Негативні політико-правові наслідки конституційної реформи

 

Аналізуючи Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року, неможливо, з правової точки зору, не помітити його суттєві недоліки, і не тільки по змісту, але й по процедурі прийняття. Мова вже йшла про те, що цей закон став, по суті, спробою подолання гострої політичної кризи в країні, спровокованої протистоянням різних політичних сил. Тобто закон приймався поспіхом, під тиском надзвичайної ситуації, і не як спроба удосконалення законодавства, а як засіб досягнення компромісу між політично-бізнесовими елітами. Зважаючи на те, що закон передбачав внесення змін до Основного Закону держави, такий поспіх, а також «пакетне» голосування за його прийняття виглядають не просто дивно, але й, з правової точки зору, недопустимо. І зовсім вже протиправним видається наступне рішення Верховної Ради про заборону Конституційному Суду України переглядати положення політичної реформи – це вже пряме порушення як принципу розподілу державної влади, так і принципу верховенства права.

Ще одна юридична недоречність пов’язана з тим, що протягом каденції одного президента змінюються його повноваження, а сам Закон про внесення змін до Конституції набирає чинності поетапно, причому визначаються фактично три можливі варіанти: з 1 вересня 2005 року, з 1 січня 2006 року та остаточно – після набуття повноважень Верховною Радою України, обраною у 2006 році. Юридично правильним було б ввести зміни до Основного Закону, які стосуються правового статусу президента, після закінчення терміну перебування Ющенка на цьому посту. Адже він обирався, коли діяла Конституція зразка 1996 року. Тож виборці вважали, що президент до кінця свого перебування матиме повноваження, передбачені діючою на той момент Конституцією. Це означає, що внесені зміни певним чином ввели в оману виборців. І взагалі, на мою думку, внесення будь-яких змін до Основного Закону держави має бути юридично вивіреним і обґрунтованим, а ще, безумовно, підтримуватися населенням. Зрештою, ніхто не відміняв статтю 5 діючої Конституції, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, і лише народ має право визначати й змінювати конституційний лад. Це право, за Конституцією України, не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами [2]. Але чи не така узурпація сталася при прийнятті рішення про внесення змін до діючої конституції у 2004 році? Тому внесення парламентом змін до Конституції, без подальшого винесення тексту Основного Закону для затвердження на всенародному референдумі, можна вважати нелегітимним. Тож є всі підстави звертатись до Конституційного Суду і ставити питання про відміну конституційної реформи або винесення цього питання на всенародний референдум. І не треба бути пророком, щоб спрогнозувати, що рано чи пізно такі звернення обов’язково з’являться, якщо, звичайно, не буде знайдено якогось іншого виходу з цього юридичного казусу.

Тепер по суті внесених змін. Згідно зі статтею 102 Основного Закону, президент є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, дотримання Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Конституція 1996 року давала йому можливості виконувати передбачені цією статтею обов’язки, оскільки він фактично був і главою держави, і главою виконавчої влади. Президент призначав усіх міністрів, в тому числі і силових, і міг контролювати їхні дії. За новою Конституцією, президент призначає на посаду та звільняє з посади лише Генпрокурора і тільки за згодою Верховної Ради, а фактично – її депутатської більшості. Міністрів оборони та закордонних справ також призначає парламент, а президент лише вносить до ВРУ подання про його призначення. Але Рада може й не погодитися із запропонованою президентом кандидатурою. Президент також вносить до ВРУ подання про призначення на посаду та звільнення з посади голови Служби безпеки. І, знову ж таки, парламент може не підтримати кандидатуру, запропоновану президентом. Призначення міністра внутрішніх справ взагалі не відноситься до компетенції президента. Не зовсім зрозуміло, як, за таких обставин, президент може гарантувати дотримання Конституції й законів України? Механізм реалізації цієї функції не виписаний, а тому останнім часом дії президента часто виходять за межі правового поля і є доволі хаотичними.

У новій Конституції багато нелогічних положень і щодо Кабінету Міністрів. По-перше, два члени уряду – міністр закордонних справ і міністр оборони є особами, яких призначає Верховна Рада за поданням президента, а не прем’єр-міністра. Отже, вони можуть діяти всупереч рішенням уряду, а тому виникає сумнів, чи зможе уряд діяти ефективно. У статті 113 Конституції зазначено, що Кабінет Міністрів відповідальний перед президентом і Верховною Радою. Щодо ВРУ все зрозуміло – є депутатська більшість, яка контролює уряд. Але яким чином уряд відповідальний перед президентом за новою Конституцією, зрозуміти важко. Те ж саме можна сказати про укази президента та постанови Верховної Ради. В Конституції не сказано про те, що буде, якщо Кабінет Міністрів не буде виконувати укази президента [6].

Перелік проблемних питань можна продовжувати. Утім стає дедалі зрозуміло, що зміни, внесені до Конституції, ведуть до дестабілізації політичної, а як наслідок і соціально-економічної системи держави, тотального протистояння гілок влади, політизації усіх сфер життя, а зрештою можуть призвести і до руйнування самої української державності. Це, звичайно, загрозлива перспектива, але в умовах правового нігілізму, юридичного хаосу, корумпованості влади та глибокої економічної кризи – вона може стати реальністю.

ВИСНОВКИ

Питання конституційної реформи постало в Україні одночасно зі створенням незалежної держави. Основний етап конституційного процесу завершився з прийняттям 28 червня 1996 року Конституції України, за якою Україна проголошувалася суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, республікою з президентсько-парламентською формою правління та унітарним устроєм.

Аналіз Конституції України 1996 року дозволяє говорити про те, що Верховна Рада України мала певні можливості впливати на персональний склад Кабінету Міністрів України (неврахування кадрових уподобань парламенту в процесі формування уряду могло б мати наслідком не затвердження Програми діяльності Кабінету Міністрів України або ж висловлення вотуму недовіри Кабінету Міністрів України), здійснювати контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України. Була виписана система «стримувань і противаг» у відносинах законодавчої і виконавчої гілок влади. В той же час, Верховна Рада України не часто користувалась наданими їй Конституцією можливостями, що об’єктивно посилило роль Президента у формуванні вищого органу виконавчої влади. Не було створено парламентом і ефективної системи контролю за діяльністю органів виконавчої влади: на законодавчому рівні не було визначено статус тимчасових слідчих комісій; не було проведено чіткого розмежування між різними формами парламентського контролю («парламентські слухання», «Дні Уряду України у Верховній Раді України», «заслуховування інформації Кабінету Міністрів України в цілому або з окремих питань» тощо); не зазнали будь-яких змін з дня прийняття Закони «Про Рахункову палату» та «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», не було прийнято цілу низку важливих законів, необхідних для повноцінного функціонування Конституції як Основного Закону держави. Зазначене свідчить про те, що недієвість окремих норм Основного Закону стала можливою у тому числі і через позицію самої Верховної Ради України.

Звичайно, назвати Конституцію 1996 року досконалою не можливо, ціла низка її положень потребували коригування і уточнення, але, не поспішаючи, досягаючи консенсусу по певним питанням більшості політичних сил, радячись з власним народом шляхом референдумів, долаючи корупцію у владних структурах, норми цієї конституції можна було б наблизити до ідеалу. Тому, на мою думку, реальних правових підстав для радикальних змін у повноваженнях органів влади та формі державного правління практично не було. Подібні питання мають вирішуватися виключно всеукраїнським референдумом і дуже обережно і поступово втілюватися в життя. Всі посилання на те, що парламентсько-президентська форма правління є більш демократичною, не дуже переконливі в українських реаліях, де хронічно не виконуються норми будь-яких законів, в тому числі і конституції.

Найважливіше завдання політичної реформи її ініціатори вбачали у збільшенні повноважень Верховної Ради та Кабінету Міністрів через зменшення повноважень Президента. За зразок правила модель парламентської республіки, в якій парламент формує уряд і призначає Президента, а той відіграє лише другорядну роль. Однак реформаторам не вдалося здійснити свій початковий задум – внаслідок гострої політичної боротьби під час обговорення реформи в парламенті. Президент залишився досить сильною політичною постаттю: громадяни обирають його на всенародних виборах, а Конституція наділяє досить великими повноваженнями і щодо уряду, і щодо Верховної Ради. Та модель влади, яку Україна отримала внаслідок реформи, схожа радше не на систему, сформовану в більшості європейських парламентських республік, а на досить специфічну напівпрезидентську модель. Серед усталених демократій у Західній та Центральній Європі приблизно така сама схема стосунків між урядом, президентом і парламентом діє у Франції [5].

Аналіз положень Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року формально дозволяє визначити основні завдання, які ставились перед конституційною реформою: а) підвищення ролі Кабінету Міністрів України у здійсненні виконавчої влади; б) посилення впливу парламенту на формування та діяльність Кабінету Міністрів України за рахунок обмеження відповідних прав глави держави у цій сфері; в) забезпечення політичної структурованості і фракційної дисципліни в парламенті; г) вирішення проблеми багаторазового «ветування» Президентом України законів, застосування Президентом України права вето щодо законів про внесення змін до Конституції України; д) відокремлення депутатської діяльності від підприємницької діяльності; е) надання Рахунковій палаті можливості здійснювати контроль не лише за використанням коштів державного бюджету України, але і за їх надходженням. Але дуже сумнівно, що саме удосконалення законодавства було метою реформи. Інакше все б робилося в інший спосіб і дуже виважено. Наше дослідження і реалії сьогоднішньої ситуації в Україні показують, що жодна з цілей реформи в умовах відсутності законів, спрямованих на конкретизацію положень Конституції України в редакції Закону від 8 грудня 2004 року, досягнута не буде. Зокрема, буде збережено дуалізм виконавчої влади і вагомий вплив Президента на діяльність уряду, суттєвих змін не зазнає рівень фракційної дисципліни, не вирішеною по суті залишиться проблема багаторазового застосування Президентом України права вето щодо прийнятих парламентом законів, не підвищиться ефективність парламентського контролю за функціонуванням системи органів виконавчої влади, бо право призначення голів держадміністрацій залишається у Президента тощо. Тоді виникає питання: а чи були задекларовані цілі реальними цілями конституційної реформи? Як не прикро, але маємо визнати, що не інтересами українського народу і держави керувалися політики, приймаючи рішення про внесення змін до конституції. Під гаслом політреформи діюча на той час влада здійснювала плановий демонтаж політичної системи, а передусім її ключового елементу – інституту президентства, – подібно до того, як відступаючі війська руйнують інфраструктуру окупованої території. Як далеко могла зайти така деструкція, вже засвідчили події на з’їзді депутатів усіх рівнів у Сєвєродонецьку, який відбувся під час виборчої кампанії 2004 року, де під загрозу були поставлені територіальна цілісність України і громадянський мир [1].

Масштабний конфлікт українських політико-бізнесових еліт продовжується, незакінчена політична реформа не тільки не згладила його, але й ще більше загострила. Політична нестабільність, правовий нігілізм, параліч і корумпованість всіх гілок влади в купі з глибокою економічною кризою можуть призвести до фатальних для української держави наслідків. Щоб цього не сталося вже сьогодні треба шукати консенсус як в суспільстві, так і в еліті. Потрібно застосовувати інші підходи до ухвалення нової редакції Конституції. Зміни до Конституції не можна впроваджувати без обговорення та узгодження концепції цих змін з усіма політичними силами. Через ухвалення таких змін поспіхом, під політичним тиском, без широкого політичного консенсусу вони стають нелегітимними та не виконуються. Якщо ж запровадити зміни до Конституції через консенсус неможливо, варто зачекати, щоб не дискредитувати ідею конституційної реформи загалом. Іншим варіантом дій може бути відмова від широкомасштабної реформи Конституції на користь сценарію впровадження невеликих і поступових змін, які не викликають заперечення більшості політичних сил. Такий шлях у підсумку може виявитися навіть ефективнішим і реалістичнішим [7].

Зміни, які відбулися внаслідок конституційної реформи, не принесли змін на краще. Але ще не пізно усе виправити, необхідна лише консолідація українського суспільства і політикуму для спільної роботи над проблемними питаннями і новими, кращими змінами до Конституції України. Конституційний процес на сьогоднішньому етапі не може бути зупиненим, основні напрями конституційного реформування будуть розвиватись, доповнюватись, змінюватись, удосконалюватись й надалі з урахуванням сьогоднішніх реалій. На порядку денному постануть актуальні питання, одна частина яких може бути вирішена на законодавчому рівні, а друга знову вимагатиме внесення змін до Конституції. Головне, щоб ці реформи були чітко орієнтовані на високі цілі досягнення соціальної злагоди та миру, на засадах яких стає можливим зростання добробуту кожного громадянина, подальший демократичний розвиток держави та суспільства.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ ТА ДЖЕРЕЛ:

 

1. Розумний М.М. Конституційна реформа: від задуму до наслідків. // Стратегічні пріоритети. – 2007. – № 1(2). – с. 34-39.

2. Конституція України. Закон України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222-IV від 8 грудня 2004 року. – Х. – 2006.

3. Конституційна реформа: експертний аналіз. – Х.: Фоліо, 2004. – С. 55.

4. http://parlament.org.ua. Лабораторія законодавчих ініціатив.

5. Василь Лемак. Конституційна реформа: окреслити предмет дискусії.// Дзеркало тижня. – 2008. – № 21 (700).

6. http://www.icps.com.ua/doc/Zvit.pdf. Впровадження політичної реформи та її наслідки для Української держави. Звіт про проведення публічних консультацій у Чернівцях, Луцьку, Дніпропетровську, Миколаєві та Сімферополі.

7. Політична реформа: оцінка громадськості та рекомендації.// Інформаційний бюлетень Міжнародного центру перспективних досліджень. – 2007. – № 39(386).

8. Медведчук В. Новий вимір демократії. – К.: Основні цінності, 2001.

9. Пахарєв А. Перспективи української багатопартійності у контексті можливих змін в організації влади // Політичний менеджмент. – 2003. – № 2. – С. 57-64.

10. Зацарін Д. О. Політичні теорії М. Вебера і деякі аспекти конституційної реформи в Україні // Нова парадигма. – 2004. – Вип. 35. – С. 152-157.

11. Політична реформа в Україні: ключові питання і суперечності: Матеріали «круглого столу». – К.: НІСД, 2003. – 64 с.

12. Кордун О., Павленко Р. Від тактики до стратегії, або Яка конституційна реформа потрібна Україні // Людина і політика. – 2002. – № 5. – С. 3-20.

13. http://portal.rada.gov.ua/

14. http://www.president.gov.ua/

15. http://www.kmu.gov.ua/control/