалифицированного разрешения.
Федеральным законом 2002 г. (ч. 8 ст. 12) устанавливается, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:
а) о досрочном прекращении, продлении срока или приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также проведении досрочных выборов либо отсрочке выборов в эти органы;
б) о персональном составе органов местного самоуправления;
в) об избрании депутатов и должностных лиц, утверждении, назначении и освобождении от должности должностных лиц, а равно даче согласия на их назначение либо освобождение от должности;
г) о принятии, утверждении или изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Закон 2002 г. в ст. 13, кроме того, установил обстоятельства, исключающие назначение и проведение местного референдума. К числу таковых он относит:
а) введение на территории, охватывающей либо затрагивающей территорию соответствующего муниципального образования, чрезвычайного или военного положения, включая 3 месяца после их отмены;
б) отказ уполномоченного органа местного самоуправления в назначении местного референдума в случае нарушения установленного порядка выдвижения инициативы его проведения.
Законом субъекта РФ, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится и который не может превышать 2 года со дня официального опубликования результатов местного референдума.
Местный референдум наряду с тем, что выступает, по сути, голосованием граждан в целях решения вопросов местного значения, имеет и сложную организационную структуру. В процессуальном смысле он представляет собой законодательно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга стадий, возникающих, развивающихся и прекращающихся в рамках этих стадий отношений, складывающихся по поводу решения непосредственно населением вопросов местного значения. Каждая из стадий состоит из конкретных процедур и действий по подготовке и проведению местного референдума, соблюдение которых обеспечивает реализацию права граждан на участие в нем, иных его участников, целостность, завершенность, легитимный и легальный характер как самого референдума, так и принятого на нем решения.
Система и последовательность стадий кампании местного референдума имеют определенные закономерности. Начальной стадией является выдвижение инициативы проведения и назначение референдума, включающей два взаимосвязанных, последовательных и взаимозависимых этапа.
Инициатива проведения референдума принадлежит:
1) гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме;
2) избирательным объединениям, иным общественным объединениям, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом.
3) представительному органу муниципального образования и главе местной администрации муниципального образования, выдвинувшим ее совместно. Инициатива проведения местного референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации муниципального образования, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации муниципального образования.
Избирательная комиссия муниципального образования при подготовке и проведении местного референдума:
1) осуществляет на территории муниципального образования контроль за соблюдением права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
2) обеспечивает на территории муниципального образования реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением местных референдумов, изданием необходимой печатной продукции;
3) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении местного референдума соблюдения единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума;
4) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении местного референдума соблюдения единого порядка установления итогов голосования, определения результатов референдумов;
5) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении местного референдума соблюдения единого порядка опубликования итогов голосования и результатов референдумов;
6) осуществляет на территории муниципального образования меры по организации финансирования подготовки и проведения местных референдумов, распределяет выделенные из местного бюджета средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения местного референдума, контролирует целевое использование указанных средств;
7) оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям референдума;
8) заслушивает сообщения органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением местного референдума;
9) рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий, а избирательная комиссия муниципального района - также жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) избирательной комиссии поселения, действующей в качестве комиссии референдума, и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;
10) регистрирует инициативную группу по проведению местного референдума, иную группу (иные группы) участников местного референдума и выдает им соответствующие регистрационные свидетельства;
11) дает разрешение на открытие специального счета фонда местного референдума в филиале Сберегательного банка РФ либо в другой кредитной организации, регистрирует уполномоченных представителей по финансовым вопросам инициативной группы по проведению местного референдума, иной группы (иных групп) участников местного референдума, осуществляет контроль за порядком формирования средств фонда местного референдума и расходованием этих средств;
12) осуществляет контроль за соблюдением порядка и правил проведения агитации, информирования граждан по вопросам местного референдума;
13) утверждает формы (в том числе машиночитаемые) документов местного референдума, а также определяет способы защиты бюллетеней для голосования;
14) утверждает форму и текст бюллетеня для голосования на местном референдуме;
15) устанавливает порядок доставки в комиссии местного референдума документов, связанных с его подготовкой и проведением;
16) информирует участников местного референдума о вопросе (вопросах) референдума, о порядке и сроках подготовки и проведения местного референдума;
17) обеспечивает изготовление бюллетеней для голосования на местном референдуме, других документов, связанных с подготовкой и проведением местного референдума, и их передачу в нижестоящие комиссии;
18) определяет результаты местного референдума и осуществляет их официальное опубликование;
19) осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным законом, устанавливающим основные гарантии права на участие в референдуме граждан РФ, Уставом Свердловской области, настоящим Законом, иными законами Свердловской области, уставом муниципального образования.
Третьей стадией кампании референдума (второй в рамках ее подготовительной части) является агитация по вопросам местного референдума, которая начинается со дня регистрации инициативной группы и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до голосования.
Инициативная группа по проведению референдума самостоятельно определяет содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводит ее, а также вправе в установленном законодательством порядке привлекать для ее проведения иных лиц.
Лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, вправе проводить агитацию по вопросам референдума, в том числе на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, выпускать и распространять агитационные материалы, но не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения.
Инициативная группа по проведению референдума вправе участвовать в проведении агитации только по тем вопросам референдума, которые были предложены ею для вынесения на референдум.
Инициативная агитационная группа вправе участвовать в проведении агитации только по тем вопросам референдума, которые были указаны в ходатайстве о ее регистрации.
Использование в агитационных материалах изображения физического лица, высказываний физического лица по вопросам референдума возможно только с письменного согласия данного физического лица. Документ, подтверждающий такое согласие, представляется в избирательную комиссию муниципального образования вместе с экземплярами агитационных материалов, а в случае размещения агитационного материала на канале организации телерадиовещания либо в периодическом печатном издании - по требованию избирательной комиссии муниципального образования. Данное ограничение не распространяется:
1) на использование изображений членов инициативной группы по проведению референдума, инициативных агитационных групп и их высказываний по вопросам референдума;
2) на использование публично высказанных и обнародованных мнений по вопросам референдума с указанием даты (периода времени) обнародования таких мнений и наименования средства массовой информации, в котором они были обнародованы;
3) на цитирование высказываний, обнародованных в агитационных материалах, изготовленных и распространенных в соответствии с настоящим законом.
Последняя по счету, но центральная стадия — голосование по вопросам референдума, установление его результатов и их официальное опубликование. Ряд элементов организации процесса проведения референдума носит вспомогательный (обеспечительный) характер. Например, проведение любого референдума невозможно без своевременного и в полном объеме финансирования, а также без эффективного механизма разрешения споров, возникающих по поводу или в рамках референдума, и привлечения лиц, виновных в нарушении законодательства о местном референдуме.
Решение, принятое на местном референдуме, является обязательным, не нуждается в дополнительном утверждении и действует на территории соответствующего муниципального образования. Оно может быть отменено или изменено только путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через 2 года, либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке. Кроме того, если для реализации решения референдума дополнительно требуется издание нормативного акта, принимающий его орган или должностное лицо местного самоуправления обязаны в течение 15 дней определить срок подготовки и (или) принятия этого акта, не превышающий 3 месяца.
Закон 2003 г. в качестве отдельной формы непосредственной демократии выделяет голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования, который проводится по правилам референдума, за исключением тех, которыми запрещается проведение агитации органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные и муниципальные должности, и определяется юридическая сила решения референдума. Указанное голосование в настоящее время не признается в качестве местного референдума в связи с тем, что вопросы территориального устройства муниципальных образований и преобразования муниципальных образований являются предметом ведения субъекта РФ. Таким образом, нельзя его эту форму относить к местному референдуму, основываясь лишь на том, что порядок проведения этого голосования аналогичен порядку проведения референдума.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования проводится на всей или части территории муниципального образования в целях получения согласия населения в следующих случаях:
а) изменения границ муниципальных районов или поселений, влекущего отнесение территорий их поселений и (или) населенных пунктов к территориям других соответственно муниципальных районов или поселений;
б) изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений
в) разделения поселения, влекущего образование двух и более поселений;
г) изменения статуса городского поселения в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняли участие более половины избирателей муниципального образования или его части. Согласие населения на изменение границ, преобразование муниципального образования считается полученным, если за это проголосовали более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или его части. Итоги соответствующего голосования и принятые на нем решения подлежат официальному опубликованию.
Муниципальные выборы
Другой важнейшей и непосредственной формой выражения власти народа на местах являются муниципальные выборы, представляющие собой такой способ формирования выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, посредством которого население наделяет их властными полномочиями.
Муниципальные выборы, как и выборы в России вообще, могут быть подразделены на виды:
а) в зависимости от сроков (или, точнее, очередности) проведения:
ü очередные;
ü досрочные.
б) по их характеру и в зависимости от полноты формирования выборного органа:
ü общие (основные);
ü повторные[1];
ü дополнительные[2].
Правовую основу муниципальных выборов составляют:
ü Конституция РФ;
ü Закон 2002 г.;
ü иные федеральные законы (например: Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»);
ü законы субъектов РФ;
ü другие нормативные акты о выборах.
Законом субъекта РФ устанавливаются также виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения, в т.ч. в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, его вида и других обстоятельств. В соответствии с этим каждое муниципальное образование самостоятельно определяет в своем уставе ту избирательную систему, которая будет применяться при выборах тех или иных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Избирательная система, которая применяется при проведении выборов депутатов представительного органа в конкретном муниципальном образовании, определяется уставом муниципального образования в соответствии с установленными видами избирательных систем в законе субъекта РФ. Однако в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 07.07.2011 N 15-П в сельских поселениях с малочисленным населением и малым числом депутатов применения пропорциональной системы возможно, как элемента смешанной, так как пропорциональная система в чистом виде создает риск искажения волеизъявления избирателей, отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан.
Не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в иных муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.
В принципиальном плане муниципальным выборам больше подходит мажоритарная избирательная система. Пропорциональная система отдаляет депутатов от избирателей, ослабляет их прямые контакты, которые в наибольшей мере обеспечиваются выборами депутатов именно по мажоритарной системе, поскольку в этих условиях можно полнее учитывать настроения, волю, мнения, нужды, потребности конкретных людей и их малых групп. Пропорциональная система выборов подходит больше для крупных муниципальных образований, особенно для крупных городских округов, где депутаты отдалены от избирателей и избиратели практически не знают их в лицо, но и здесь списки кандидатов в депутаты необязательно должны составляться только политическими партиями.
В отличие от федеральных и региональных выборов на муниципальных выборах согласно подп. 25 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Закон о гарантиях избирательных прав) избирательными объединениями выступают не только политические партии и их структурные подразделения, но и иные общественные объединения, уставы которых предусматривают возможность их участия в выборах. Именно эти общественные объединения должны играть все большую роль на муниципальных выборах, включая в разумных пределах и политическую составляющую местного самоуправления. Однако в соответствии с новой редакцией подп. 25 п. 2 указанного Федерального закона, утвержденной Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. N 42-ФЗ, они могут участвовать в выборах депутатов представительных органов муниципальных образований только в одномандатных и (или) многомандатных избирательных округах. Выдвигать свои списки кандидатов при пропорциональной системе и соревноваться с политическими партиями они не вправе. Таким образом, продвижение на муниципальный уровень пропорциональной системы фактически "выдавливает" общественников из избирательного процесса. Это отнюдь не способствует развитию демократии на муниципальном уровне, где она больше всего нужна и где она наибольшим образом адекватна природе местного самоуправления.
Не стоит забывать при этом о ст. 19 Конституции РФ, где говорится, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его принадлежности к общественным объединениям, а право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления отнесено Конституцией РФ к основным правам и свободам человека и гражданина.
Следует заметить, что в числе объективных, существенных условий применения пропорциональной или смешанной избирательных систем могло бы определяться наличие или отсутствие на местах подразделений политических партий или других избирательных объединений. Однако такого условия нет ни в одном законе субъекта РФ о муниципальных выборах.
Законом субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.
Выборы депутатов представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3000 человек, а также представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам.
В случае, если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования часть депутатских мандатов распределяется в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов.
Институт отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления не может быть использован в отношении депутатов, избранных по пропорциональной или смешанной избирательным системам.
Основное функциональное значение для выборов имеет категория избирательных прав, которые содержательно выражают право конкретного гражданина на участие в выборах в органы местного самоуправления. В зависимости от целей такого участия различают активное (возможность избирать) и пассивное (возможность избираться) избирательное право. При этом одно и то же лицо при удовлетворении некоторым другим требованиям может обладать только активным либо и активным, и пассивным избирательными правами.
В моменте определения принципов субъективного избирательного права лежит универсальная формула участия граждан в муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В то же время само участие в выборах, их организация и проведение основываются на идеях свободного участия, обязательности и периодичности проведения, а также открытости и гласности избирательных процедур.
Законодательством о муниципальных выборах применительно к ситуациям реализации активного и (или) пассивного избирательных прав устанавливаются избирательные цензы, т.е. условия (ограничения), не позволяющие некоторым лицам избирать и (или) быть избранными в органы местного самоуправления.
Граждане участвуют в муниципальных выборах на равных основаниях, обладая только одним голосом либо равным числом голосов, соответствующим выборам по многомандатным избирательным округам. Каждый избиратель голосует на выборах непосредственно и в условиях, исключающих возможность какого-либо контроля за его волеизъявлением. Само участие в выборах является добровольным, исключающим и не допускающим принуждение лица к участию либо неучастию в них, а равно к голосованию либо неголосованию за определенных кандидатов.
Ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гласит: Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" уже содержит формулировки по участию иностранцев в выборах. Так, п. 10 ст. 4 установил, что на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ.
К таким международным договорам относятся: 1) Договор между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 29 августа 1997 г.; 2) Договор между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 6 января 2001 г.; 3) Договор между Российской Федерации и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 18 мая 1995 г.; 4) Договор между Республикой Казахстан и Российской Федерацией о правовом статусе граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, и граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, от 20 января 1995 г.
Исходя из вышеперечисленного, участвовать в осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации могут граждане Республики Армения, Республики Киргизия, Туркменистана и Республики Казахстан, постоянно проживающие на территории Российской Федерации. Иностранные граждане иных государств лишены возможности участвовать в осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации.
Проведение муниципальных выборов является обязательным во всех случаях, предусмотренных законом, уставом муниципального образования с тем, чтобы обеспечить разумную периодичность обладания выборными органами, должностными лицами властными полномочиями. Деятельность публичных органов по вопросам муниципальных выборов, избирательных комиссий при их подготовке и проведении, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов муниципальных выборов осуществляется открыто и гласно, т.е. путем освещения, в т.ч. через средства массовой информации.
Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня его создания.
Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию вновь образованного муниципального образования, которая назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования и осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению выборов. Полномочия избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Материально-техническое обеспечение проведения выборов в представительный орган вновь образованного муниципального образования осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
Муниципальный избирательный процесс включает в себя основные и факультативную стадии.
К числу основных (обязательных) относятся стадии, связанные:
1) с назначением выборов;
2) образованием избирательных округов и участков, составлением списков избирателей, формированием и организацией деятельности избирательных комиссий;
3) выдвижением и регистрацией кандидатов;
4) предвыборной агитацией;
5) организацией и осуществлением голосования, подсчетом голосов, определением результатов выборов и их опубликованием.
Факультативной (дополнительной) стадией муниципального избирательного процесса может быть стадия повторного голосования, так называемой второй тур голосования.
Назначение выборов — это стадия избирательного процесса, представляющая собой деятельность, осуществляемую в период со дня начала рассмотрения представительным органом муниципального образования вопроса о назначении выборов до дня официального опубликования решения по такому вопросу, сущность которой заключается в установлении даты голосования.
Выборы представительного органа или главы муниципального образования назначаются представительным органом текущего созыва и только на воскресенье, если оно не предшествует или не следует за праздничным нерабочим днем либо не объявлено рабочим днем. Днями голосования при этом могут быть второе воскресенье марта либо октября года, в котором истекает срок полномочий соответствующих органов или лиц. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 90 и не позднее, чем за 80 дней. При досрочных выборах указанные сроки, а также сроки осуществления иных избирательных действий могут быть сокращены, но не более чем на 1/3. Если представительный орган муниципального образования не назначит выборы в указанные сроки, а также, если представительный орган муниципального образования отсутствует, выборы назначаются избирательной комиссией муниципального образования не позднее, чем за 70 дней до дня голосования. Решение избирательной комиссии о назначении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения срока официального опубликования решения о назначении выборов.
Если избирательная комиссия муниципального образования не назначит в установленный срок выборы, выборы назначаются и проводятся в порядке, установленном Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Стадия образования избирательных округов и участков, составления списка избирателей, а также формирования избирательных комиссий имеет много общего с одноименной стадией местного референдума. Однако правила нарезки территории проведения избирательной кампании выглядят несколько иначе.
Избирательный округ — это территория, которая образована в соответствии с законом и от которой непосредственно избирателями избираются депутат (депутаты), выборное должностное лицо (лица) местного самоуправления. По числу избираемых от округа лиц избирательные округа могут быть одномандатными и многомандатными, а по характеру территориального представительства — округами, образованными на основе единой нормы представительства, и административно-территориальными избирательными округами. Самостоятельной разновидностью является единый избирательный округ.
Избирательные участки представляют собой составляющие избирательный округ территориальные образования, предназначенные для проведения непосредственного голосования и первичного подсчета голосов избирателей. Границы участков не должны пересекать границы избирательных округов. Избирательные участки образуются главой местной администрации по согласованию с избирательной комиссией муниципального образования из расчета не более чем 3000 избирателей на каждом участке.
Отдельный этап в рамках рассматриваемой стадии образует процедура формирования избирательных комиссий, которые являются коллегиальными органами, организующими и обеспечивающими на профессиональной основе подготовку и проведение муниципальных выборов. Из всего множества избирательных комиссий, которые могут иметь отношение к муниципальным выборам, Закон выделяет:
1) в зависимости от организационно-правовой формы:
а) избирательные комиссии субъектов РФ;
б) избирательные комиссии муниципальных образований.
2) в зависимости от статуса в период избирательной кампании:
а) окружные;
б) территориальные;
в) участковые.
3) в зависимости от времени деятельности:
а) постоянные;
б) временные.
4) в зависимости от функционального предназначения:
а) избирательные комиссии, организующие муниципальные выборы;
б) избирательные комиссии, обеспечивающие подготовку и проведение муниципальных выборов.
Выдвижение кандидатов представляет собой самостоятельную стадию муниципального избирательного процесса, сущность которой заключается в реализации гражданами пассивного избирательного права. Правом выдвижения кандидатов обладают:
ü непосредственно избиратели;
ü избирательные объединения.
На выборах депутатов представительных органов муниципальных образований зарегистрированные в соответствии с законом общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, их структурные подразделения вправе предлагать кандидатуры для включения их в списки кандидатов, выдвигаемые избирательными объединениями. Включение таких кандидатур в списки кандидатов осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом «О политических партиях».
Среди способов выдвижения возможны:
ü непосредственное выдвижение путем самовыдвижения и выдвижения избирательным объединением;
ü выдвижение в составе списка кандидатов.
В отношении зарегистрированного кандидата без согласия прокурора (соответственно уровню выборов) не может быть возбуждено уголовное дело. Он не может быть привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу, заключен под стражу.
Предвыборная агитация при муниципальных выборах проводится по тем же правилам и в те же сроки, что и агитация по вопросам местного референдума.
Государственные и муниципальные организации, осуществляющие теле- и (или) радиовещание, и редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны безвозмездно предоставлять комиссиям эфирное время для информирования избирателей, участников референдума в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иными законами, и печатную площадь для опубликования решений комиссий и размещения иной информации.
Запрещается проводить предвыборную агитацию (согласно п. 7 ст. 48 Закона 2002 г.) :
1) федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, иным государственным органам, органам местного самоуправления;
2) лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим, лицам, являющимся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей, кроме случая, предусмотренного п. 8.1 ст. 48 Закона 2002 г., и (или) с использованием преимуществ своего должностного или служебного положения;
3) воинским частям, военным учреждениям и организациям;
4) благотворительным и религиозным организациям, учрежденным ими организациям, а также членам и участникам религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний;
5) комиссиям, членам комиссий с правом решающего голоса;
6) иностранным гражданам, за исключением случая, предусмотренного п. 10 ст. 4 Закона 2002 г., лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам;
7) международным организациям и международным общественным движениям;
8) представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности.
9) лицам, в отношении которых решением суда в период проводимой избирательной кампании, кампании референдума установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 Закона 2002 г.
Предвыборная агитация начинается со дня регистрации кандидата (списка кандидатов) и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до голосования.
Голосование, подсчет голосов, установление и опубликование результатов выборов — стадия избирательного процесса, представляющая собой деятельность, осуществляемую в период со дня голосования избирателей и до дня официального опубликования решения избирательной комиссии муниципального образования о результатах выборов, сущность которой заключается в организации, проведении и установлении результатов волеизъявления граждан по вопросу формирования конкретного органа местного самоуправления.
После определения результатов выборов регистрирующая избирательная комиссия извещает об этом избранного кандидата, после чего он обязан в 5-дневный срок представить в эту комиссию документальное подтверждение освобождения его от обязанностей, несовместимых с новым статусом. Если такой кандидат зарегистрирован по списку кандидатов и не выполнит вышеуказанное требование, он исключается из данного списка, а его мандат передается другому зарегистрированному кандидату в порядке, предусмотренном законом субъекта РФ. Если же избранный кандидат зарегистрирован по одномандатному (многомандатному) избирательному округу и не выполнит вышеуказанное требование, соответствующая избирательная комиссия отменяет свое решение о признании его избранным.
Официальное опубликование результатов муниципальных выборов осуществляется соответствующей избирательной комиссией не позднее чем через один месяц со дня голосования.
Финансирование выборов в органы местного самоуправления осуществляется за счет средств местного бюджета. Если на день вступления в силу настоящего Федерального закона финансирование выборов в органы местного самоуправления не может быть обеспечено за счет средств местного бюджета, финансирование осуществляется за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Избирательная комиссия муниципального образования по согласованию с избирательной комиссией субъекта Российской Федерации вправе взять кредит на финансирование выборов в коммерческом банке, выбор которого осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Выплаты кредита и процентов по нему осуществляются за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации в течение календарного года, следующего за годом проведения выборов.
[1] Повторные выборы назначаются и проводятся в виду нерезультативности общих выборов, т.е. признания их несостоявшимися, недействительными, либо несовместимости избранного кандидата со статусом соответствующей выборной должности, а также в связи с полным или таким выбытием кандидатов, которое исключает дальнейшее проведение выборов на альтернативной основе, кроме стадии повторного голосования.
[2] Дополнительными считаются выборы, назначаемые и проводимые в случае досрочного прекращения полномочий члена выборного коллегиального муниципального органа, а равно в целях доизбрания состава указанного органа во всех иных случаях мандатной вакансии.
