Международно-правовые вопросы гражданства

Гражданство – это устойчивая правовая связь физического лица с определенным государством, которая характеризует основы правового статуса личности и выражается в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности.

В законодательстве некоторых государств существуют различные термины для обозначения принадлежности физических лиц к государству. В странах с республиканской формой правления обычно употребляется термин «гражданство», в странах с монархической формой правления все еще встречается термин «подданство». В американском, британском, а также в законодательстве некоторых других государств существует множественность терминов, обозначающих принадлежность лица к государству.

Обычно вопросы гражданства регулируются внутренним законодательством государства. Возможно отсутствие закона о гражданстве в каком-либо государстве. Гражданство – понятие, неразрывно связанное с государственностью. Отсутствие закона о гражданстве не означает отсутствия самого гражданства, хотя и может осложнить ведение внешних сношений. Так или иначе, регламентация гражданства – внутренний вопрос, сфера внутренней компетенции государства. Условия приобретения и утраты гражданства устанавливаются внутренним законодательством государства. Поскольку каждое государство в данной области действует самостоятельно, неизбежны столкновения (коллизии) законов о гражданстве различных государств. Такие коллизии могут быть источником трений и конфликтов международного характера. Для их ликвидации или предотвращения государства часто прибегают к заключению международных договоров, то есть вырабатывают соответствующие нормы международного права.

Международно-правовые нормы о гражданстве регулируют как общие вопросы гражданства (о праве каждого на гражданство, о сохранении гражданства при вступлении в брак, о гражданстве детей и т.д.), так и специальные (проблемы двойного гражданства и безгражданства).

К числу первых относятся Пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Конвенция о гражданстве замужней женщины 1957 г., Конвенция о правах ребенка 1989 г., и др.

Ко второй группе относятся двусторонние соглашения о предотвращении возникновения двойного гражданства, Конвенция о статусе апатридов 1954 г., Конвенция о сокращении безгражданства 1961 г. и другие.

В Российской Федерации вопросы гражданства регулируются прежде всего Конституцией РФ и Законом о гражданстве 2002 г.

Поскольку предоставление в полном объеме прав связано с гражданством, то в современном международном праве закреплена норма, в соответствии с которой каждый человек имеет право на гражданство (п. 1 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, п. 3 ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах, п. 1 ст. 7 Конвенции о правах ребенка).

Способы приобретения гражданства можно условно разделить на две большие группы. Первая группа охватывает способы приобретения гражданства в общем порядке, вторая – в исключительном порядке. Способ приобретения гражданства в общем порядке являются более или менее стабильными, обычными для законодательства государств. К ним относится приобретение гражданства: а) в результате рождения; б) в результате натурализации (приема в гражданство). К этим способам примыкает редко встречающееся в практике государств пожалование гражданства.

Приобретение гражданства в исключительном порядке охватывает следующие способы: а) групповое предоставление гражданства или коллективная натурализация (частный случай – так называемый трансферт); б) оптация или выбор гражданства; в) реинтеграция или восстановление в гражданстве.

Для значительного большинства живущих на Земле приобретение гражданства определенного государства связано с фактом их рождения у определенных родителей или на определенной территории и не зависит от их воли. В соответствии с тем какой признак берется в качестве определяющего при приобретении гражданства при рождении, устанавливается и принцип, лежащий в основе национального законодательства данного государства.

Одни государства определяют гражданство новорожденного по гражданству его родителей вне зависимости от места рождения ребенка. Это так называемый принцип крови. В настоящее время данному принципу следует законодательство Афганистана и некоторых арабских государств.

Другие государства определяющим считают место рождения ребенка и не берут во внимание гражданство его родителей – это принцип почвы. В настоящее время законодательство более чем 20 государств придерживается данного принципа, прежде всего значительное число латиноамериканских стран. Принцип почвы отражен и в региональном договоре этих государств (п. 2 ст. 20 Американской конвенции по правам человека). В качестве примера можно сослаться на ст. 1 Закона о гражданстве Аргентины, в соответствии с которой аргентинское гражданство получает каждый, кто родился на территории Аргентины вне зависимости от гражданства родителей; исключение распространяется только на детей сотрудников дипломатических представительств иностранных государств.

Третьи государства, а их большинство, – при определении гражданства используют оба принципа. К этой группе относится и российское законодательство о гражданстве. Федеральный Закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. определяет, что ребенок получает российское гражданство, если на момент его рождения оба родителя состояли в этом гражданстве. То есть в основу положен принцип крови. Однако по принципу почвы определяется гражданство ребенка, если его родители неизвестны или являются лицами без гражданства. На таких же началах основывается и Закон о гражданстве КНР 1980 года. В ст. ст. 4 и 5 закреплен принцип крови, а в дополнение к этому ст. 6 предусматривает применение в отдельных случаях принципа почвы.

Гражданство можно приобрести и путем натурализации. В практике приобретение гражданства путем натурализации встречается значительно реже, чем в силу рождения. Натурализация, как правило, связана с волеизъявлением лица, приобретающего гражданство, и наличием предусмотренных национальным законом условий.

Самым распространенным видом натурализации является предоставление гражданства по просьбе лица. Предоставление гражданства возможно как иностранцу, так и лицу без гражданства. Вопросы, связанные с предоставлением гражданства, регулируются национальным законодательством, которое не должно, однако, противоречить общепризнанным нормам международного права.

Процедура приема в гражданство целиком определяется внутренним законодательством государств. Можно выделить по крайней мере четыре вида процедур натурализации:

1) натурализация, осуществляемая высшими органами государственной власти;

2) натурализация, осуществляемая органами государственного управления: правительством либо чаще всего центральными отраслевыми органами государственного управления (обычно ведомствами внутренних дел);

3) натурализация, осуществляемая местными органами государственной власти (встречается крайне редко);

4) судебная натурализация (также встречается редко).

Допускается групповое предоставление гражданства – это наделение гражданством населения какой-либо территории в упрощенном порядке либо предоставление в упрощенном порядке гражданства переселенцам.

Частным случаем группового предоставления гражданства является трансферт – переход населения какой-либо территории из одного гражданства в другое в связи с передачей территории, на которой оно проживает, одним государством другому. Автоматический трансферт может вызывать возражения со стороны какой-либо части населения передаваемой территории, поэтому обычно он корректируется правом оптации (выбора гражданства), то есть фактически правом сохранения заинтересованными лицами прежнего гражданства.

Исторически трансферт предшествует оптации. Аннексия чужой территории, по общему правилу, была связана с автоматическим изменением гражданства (подданства) ее населения. Впервые условия о праве выбора гражданства встречаются в международных договорах XVIII века.

Оптация (выбор гражданства) не всегда выступает в качестве способа приобретения гражданства. Например, возможность оптации предусматривается в конвенциях о двойном гражданстве. Если гражданин какого-либо государства имеет одновременно и иностранное гражданство, то ему может предоставляться право оптировать одно из них, отказавшись тем самым от другого. Гражданства он в этом случае не приобретает, поскольку оптация влечет здесь за собой лишь утрату одного из гражданств. Однако в некоторых случаях оптация выступает в качестве самостоятельного способа приобретения гражданства.

И, наконец, один из способов приобретения гражданства в исключительном порядке – реинтеграция или восстановление в гражданстве. При определенных обстоятельствах принимаются специальные законодательные акты об особом порядке восстановления в гражданстве. В некоторых странах возможность восстановления гражданства предусмотрена в общем, а не в специальном законодательстве о гражданстве. Льготные условия для реинтеграции предоставляются лицам, ранее эмигрировавшим из страны и возвратившимся на родину, а также женщинам, утратившим гражданство своего отечественного государства в результате вступления в брак с иностранцем, а затем овдовевшим или расторгнувшим брак. В этом случае восстановление в гражданстве не служит самостоятельным способом приобретения гражданства, а является лишь упрощенной натурализацией.

Что касается утраты гражданства, то можно выделить три ее формы: автоматическую утрату гражданства; выход из гражданства; лишение гражданства.

Автоматическая утрата гражданства в отечественной практике встречается лишь в международных соглашениях и в специальных законодательных актах. В законодательстве США это, наоборот, типичная форма утраты гражданства. В США существует так называемая доктрина свободы экспатриации. Если какое-либо лицо, имеющее американское гражданство, натурализовалось за рубежом, оно автоматически утрачивает американское гражданство. В законодательстве США установлены и другие основания автоматической утраты гражданства (например, в случае участия американского гражданина в выборах в иностранном государстве).

Выход из гражданства – это утрата гражданства на основании решения компетентных органов государства, выносимого по просьбе заинтересованного лица. Данная форма характерна, в частности, для российского законодательства.

Лишение гражданства содержит в себе элемент наказания. В отличие от выхода из гражданства, оно осуществляется по инициативе государственных органов и, как правило, в отношении лиц, замешанных во враждебной данному государству деятельности.

Лишение гражданства может осуществляться: а) при определенных условиях, предусмотренных общим законодательством (например, в случае натурализации обманным путем); б) на основании специального акта, касающегося конкретного лица или лиц определенной категории. Российское законодательство возможности лишения гражданства не предусматривает.

То обстоятельство, что правовое регулирование вопросов гражданства осуществляется в основном в рамках национального законодательства государств, а последние исходят часто из различных принципов, ведет к коллизии национальных правовых норм при применении их к конкретным случаям. В результате таких коллизий одно и то же лицо может рассматриваться гражданином двух и более государств или не являться гражданином ни одного государства.

Двойное гражданство – это наличие у лица гражданства двух или более государств. Таким образом, этот термин охватывает и порождается коллизиями законов о гражданстве различных государств (например, основанных на праве почвы и праве крови).

В практике сложилось правило, вытекающее из государственного суверенитета, согласно которому государство, гражданин которого имеет также иностранное гражданство, рассматривает его исключительно как своего гражданина независимо от того, положительно или отрицательно относится это государство к приобретению его гражданином иностранного гражданства.

Двойное гражданство имеет определенные отрицательные последствия. Среди них следует отметить:

а)    последствия, связанные с оказанием дипломатической защиты лицам с двойным гражданством;

б)    последствия, связанные с военной службой лиц с двойным гражданством.

Имеются два вида международных договоров, посвященных вопросам двойного гражданства.

Первый – договоры, направленные на устранение последствий двойного гражданства (в связи с оказанием дипломатической защиты или с военной службой). Такие соглашения само двойное гражданство не устраняют. Среди них многосторонняя Гаагская конвенция о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве, 1930 года, глава 11 многосторонней Страсбургской конвенции о множественном гражданстве 1963 года и ряд двусторонних договоров.

Второй вид договоров о двойном гражданстве – договоры, направленные на ликвидацию двойного гражданства как такового.

Безгражданство – это правовое состояние, которое характеризуется отсутствием у лица гражданства какого либо государства. Безгражданство может быть абсолютным и относительным.

Абсолютное безгражданство – безгражданство с момента рождения. Относительное безгражданство – безгражданство, наступившее в результате утраты гражданства. Безгражданство представляет собой правовую аномалию. Государства борются с ним, стремясь его ограничить.

Лица без гражданства (апатриды) не должны быть бесправными. В принципе их правовое положение определяется внутренним законодательством государства, на территории которого они проживают. Все государства обязаны уважать основные права человека и в соответствии с этим обеспечить для лиц без гражданства соответствующий режим. В каждом государстве оно, однако, имеет свои особенности. Апатрид приравнивается к статусу иностранцев, за исключением одного момента: иностранное дипломатическое представительство не вправе оказывать им защиту. Как и иностранцы, они не несут воинской обязанности и не обладают избирательными правами, на них распространяются те же профессиональные ограничения, что и на иностранцев.

Ни в одном международном договоре, касающемся лиц без гражданства, Россия не принимает участия, ограничиваясь внутренними мерами. Так, в законе о гражданстве России устанавливается, что ребенок лиц без гражданства, родившийся на территории России, является гражданином России.

Имеются две многосторонние конвенции, посвященные лицам без гражданства: Конвенция о статусе апатридов 1954 года и Конвенция о сокращении безгражданства 1961 года. Целью Конвенции 1954 года является не ликвидация самого безгражданства, а установление на территории государств-участников определенного режима для лиц без гражданства. Она защищает их личный статус, имущественные права, предусматривает свободу предпринимательства для лиц без гражданства, некоторые льготы в области получения образования, трудоустройства и т.д.

Перемещенные лица – это лица, насильственно вывезенные в ходе второй мировой войны гитлеровцами и их пособниками с оккупированных ими территорий для использования на различного рода работах. После окончания войны Советский Союз заключил с рядом государств соглашения о репатриации перемещенных лиц из числа советских граждан. Для содействия решению проблемы беженцев и возвращению их на родину в 1946 году была создана Международная организация по делам беженцев (МОБ). Она была упразднена в связи с созданием УВКБ.

В Конвенции о статусе беженцев 1961 года термин «перемещенные лица» не встречается. В последние годы в тактике УВКБ наблюдается тенденция применять его к некоторым категориям «внутренних» беженцев, то есть лиц, которые недобровольно покинули какую-либо часть своей страны и вынуждены были поселиться в другой ее части. Иногда их именуют «вынужденными переселенцами».