Становление и эволюция европейских систем социальной защиты

История развития систем социальной защиты в Западной Европе насчитывает ни один десяток лет. Примеры Германии, Англии, Франции и дореволюционной России позволяют лучше оценить вклад культур и национальных традиций в становление систем социального страхования, которые имеют между собой как черты сходства, так и различия.

Индустриализация в странах Западной Европы сопровождалась быстрым количественным ростом промышленного пролетариата. Распространение в среде рабочего класса социалистических идей стало одной из причин побудивших правящую элиту к созданию системы минимальных социальных гарантий для лиц наёмного труда.

Колыбелью современных систем социальной защиты стала Германия, значительно отстававшая в своём экономическом развитии от Англии и Франции. Прекрасно осознавая, что репрессивными мерами нельзя остановить рабочее движение, Бисмарк выдвинул идею государственного социализма. Дальнейшие события в Германии показали, что введением социального обеспечения невозможно разрешить противоречия между трудом и капиталом. Вместе с тем реализация положений трёх социальных законов способствовала снижению общественной напряжённости и радикализма выступлений лиц наёмного труда.

Старейший германский социальный закон «О страховании на случай болезни» от 15 июня 1883 года исходил из существования трёх категорий работников. К первой были отнесены рабочие и служащие, работающие по найму, подлежащие обязательному страхованию при условии получения ими годового заработка менее 200 марок в год. Во вторую включались работники, которые могли быть застрахованы в соответствии с положениями местного или территориального законодательства. На третью категорию обязательное социальное страхование не распространялось, но работники получали право застраховаться за свой счёт125.

В 1884 г. в Германии был принят закон о страховании от несчастных случаев. Он предписывал работодателям делать взносы в цеховые кассы для осуществления выплат по инвалидности, наступившей в результате несчастного случая на производстве, а также выплачивать работникам 2/3 заработной платы в случае потери трудоспособности126.

Государственное пенсионное обеспечение в Германии берёт своё начало с закона 1889 года127. В население 1902 году Германии составило 57,7 млн. человек. Обязательное страхование на случай болезни охватывало 10,3 млн., от несчастных случаев было застраховано более 17, 6 млн. человек, а по инвалидности и старости 13,4 млн. работников128.

В 1901 году из тысячи населения непосредственно занятого в производстве на 625 человек распространялось обязательное медицинское страхование, 1052 были застрахованы от несчастных случаев и 800 работников имели право на получение пенсии по старости или инвалидности[113].

Французское социальное законодательство берёт своё начало с закона 1898 года, который устанавливал ответственность работодателей за полученные работниками производственные травмы. С 1910 года вводится государственное пенсионное обеспечение для рабочих и крестьян[114].

Замедленные темпы развития российского капитализма во многом обуславливали зачаточное состояние отечественного социального законодательства. С формальной точки зрения история российского социального страхования берёт своё начало с закона от 8 марта 1861 года. Он предусматривал создание при казённых горных заводах товариществ, на которые возлагалось оказание помощи рабочим и членам их семей на случай болезни, старости и инвалидности. Закон был конкретизирован после принятия 9 апреля 1881 года Положения о горнозаводских товариществах, которое возлагало на них осуществление пенсионных, сберегательных, ссудных и вспомогательных операций[115].

Производственный травматизм и неспособность земских больниц обеспечить медицинским обслуживанием численно возросший российский промышленный пролетариат вынудило власти обязать предпринимателей оказывать медицинскую помощь своим работникам. Положение от 26 августа 1866 года предусматривало создание амбулаторий на частных предприятиях. При среднесписочной численности работающих 1000 человек работодатели должны были выделить больничное помещение на 10 кроватей, а выше тысячи - 15 и более кроватей (по расчёту 1 кровать на 100 человек)[116].

Положением от 02 июня 1903 года «О страховании рабочих от несчастных случаев» вводилось обязательное государственное страхование от производственного травматизма[117]. Страхование осуществлялось за счёт владельцев предприятий.

В случае наступления полной потери трудоспособности пострадавшему от несчастного случая выплачивалось 2/3 от размера годового заработка, а при частичной - в размере двух третей годового содержания работника (ст.21 Положения). Максимальный размер годового заработка работника, служащего основой для исчисления страхового возмещения, определялся в размере 1500 рублей (ст.5 Положения).

Немецкий закон «О страховании на случай болезни» от 15 июня 1883 г. (в редакции 28 мая 1885 г., 10 апреля 1892 г., 30 июня 1900 г., 25 мая 1903 г.)[118] послужил концептуальной основой при разработке российского законодательного акта о страховании трудящихся от данного риска. Однако депутаты Государственной Думы «творчески» переработали немецкий аналог, предложив предельно компромиссный вариант, учитывающий финансовые интересы работодателей и пожелания Правительства, опасавшегося, что неподконтрольные властям страховые кассы превратятся в революционные организации.

Важнейшей отличительной чертой страхования по болезни в Германии стало его распространение на предельно широкий круг наёмных работников. Оно распространялось на рабочих фабричных, строительных и горных предприятий, занятых в ремесленной промышленности, на транспорте, на торговых предприятиях, у адвокатов, нотариусов, в страховых учреждениях (п.п. 1,2,2а,3 §1 Закона 1883 г.).

Обязательному страхованию по болезни подлежали работники, занятые на постоянной основе на почтовых, телеграфных ведомствах и в технических заведениях морского и военного министерств, при условии получения ими в день не более 2/3 марки или 2000 марок в год (ч.2 §1 §§ 2b, 3 Закона 1883 г.).

Понимание немецким правительством важности расширения круга лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию, привело к принятию общегерманских законов «О страховании от несчастных случаев и на случай болезни в сельскохозяйственных и лесопромышленных предприятиях» от 5 мая 1886 г. и «О страховании от несчастных случаев в сельском и лесном хозяйстве» от 30 июня 1900 г.[119].

Обязательное страхование на случай болезни рабочих предприятий по добыче и первичной переработке минерального сырья осуществлялось на основании положений «Общего горного закона для Прусских государств» от 24 июня 1865 г.[120].

Фактически только через пятнадцать лет после появления германского закона 23 июня 1912 года в России было принято предельно противоречивое и половинчатое, по сравнению с немецким законом, Положение «Об обеспечении рабочих на случай болезни»[121].

Согласно статье 1 «Положения об обеспечении рабочих на случай болезни» Российской империи от 23 июня 1912 года, страхованию подлежали рабочие «тех фабрично - заводских, горных, горнозаводских, железнодорожных, судоходных во внутренним водам и трамвайных предприятий, в коих постоянно заняты не менее двадцати рабочих и применяются паровые котлы или машины, приводимые в действие силами природы (воды, газа, электричества и т.п.) или животных, а равно тех из вышеуказанных предприятий в коих хотя и не применяются паровые котлы или означенные выше машины, но число постоянно занятых рабочих не менее тридцати».

Страхованием не охватывались ремесленники, строительные, сельскохозяйственные, торговые служащие и рабочие. Обязательное страхование не распространялось на моряков и судо-рабочих дальнего плавания, персонал больших железных дорог, на работников транспортных предприятий.

Страхование не предусматривалось также и в отношении рабочих государственных (казённых) предприятий (ст.3 Положения). Круг лиц, подлежащих обязательному страхованию на случай болезни по российскому закону оказался предельно ограниченным. Реально Закон 1912 г. распространялся на три из тринадцати миллионов наёмных работников. На каждую сотню жителей страхованию на случай болезни подлежали: в России - два человека, в Германии- 31, а в Англии- 33 человека[122].

Из числа страхователей исключались временные рабочие (ст.4 Положения). Присутствие по делам страхования рабочих могло освободить от действия закона целые предприятия, имеющие временный характер (ст.15 Положения). Разумеется, Положение не содержало критериев отнесения предприятий к «временным», что, в свою очередь, позволяло промышленникам трактовать их достаточно широко.

Для организации страховых процедур создавались больничные кассы. В соответствии со статьёй 18 Положения при каждом подлежащем страхованию предприятии с числом рабочих не менее 200 учреждалась отдельная больничная касса. Заводы и фабрики, имевшие меньшее число рабочих, соединялись между собой в группы для образования общих больничных касс (ст.20 Положения).

В отличие от российского германский закон 1883 года, учитывая необходимость охвата обязательным медицинским страхованием наибольшего числа рабочих, занятых в различных сферах хозяйственной деятельности, детально регламентировал юридический статус семи видов больничных касс.

Правовой режим местных касс страхования на случай болезни (Orts-Krankenkassen) определялся §§16-48а Закона «О страховании на случай болезни» 1883 г. Последние учреждались общинами для лиц, занятых в какой-либо одной отрасли промышленности или виде производства (§38 Закона). Из 9641742 застрахованных в 1902 году на случай болезни, 4550235 состояли членами местных касс[123].

Устав местной кассы должен был соответствовать требованиям закона и содержать перечень сведений: категории лиц, подлежащие обязательному страхованию; виды и размеры пособий; величина страховых взносов; полномочия правления, порядок созыва и принятия решений общим собранием; процедура изменения устава, составления и утверждения годового отчёта (§23 Закона «О страховании на случай болезни» 1883 г.). Управление кассами осуществлялось общим собранием и правлением, которое формировалось отдельно из работодателей и застрахованных. Работодатели не могли иметь в органах управления страховой кассы более трети голосов (§38 Закона 1883 г.). Общее собрание кассы состояло из всех совершеннолетних и пользующихся правами членов кассы.

В случае если число членов кассы превышало пятьсот человек, в состав общего собрания избирали представителей (§37 Закона). На основании §36 Закона, компетенции общего собрания кассы подлежали вопросы: рассмотрения годового отчёта, судебное преследование, через поверенных, нарушивших закон или устав кассы членов правления, принятие решений об изменении устава, избрание правления.

Правление страховой кассы выступало её представителем в суде и во взаимоотношениях с третьими лицами и, в соответствии с уставом, вело текущие дела кассы (§36 Закона «О страховании на случай болезни» 1883 г.). Германский законодатель поставил местные кассы под контроль административно - надзирающих органов. Последние осуществляли надзор за выборами представителей от участников кассы и членов правления (§37 Закона). При отказе членов кассы осуществлять выборы контролирующие органы самостоятельно назначали уполномоченных в общее собрание и формировали правление (§39 Закона). Они также надзирали за членством в кассе; проверяли бухгалтерско-финансовую документацию, приостанавливали исполнение противозаконных решений органов управления кассой; надзирали за исполнением устава; созывали по своей инициативе внеочередные заседания органов касс.

В случае отказа администрации выполнять положения законов и устава, курирующие органы наделялись правом отстранять её от ведения дел (§§41, 45 Закона «О страховании на случай болезни» 1883 г.). В §47 Закона 1883 г. содержался перечень оснований, наличие которых необходимо для закрытия местных страховых касс: долговременное снижение общего числа членов ниже пятидесяти и финансовая несостоятельность (невозможность покрытия расходов кассы при увеличении взносов застрахованных до четырёх процентов). Упразднение кассы возможно по заявлению общинного управления, согласованного с общим собранием кассы, либо по распоряжению высшего административного учреждения. Важной организационно-правовой формой выступали промысловые или фабричные кассы страхования на случай болезни (Betriebs-(Fabrik-)- Krankenkassen), учреждаемые на основании положений §§59-68 Закона «О страховании на случай болезни» 1883 г.

Предприниматели, имевшие на одном или нескольких принадлежащих им предприятиях среднесписочную численность пятьдесят и более работников, получали право на создание фабричных касс (§60 Закона 1883 г.) Предприниматели-владельцы производств, связанных с особой опасностью для здоровья занятых на нём работников, даже если численность последних составляла менее пятидесяти человек, могли быть принуждены к устройству фабричной страховой кассы.

Работодатели, не исполнившие требования административных органов об учреждении в установленный срок кассы, обязывались к выплате в местные или общинные страховые кассы до пяти процентов от заработка каждого наёмного работника (§62 Закона 1883 г.).

Содержание §63 Закона 1883 г. распространяло обязательное медицинское страхование практически на всех работников конкретного предприятия. Право на участие в фабричной страховой кассе предоставлялось рабочим, общий доход которых не превышал двух тысяч марок в год.

Творцы германского закона возложили на владельцев предприятий обязанность обеспечения должного финансового благополучия фабричных страховых касс.

Во-первых, предприниматели обязывались покрывать треть страховых взносов из собственных средств. Во-вторых, если финансовые обязательства кассы не покрывались за счёт четырёх процентных страховых взносов членов, владельцы предприятия осуществляли восполнение средств кассы (§65 Закона 1883 г.).

Основания для прекращения деятельности фабричной кассы изложены в §68 Закона «О страховании на случай болезни» 1883 г.: ликвидация самого предприятия; сокращение её численности менее 50 членов, за исключением страховых касс на вредных для здоровья работников производствах; при отсутствии заботы со стороны владельца за правильным ведением дел кассы и счетоводства. Закрытие кассы осуществлялось по предложению предпринимателя с согласия общего собрания, а упразднение - по решению высшего административного учреждения.

Строительные кассы страхования на случай болезни (Bau - Krankenkassen) по правовому режиму схожи с фабричными кассами (§§69-72 Закона «О страховании на случай болезни» 1883 г.) Их членами становились наёмные работники, занятые на строительстве шоссейных и железных дорог, плотин, крепостей и других временных строительных работах. Закон не содержал чётких указаний относительно обязательности создания касс данного вида. Предприниматели учреждали данные страховые кассы на основании решения местной администрации.

Очевидным пробелом закона представлялось отсутствие разграничения между хозяином работ и подрядчиком. Указанное обстоятельство на практике влекло за собой невозможность однозначно определить учредителя кассы, а, следовательно, и возложить на него обязанности по уплате взносов. Закрытие строительных страховых касс осуществлялось в случае прекращения строительных работ, а также при халатном отношении предпринимателя к ведению дел кассы и бухгалтерского учёта. В последнем случае владелец обязывался на собственные средства осуществить страховое возмещение своим работникам (ч.3 §72 Закона 1883 г.).

Ремесленно-страховые кассы страхования на случай болезни (Innungs-Krankenkassen) в редакции закона 1883 г. могли создаваться и функционировать на добровольной основе. Изменения, внесённые 10 апреля 1892 года в Закон «О страховании на случай болезни», сделали указанный вид касс обязательным в ремесленных цехах[124]. В представленных кассах процедура страхования на случай болезни аналогична режиму, существовавшему для местных и фабричных касс (§73 Закона), но порядок их учреждения и закрытия регламентировался главой УI Промышленного устава в редакции от 26 июля 1897 г.

Горнопромышленные вспомогательные кассы (Knappschaftskassen) учреждались в соответствии с «Общим горным законом для Прусских государств» от 24 июня 1865 года[125]. Горный закон регулировал деятельность горных промыслов, непосредственно добывающих и обрабатывающих минеральное сырьё в месте добычи.

Рабочие горных и соляных промыслов, а также предприятия, осуществляющие добычу и переработку минерального сырья на месте промысла, принуждались к участию в горнопромышленных союзах. Горнопромышленные союзы, согласно §171 Горного закона, могли предоставлять своим членам следующие виды социальной помощи: бесплатное медицинское обслуживание; выплата семьям умерших работников пособий на погребение; пожизненное обеспечение работников, ставших инвалидами в результате несчастных случаев; выплата пособий вдовам работников вплоть до вступления ими в брак; пособия детям умерших членов союза и инвалидам по достижении ими возраста 14 лет.

Организация страхования, согласно §172 Горного закона, возлагалась на особые вспомогательные кассы на случай болезни, учреждаемые по совместному решению владельцев горных промыслов, горных старшин и правлений горнопромышленных союзов. Надзор за страховыми кассами возлагался на правление горнопромышленного союза. Рабочие и владельцы горных промыслов обязывались делать взносы в страховые кассы. При этом взносы владельцев горных промыслов должны были составлять не менее половины взносов рабочих (§175 Горного закона).

Закон «О страховании на случай болезни» 1883 года освобождал членов горнопромышленных касс от обязательного страхования в иных кассах и содержал общее требование относительно размера пособий (не менее трети от размера пособий, предоставляемых фабричными кассами).

До принятия страхового закона 1883 года в Германии существовали добровольные виды страхования на случай болезни, осуществляемого вспомогательными кассами (Hulfskassen) на основании Закона «О зарегистрированных вспомогательных кассах» от 7 апреля 1876 г.,[126] создаваемых по добровольному волеизъявлению самих участников.

Закон «О страховании на случай болезни» 1883 г. предусматривал возможность освобождения членов зарегистрированных вспомогательных касс от участия в фабричных, цеховых и прочих кассах (§74 Закона). Зарегистрированная вспомогательная касса должна была иметь отличное от иных касс, находящихся в той же местности, наименование.

Требования к содержанию Устава излагались в §3 Закона «О зарегистрированных вспомогательных кассах» 1876 г.: наименование, местонахождение и цели кассы; порядок вступления и выбытия членов; размеры страховых взносов; виды предоставляемой помощи; порядок формирования и полномочия общего собрания и правления; процедура изменения Устава; распределение имущества кассы в случае упразднения или закрытия; составление и проверка годового отчёта.

Для вступления в кассу заинтересованное лицо подписывало Устав, либо подавало заявление. Право на получение пособий возникало по истечении тринадцатой недели со дня вступления. Застрахованный сохранял право на страховое возмещение по истечении тринадцатой недели после прекращения членства во вспомогательной кассе. Закон разрешал не выплачивать пособие в течение первой недели со дня начала болезни (§7Закона «О зарегистрированных вспомогательных кассах» 1876 г.).

Застрахованный, в случае болезни, получал деньги и врачебную помощь, лекарства, больничный уход и «сопутствующие средства для облегчения оставшихся после болезни телесных недостатков» (ч.1 §12 Закона 1876 г.).

Социальные выплаты могли начисляться в пользу рожениц. Родственники умершего члена кассы могли рассчитывать на получение пособия в размере десятикратного недельного пособия застрахованного (ч. 2,3 §12 Закона 1876 г.).

Высшим органом вспомогательной кассы выступало общее собрание, которое формировалось непосредственно из совершеннолетних членов кассы, а также из их представителей (не более двадцати). Правление избиралось общим собранием и осуществляло ведение дел кассы. Закон допускал избрание наблюдательного комитета, в задачу которого входил контроль над деятельностью правления.

Основания для закрытия кассы по решению высшего административного учреждения излагались в §29 Закона «О вспомогательных зарегистрированных кассах»: наличие у четверти членов кассы недоимок, которые не были погашены после предупреждения надзирающего органа; задержка более чем на четыре недели страховых выплат; принятие общим собранием противоречащих уставу или закону решений, не отмененных после предупреждения надзирающего органа; осуществление кассой запрещённой деятельности; взимание с членов не предусмотренных уставом или законом сборов или платежей; противоправное исключение члена.

Упразднение кассы производилось общим собранием кассы. В случае его неправомочности или закрытия кассы, надзирающее учреждение передавало осуществление процедуры ликвидации уполномоченным лицам. Закрытие или упразднение кассы не освобождало ёе членов от платежей, которые они должны были бы внести по Уставу в случае выбытия из кассы (§31 Закона).

Однако вышеперечисленные организационно-правовые формы страховых касс не могли охватить обязательным медицинским страхованием рабочих в мелких общинах, где невозможно создание объединённых касс, а также различные категории рабочих в крупных общинах, не имевших возможности стать членами местных или профессиональных касс. Немецкие законодатели предусмотрели весьма оригинальную форму общинного социального страхования (Gemeinde-Krankenversicherung). Общинное страхование представляло собой обязательное учреждение, создаваемое при органах самоуправления общин при отсутствии местной кассы.

Согласно §4 Закона «О страховании на случай болезни» 1883 г., общинному страхованию подлежали лица, не входившие в число членов местных, промышленных (фабричных), строительных, ремесленно-цеховых и горнопромышленных касс страхования, страхование которых было обязательным.

Общинное страхование не функционировало в форме специальной кассы, а учреждалось отдельными общинами для своего округа, либо совместно несколькими общинами или общинными союзами (§12 Закона «О страховании на случай болезни» 1883 г.) Существенным преимуществом данного вида страхования представляется его доступность для наёмных работников. Расходы по управлению целиком возлагались на общину. При устойчивом финансовом положении кассы страховые тарифы с работников не превышали полутора процентов от обычной для данной местности заработной платы, а вступительные взносы вообще не взыскивались (§9 Закона 1883 г.).

В некоторых случаях размер заработной платы устанавливался высшим административным учреждением по согласованию с общинными органами, работодателями и застрахованными (§8 Закона 1883 г.). Однако размеры социальных выплат общинных касс были меньше, чем в иных кассах. Руководствуясь ст.ст. 128-138 Положения об общинах (Landgemeindeordeordnung von 3 Juli 1891)[127] последние для более успешного осуществления возлагаемых на них задач могли, не теряя самостоятельности, для достижения определённой цели, объединиться в союз с общим уставом.

В случае если в общине не оказывалось пятидесяти человек, подлежащих страхованию на случай болезни, или из содержания годовых отчётов выяснялось о невозможности осуществления страховых выплат, несмотря на повышение страховых тарифов до трёх процентов с заработной платы, административное учреждение могло распорядиться об её объединении с одной или несколькими общинами (§13 Закона 1883 г.). При невозможности выполнить возложенные на общину обязанности по обязательному медицинскому страхованию, его осуществление передавалось общинному союзу.

Общинные страховые кассы, согласно §6 Закона «О страховании на случай болезни» 1883 г., предоставляли различные выплаты по обязательному медицинскому страхованию. С начала болезни - бесплатное врачебное пособие, лекарства, выдача очков, бандажей и иных врачебных средств. При неспособности к труду - с третьего дня после начала заболевания застрахованному начислялось ежедневное пособие в размере половины обычной для данной местности подённой зарплаты простых рабочих.

Российский страховой закон не предусматривал существования подобной классификации видов касс. В нём прослеживается тенденция к насаждению мелких фабричных касс, создаваемых на отдельных предприятиях. Во многом подобное объясняется стремлением законодателей учитывать интересы предпринимателей. Владельцы предприятий получали возможность прямого воздействия на порядок ведения дел в небольшой кассе, участниками которой выступали исключительно их «собственные» рабочие.

Финансовая неустойчивость сравнительно мелких фабричных касс при повышении процента заболевших влекла за собой её банкротство. Слабая материальная база таких касс обуславливала повышение размеров страховых взносов.

В частности, ст.65 Положения устанавливала: «В больничных кассах с числом участников менее четырёхсот, размер взноса может быть увеличен до трёх процентов». Для касс с большим числом застрахованных страховой тариф определялся на общем собрании и мог колебаться от одного до двух процентов. Одновременно владельцы предприятий обязывались вносить в больничные кассы не менее двух третей от взносов работников (ст.67 Положения 1912 г.). Повышенный размер отчислений владельцев в страховые кассы стал единственной чертой, выгодно отличавшей российское положение 1912 г. от немецкого страхового закона 1883 г.

В целях обеспечения финансового благополучия страховых касс, российский законодатель предусматривал возможность, при достижении соглашения владельцами нескольких предприятий (с числом работающих не менее двухсот), образовывать общую кассу и соединять отдельные больничные кассы. Правда, для этого было необходимо не только согласие работодателей, но и страхового присутствия (ст. ст.18 и 22 Положения).

Управление больничными кассами осуществляли общее собрание и правление. Общее собрание кассы, в соответствии со ст.86 Положения, состояло из уполномоченных от рабочих и из представителей владельца предприятия. Уполномоченные избирались участниками из своей среды в количестве не более ста человек (ст.87 Положения). Это существенно ограничивало всеобщность участия наёмных работников в делах управления кассами. Однако Положение предусматривало равные права женщин и мужчин в делах больничных касс, что, в свою очередь, способствовало преодолению приниженного положения женщин в российском обществе.

Представители предпринимателя в общем собрании и в правлении могли назначаться из посторонних, по отношению к кассе, лиц. В состав общего собрания и в члены правления избирались участники больничной кассы как мужского, так и женского пола, достигшие возраста 25 лет (ст.103 Положения 1912 г.).

Законодатели предоставили предпринимателям в общих собраниях по два голоса на каждые три голоса рабочих, а в правлениях рабочие имели право на один голос больше, чем промышленники. В ст.94 Положения раскрывались предметы ведения общего собрания: выборы членов правления и утверждение представленного им годового отчёта, ревизионной комиссии и осуществление разбирательства жалоб участников кассы на действия правления; руководство деятельностью правления; вопросы об изменении устава и ликвидации больничной кассы. Общее собрание признавалось состоявшимся при наличии не менее половины уполномоченных. В случае отсутствия кворума, не позднее двух недель с даты несостоявшегося, созывалось новое собрание. Последнее считалось полномочным независимо от количественного состава присутствующих (ст.91 Положения).

Ревизионная комиссия избиралась из членов общего собрания для проверки ведения бухгалтерии и рассмотрения годового отчёта правления кассы (ст.95 Положения). Владелец предприятия получал право председательствовать на общем собрании (ст.ст.88, 90 Положения). Вместе с тем правительство, под давлением критики со стороны рабочей фракции Государственной Думы, внесло в ст.90 Положения факультативную возможность отказа со стороны работодателя от занятия поста председателя. Несмотря на предусмотренную в «Положении об обеспечении рабочих на случай болезни» 1912 г. демократизацию процесса управления и ведения дел больничных касс, заложенные механизмы ограничения произвола хозяев, в руках предпринимателей и административных органов оставались серьёзные рычаги давления на рабочих.

В частности, наёмный работник - член общего собрания или правления, неугодный работодателю, увольнялся путём расторжения договора найма (ст.23 Положения). В соответствии со ст.110 Положения, губернатор имел право отстранять от должности членов правления больничной кассы в «порядке мер, принимаемых к ограждению общественного спокойствия и безопасности».

Российское Положение «Об обеспечении рабочих на случай болезни» 1912 года, являясь крайне неудачной копией немецкого закона 1883 года, стремилось максимально ограничить предусмотренные в нём стандарты социальных выплат, пособий и врачебной помощи.

Больничные кассы оказывали застрахованным первоначальную врачебную помощь при внезапных заболеваниях и несчастных случаях; амбулаторное лечение; помощь при родах; больничное лечение с полным содержанием больных. Владелец предприятия был обязан за свой счёт предоставить врачебную помощь членам фабричной больничной кассы. Работникам, ставшим в результате заболевания инвалидами, работодатель оплачивал лечение только в течение четырёх месяцев со дня начала заболевания (ст.45 Положения). Крупный российский специалист по социальному страхованию Б.Г. Данский справедливо констатировал, что «по истечении же четырёх месяцев, рабочему приходится уже лечиться за свой счёт, а так как платить ему за лечение нечем, то упомянутое положение нового закона сводится к выбрасыванию больного рабочего на мостовую»[128].

Порядок предоставления медицинского обслуживания работникам, пострадавшим от несчастных случаев на производстве, регламентировался Положением «О страховании рабочих от несчастных случаев» от 2 июня 1903 г. По Положению 1912 г., предприниматель освобождался, как от обязанности создавать собственную фабричную больницу или амбулаторию, так и заключать соглашения с каким-либо частным или общественным медицинским заведением об оказании врачебной помощи членам кассы.

Работники предприятия, не располагавшего собственной больничной кассой, должны были получать медицинскую помощь в лечебных заведениях, принадлежавших городским или земским учреждениям «на общих для местного населения основаниях». В этом случае владелец предприятия возмещал вышеперечисленным амбулаториям и больницам расходы на лечение членов фабричной кассы (ст.47 Положения «Об обеспечении рабочих на случай болезни» 1912 г.).

Состояние же городской и земской медицины в России оставляло желать лучшего. Тем самым, в Положении «Об обеспечении рабочих на случай болезни» 1912 года фактически перечёркивались даже те минимальные требования к работодателям, определённые Законом 1866 года[129],по содержанию больниц и амбулаторий при фабриках. Немецкие власти, создавая систему практически всеобщего обязательного медицинского страхования лиц наёмного труда, одновременно установили широкий перечень социальных гарантий и для иждивенцев-членов семьи работника (ч.5 §21 Закона Германской империи «О страховании на случай болезни» 1883 г.)[130]. В отличие от германского закона, российское законодательство не предусматривало распространения социальных выплат на случай болезни членов семьи застрахованного. В условиях крайней узости круга лиц, охватываемых обязательным страхованием на случай болезни, творцы закона 1912 г. предусмотрели исключительно факультативное правило о возможности включения в уставы больничных касс статей о врачебной и материальной помощи иждивенцам-членам семей участников кассы.

В «лучших» традициях отечественных дореволюционных законов, правительство и фабриканты постарались максимально ограничить права касс и в этом вопросе: согласно ст.43 Положения, размеры помощи, предусматриваемые в уставе, не могли превышать одной трети части общей суммы поступающих в кассу в течение года взносов.

В России больничные кассы выдавали своим участникам денежные пособия по болезни, повлекшей за собой потерю трудоспособности, по случаю рождения ребёнка и смерти застрахованного (ст.53 Положения «Об обеспечении рабочих на случай болезни» 1912 г.).

Размеры денежного пособия по болезни устанавливались в ст.54 Положения и составляли для работников, имевших на содержании иждивенцев (жена, дети, не достигшие пятнадцатилетия, в том числе усыновленные, пасынки или падчерицы, братья и сестры или родственники по прямой линии), от половины до двух третей заработка.

Члены кассы, имевшие иной состав семьи, могли рассчитывать на получение от четверти до половины от размера своего заработка. Окончательный размер денежных пособий устанавливался на ежегодном общем собрании кассы (ст.61 Положения «Об обеспечении рабочих на случай болезни» 1912 г.). Пособия по болезни начислялись с четвёртого дня с начала заболевания, но продолжительностью не более двадцати шести недель. При повторном заболевании выплата пособий осуществлялась на протяжении тридцати недель в течение года. Указанные сроки были целиком позаимствованы российским законодателем из немецкого Закона «О страховании на случай болезни» 1883 г. (с учётом изменений и дополнений, внесённых законами от 10 апреля 1892 г., 30 июня 1900 г., 25 мая 1903 г. и 1 января 1904 г.).

В Германии, как и в России, пособия по нетрудоспособности выплачивались, начиная с третьего дня со дня начала заболевания в размере половины обычной в данной местности заработной платы, но не свыше четырёх марок (§§6, 20 закона 1883 г.).

Однако отечественный закон не содержал диспозитивных норм, регламентирующих право больничных касс выходить за рамки минимально установленных стандартов социальной помощи. Немецкое законодательство предоставляло кассам полную свободу по принятию решений о повышении размеров пособий и продлению сроков их выплаты.

Во-первых, страховые кассы наделялись правом выплачивать пособия по болезни не с четвёртого, а с первого дня заболевания, а также за воскресные и праздничные дни (п.1а §21 Закона Германской империи «О страховании на случай болезни» 1883 г.). Во-вторых, в уставы страховых касс могли вноситься положения об увеличении сроков выплат пособий по болезни с 26 недель до одного года (§§10, 21,64, 72 и 73 немецкого страхового закона).

В-третьих, социальные выплаты женщинам, ушедшим в послеродовой отпуск, по решению общего собрания местной кассы распространялись и на беременных в случае утраты ими трудоспособности по обстоятельствам, связанным с их положением, но не более шести недель (п.4 §21 немецкого закона). В течение шести недель женщины, ушедшие в послеродовой отпуск, получали пособие, равное социальным выплатам по нетрудоспособности.

Однако указанное право получали только женщины, состоявшие членами кассы шесть месяцев в течение года, предшествующего наступлению страхового случая (п.2 §20 немецкого страхового закона).

Некоторые из перечисленных стандартов были перенесены и в российский страховой закон. Например, отпуск рожениц составлял две недели до родов и четыре - после, с выплатой от половины до полного заработка участницы кассы, при условии пребывания их в кассе не менее трёх месяцев, предшествующих дню родов (ст.56 Положения 1912 г.).

В-четвёртых, размер пособий на погребение также подлежал увеличению с двадцатикратного до сорокакратного размера среднего дневного заработка (п.6 §21 немецкого страхового закона). Российское Положение 1912 г. определяло пособие на погребение в размере от двадцатикратного до тридцатикратного дневного заработка умершего (п.3 ст.53, ст.57).

Застрахованному работнику, в случае смерти близких членов семьи, не являвшихся участниками кассы, по решению общего собрания, начислялось пособие в размере двух третей (жена) или до половины (ребёнок) от суммы пособия на погребение члена кассы (п.7 §21 Закона Германской империи «О страховании на случай болезни» 1883 г.).

На кассы обязательного медицинского страхования возлагалось попечение лиц, потерявших трудоспособность в результате несчастных случаев в течение первых тринадцати недель (§5 Закона Германской империи «О страховании от несчастных случаев» 1884 г.).

Бездумное заимствование отечественными правоведами данного правила повлекло за собой ухудшение социального обеспечения рабочего класса. Отечественные юристы, перенося на российскую почву основы германской системы социального страхования, «забыли» о том, что в Германии страхование рисков от несчастных случаев было введено в 1884 году - т.е. после принятия Закона о страховании на случай болезни 1883 г. В то время как в России данный вид страхования появился в 1903 году.

Одновременно «третьеиюньское» большинство Государственной Думы не могло не считаться с тем, что ст.8 Положения «О страховании рабочих от несчастных случаев» 1903 г. полностью возлагало страхование работников от несчастных случаев на предпринимателей[131]. В ст.18 указанного Положения предусматривалась выплата страхового возмещения работникам-членам больничных касс, начиная с четырнадцатой недели с момента наступления несчастного случая. В то время как пострадавшим, не состоящим в больничной кассе, созданной на основании Положения 1912 г., пособие выплачивалось в течение тринадцати недель в размере, установленном Положением «Об обеспечении рабочих на случай болезни» 1912 г а по истечении тринадцати недель - в размере 2/3 заработка (ст.19 Положения 1903 г. «О страховании рабочих от несчастных случаев»). Стремление максимально учитывать интересы предпринимателей и, одновременно, сохранить в неприкосновенности германские принципы конца ХIХ века, вынудило творцов закона 1912 года возложить выплату денежных пособий покалеченным рабочим в течение первых 13 недель на больничные кассы (ст.ст.53 и 55 Положения «Об обеспечении рабочих на случай болезни»1912 г.). Тем самым, платежи на содержание пострадавших от несчастных случаев на производстве стали выплачиваться как за счёт предпринимателей, так и наёмных работников.

Дореволюционные законы Российской империи о социальном страховании, несмотря на свою ограниченность и противоречивость ряда положений, стали важной составляющей частью мирового процесса формирования систем социальной защиты.

В первой четверти ХХ столетия большинство европейских стран приняли пакеты законов об обязательном страховании при наступлении следующих страховых случаев: по старости (Германия, Италия, Франция, Люксембург, Нидерланды, Швеция), при потере здоровья (Германия, Австрия, Великобритания, Люксембург), при производственных травмах (Германия, Австрия, Франция, Бельгия, Великобритания, Нидерланды) и наступлении безработицы (Великобритания, Дания)[132].

После Октябрьской революции на семь десятилетий из юридической терминологии исчезает понятие «социальное страхование». В Советском Союзе, вплоть до 1990-х гг., отсутствовали специальные внебюджетные фонды, обеспечивающие аккумуляцию страховых средств и их выплату. Государственные пенсии, пособия и иные социальные платежи учитывались в составе бюджета.

В период между двумя мировыми войнами системы социального страхования в Западной Европе, созданные в предыдущий период, получили развитие и охватили другие риски.

Закон, принятый в Великобритании в 1920 году, распространил страхование на случай безработицы, введённое в 1911 году, на всех трудящихся, чья зарплата была ниже определённого уровня[133]. В Германии в 1924 году был принят новый кодекс социального страхования, который заменил кодекс 1911 года. Закон вводил страхование на случай безработицы[134]. Однако мировой экономический кризис 1930-1933 гг. и приход к власти национал-социалистов постепенно свёл на «нет» самую старую систему социального страхования в Европе.

Во Франции законы 1928 и 1930 гг. ввели социальное страхование по старости, болезни, инвалидности, уходу за детьми и на случай смерти только для трудящихся, занятых в промышленности и торговле, зарплата которых не превышала определённый уровень.

Таким образом, период между двумя мировыми войнами в Западной Европе отмечен распространением обязательного социального страхования, которое имело более чёткие формы, чем в предыдущий период.

Одной из причин такой эволюции явилось то, что в результате дебатов в 1920 и 1930 годы о принципе принятия обязательств, удалось прийти к консенсусу по вопросу государственной социальной защиты.

После принятия в 1942 году Великобританией плана Беверидж, посвящённого созданию системы социальной безопасности, положение в области социальной защиты в Европе было существенно изменено. Согласно данному плану, создавалась новая модель на основе нескольких основополагающих принципов: универсальность (социальная защита должна охватывать всё население, а не только трудящихся); централизация (единое управление системой); всеохватность (покрытие всех основных рисков); стандартизация предоставляемой помощи (каждый должен получать помощь в зависимости от своих потребностей, а не доходов) и унификация взносов.

В период с 1945 по 1948 гг. указанная схема последовательно вводились в практику путём принятия крупных законов: «О семейных пособиях»(1945 г.), «О национальном страховании»(1946 г.), «О национальном здравоохранении (1946 г.), «О предоставлении помощи» (1948 г.)[135].

Сформированная в 1948 году система социальной защиты в Великобритании не претерпевала серьёзных изменений до 1970-х годов.

В Западной Германии в период 1945-1950 гг. шли широкие дискуссии между сторонниками английской модели «государства-провидения» и специалистами, настаивающими на необходимости адаптации системы социальной защиты к свободной рыночной экономике в соответствии с планом социальной рыночной экономики, выдвинутого немецкими неолибералами[136].

В конечном итоге Германия отказалась от внедрения обоих вариантов и вернулась к традиционной для неё «бисмарковской» модели.

Во Франции после Второй мировой войны эволюция системы социальной защиты была сложной. Одновременно обнаружился огромный разрыв между целями, провозглашёнными в 1945-1946 годах, и их последующим достижением. Если прямое влияние плана Беверидж на французскую программу социальной защиты представляется спорным[137], то, тем не менее, целью закона от 04 октября 1945 года, дополненного многочисленными нормативными актами, утверждёнными в 1946 году, явилось создание системы социальной защиты, имеющего много общего с моделью Беверидж.

Однако в процессе эволюции системы социальной безопасности во Франции произошёл отход от первоначальной цели и до 1960-х годов существовало большое количество особых режимов[138]. Но, несмотря на некоторую пестроту, система выполняла большую часть своих задач вплоть до 1970-х годов, и также, как и в Германии и Великобритании, подавляющая часть населения Франции была охвачена страхованием против трёх основных рисков.

Ретроспективный аналитический обзор этапов формирования современных западноевропейских систем социальной защиты, позволяет выявить общие тенденции и закономерности эволюции механизма материального обеспечения трудящихся. Российской Федерации, стоящей на пороге кардинального реформирования законодательства о социальном страховании, необходимо, при создании национальной интегрированной модели страхования рисков лиц наёмного труда, системно оценивать опыт ведущих стран Западной Европы в контексте его адекватности российским условиям.