2020-05-12
80Дисциплина: «АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО».
Преподаватель: Палащенко Иван Андреевич.
Группы: 237 –З/О, 238-З/ОП, 239-З/ОП, 240-З/ОП, 241-З/ОП
Тема занятия: «Исполнительная власть, государственное управление и административное право».
2. Перечень нормативных правовых актов, рекомендуемых учебных изданий:
Перечень нормативных правовых актов, рекомендуемых учебных изданий, Интернет-ресурсов.
Нормативные правовые акты:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398;
2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 22.12.1997, N 51, ст. 5712;
3. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (с послед. изм. и доп.) // Собрание законодательства РФ, 20.11.1995, N 47, ст. 4472;
4. Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции» (с послед. изм. и доп.) // Собрание законодательства РФ, 14.02.2011, N 7, ст. 900;
Литература:
1. Россинский Б.В. Административное право и административная ответственность: курс лекций / Б. В. Россинский. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. - 352 с.;
2. Соколов А.Ю. Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. А. Ю. Соколова. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. - 352 с.;
3. Мицкевич Л.А. Очерки теории административного права: современное наполнение: монография. – Москва: Проспект, 2015. – 296 с.
4. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник / Э.П. Андрюхина, И.В. Ахрем, Н.Н. Бакурова, и др.; под ред. С.А. Старостина. М.: Проспект, 2017. - 336 с.
3. Компетенции обучающихся, формируемые в результате освоения темы:
ОК 2. Организовывать собственную деятельность, выбирать типовые методы и способы выполнения профессиональных задач, оценивать их эффективность и качество.
ОК 4. Осуществлять поиск и использование информации, необходимой для эффективного выполнения профессиональных задач, профессионального и личностного развития.
ОК 5. Использовать информационно-коммуникационные технологии в профессиональной деятельности.
ОК 6. Работать в коллективе и команде, эффективно общаться с коллегами, руководством, потребителями.
ОК 8. Самостоятельно определять задачи профессионального и личностного развития, заниматься самообразованием, осознано планировать повышение квалификации.
ОК 9. Ориентироваться в условиях постоянного изменения правовой базы.
ОК 11. Соблюдать деловой этикет, культуру и психологические основы общения, нормы и правила поведения.
ОК 12. Проявлять нетерпимость к коррупционному поведению.
В ходе изучения темы студенты должны освоить профессиональные компетенции:
ПК 2.3. Организовывать и координировать социальную работу с отдельными лицами, категориями граждан и семьями, нуждающимися в социальной поддержке и защите.
4. Лекционный материал по теме:
1. Понятие управления и социальное управление.
Управление – это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. «Управлять» - значит «направлять», «руководить», «распоряжаться», «указывать», «приказывать», «контролировать», «координировать», «согласовывать намерения и деятельность», «осуществлять руководство», «применять правовые акты», «обеспечивать правомерность действий и решений».
Управление как процесс воздействия субъекта на объект управления немыслимо без системы управления, под которой, как правило, понимается механизм, обеспечивающий процесс управления. Участвующие в процессе управления элементы объединяются с помощью информационных связей.
Понятие «система», раскрывающее сущность управления, характеризуется наличием следующих признаков: задачи и цели, субъекты и объекты управления; функции; организационная структура; единство, самостоятельность и взаимозависимость элементов системы; определенные формы и методы деятельности.
Под управлением в самом общем смысле можно понимать целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления в целях создания эффективно-функционирующей системы на основе информационных связей и отношений.
Под социальным управлением понимается управление в сфере общественной деятельности; управление общественными отношениями, процессами в обществе, поведением людей, управление коллективами, организациями, в которых осуществляют трудовую или служебную деятельность люди. Управленческое начало обязательно, в частности, и для социальной системы, в которой выделяются два участника управления – субъект и объект с прямыми и обратными связями между ними.
Содержанием социального управления является упорядочение общественных отношений, регулирование организации и функционирование социального порядка, обеспечение условий для гармоничного развития личности, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Во все этих случаях объектом управления становится человек – это и субъект социального управления, которое осуществляется им в отношении других людей.
Социальное управление включает несколько видов, различающихся по целям, задачам, функциям, субъектам и их полномочиям, а также процедурам управления: 1) государственное управление (управление в области организации и функционирования государства, государственной исполнительной власти); 2) местное управление (муниципальное управление, местное самоуправление, коммунальное самоуправление); 3) общественное самоуправление (управление в общественных объединениях и некоммерческих организациях); 4) коммерческое управление (управление в коммерческих организациях, созданных в целях извлечения прибыли и распределяющих полученную прибыль между участниками).
Сущность социального управления раскрывается в процессе анализа следующих его признаков:
1) управление – процесс сознательно-волевого воздействия конкретного субъекта управления на соответствующий объект;
2) управление – деятельность, построенная на конкретных принципах осуществления управленческих действий, решения административных задач и достижения определённых целей управления;
3) управление представляет собой функциональное социально-правовое явление, т.е. публичное управление характеризуется множеством выполняемых административных функций;
4) управление организуется и осуществляется специально подготовленными субъектами управления, для которых управление является профессией, профессиональной деятельностью;
5) управление представляет собой управленческий процесс, систему административных процедур, имеющих конкретное правовое содержание;
6) управление осуществляется с целью либо достижения общих управленческих задач, либо решения управленческих дел в конкретных областях социальной и государственной жизни;
7) управление может рассматриваться как конкретная закрытая организационная система, построенная на определённых правовых основаниях;
Создание организационной структуры социального управления – необходимое, но достаточное условие достижение поставленной цели и решения задач управления. Реальность управления обеспечивается такими его качествами, как организованность, ответственность, подчиненность, сила, воля. Взятые в совокупности, они образуют новое качество – властность управления, т.е. наделение субъекта управленческой деятельности необходимыми полномочиями для успешной реализации возложенных на него управленческих функций. Таким образом, управление неотделимо от понятия «власть», «государственная власть».
2. Понятие и признаки государственного управления.
Государственное управление создает основу для возникновения системы административно-правового регулирования отношений, возникающих в процессе осуществления органами государственного управления административных функций, процесса управления, применения управленческих методов разрешения административно-правовых споров. Государственное управление представляет собой область действия норм административного права, ибо управленческие отношения являются предметом правовой регламентации со стороны административного права.
Следует отметить главный момент, что исполнительная власть реализуется в форме управления или содержание деятельности исполнительной власти составляют выполняемые управленческие функции.
Государственное управление – форма государственной деятельности, сущность которой состоит в практическом исполнении определёнными государственными органами законов в целях реализации функций государства
Государственное управление имеет следующие признаки:
1) государственное управление представляет собой особый вид деятельности по осуществлению государственной исполнительной власти, которая отличается от деятельности по реализации законодательной и представительной власти по форме, методам и содержанию. Государственное управление – это исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных актов;
2) государственное управление наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоустановление). Правотворческая деятельность заключается в том, что органы государственного управления в пределах своей компетенции, самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для других субъектов права (объектов права) правила поведения, контролируют соблюдения этих правил и самостоятельно осуществляют административную юрисдикцию (правоохранительную деятельность);
3) государственное управление осуществляется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов, а также защиты прав и свобод граждан (признак всеобщности). Государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества – хозяйственно-экономическое строительство, социально-культурная и административно-политическая сферы (признак масштабности);
4) государственное управление – это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности;
5) государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством, как на уровне РФ, так и на уровне субъектов РФ и образуют систему органов государственного управления;
6) государственное управление отвечает принципу законности, т.е. деятельность органов исполнительной власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов РФ;
7) государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т.е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последние годы появились новые формы организации – горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъектов управления.
3. Понятие и признаки исполнительной власти.
Исполнительная власть – ветвь государственной власти, выраженная системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление, делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства РФ и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера.
При описании исполнительной власти, а также ее деятельности различными авторами используются разнообразные признаки, которые можно (с некоторой долей условности) разделить на три группы:
- признаки, определяющие социальное назначение исполнительной власти (социально-политические);
- признаки, характеризующие исполнительную власть как ветвь единой государственной власти, а государственное управление как вид государственной деятельности (конституционно-правовые или юридические);
- признаки, относящиеся к основной деятельности исполнительной власти (содержательно-организационные);
К первой группе признаков, характеризующих социально-политическую природу, социальное предназначение исполнительной власти могут быть отнесены:
1. Управленческая деятельность исполнительной власти - это вид социального управления.
2. Цели деятельности исполнительной власти: а) стабилизирующие – обеспечение эффективного функционирования социальных процессов, коллективных и индивидуальных участников общественной жизни; б) направленные на развитие – обеспечение поступательного развития гражданского общества.
Конституционно-правовые признаки:
- по своему характеру это исполнительно-распорядительная деятельность;
- является деятельностью относительно самостоятельной ветви единой государственной власти РФ как атрибута государственно-властного механизма наряду с законодательной и судебными властями;
- осуществляется через систему специальных субъектов – в первую очередь органов исполнительной власти, организованных на началах федерализма, а также других органов и организаций;
- реализуется в общегосударственном масштабе;
- проявляется в качестве специфической государственной функции правоприменительного (преимущественно позитивного, а также принудительного) характера;
- осуществляется на основе и в рамках закона (подзаконный характер деятельности);
- реализуется в специальной области – области публичного управления;
- имеет направленность на обеспечение безопасности отдельных граждан и населения в целом;
- осуществляется в целях обеспечения условий правового, социального и демократического развития страны;
Содержательно-организационные признаки:
- исполнительно-распорядительный (организационный), направленный на исполнение общих предписаний характер деятельности;
- систематичность и непрерывность;
- универсальность во времени и пространстве;
- объемная и иерархически построенная система субъектов (администрация);
- управленческая деятельность по принятию и реализации управленческих решений;
- наличие в распоряжении всех наиболее существенных атрибутов власти, а именно, финансов, материальных ресурсов, коммуникаций, воинских и иных формирований и т. п.;
- содержание государственного управления образует целая система взаимосвязанных функций.
4. Соотношение понятий «государственное управление» и «исполнительная власть».
Во-первых, государственное управление по своему назначению представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть;
Во-вторых, исполнительная власть – это абстрактная политико-правовая категория, указывающая на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность.
В-третьих, понятие «государственное управление» - более широкое по сравнению с исполнительной властью, последняя производна от государственного управления, поскольку призвана определять объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности. В-четвертых, все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления, но не все эти звенья могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле.
Соответственно, понятие «исполнительная власть» является частью более широкого понятия «государственная власть».
Кроме того, государственное управление в широком смысле (как деятельность всех органов государства) может быть соотнесено с государственной властью, а государственное управление в узком смысле – с исполнительной властью.
В институциональном или организационно-структурном аспекте все органы исполнительной власти осуществляют государственное управление и поэтому являются субъектами государственного управления, но не все субъекты, осуществляющие государственное управление, являются органами исполнительной власти в конституционном смысле. В обоснование этого тезиса могут приведены два следующих момента:
1. Государственно-управленческую деятельность могут осуществлять не только органы исполнительной власти, но и органы местного самоуправления, реализуя делегированные государственно-властные полномочия, и иные субъекты (агенты), которым переданы в соответствии с законодательством определённые полномочия. Следовательно, понятие «субъекты государственного управления» шире понятия «органы исполнительной власти».
2. Следует специально отметить, что термин «исполнительная власть» в большинстве правовых систем используется, когда описываются все ветви государственной власти и анализируется их соотношение, т.е. это термин скорее конституционно-правовой. Когда же речь идет о предмете административного права – организации и деятельности исполнительной власти как субъекта управления, а не одной из ветвей власти, этот термин заменяется термином «государственное управление».
5. Основные функции исполнительной власти.
Сущность функций исполнительной власти выявляется и посредством анализа результатов, которые достигаются в процессе осуществления исполнительной власти. Данный подход позволяет выделить следующие основные функции современной исполнительной власти.
1) исполнительная (правоприменительная), т.е. функция исполнения Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ;
2) правозащитная, т.е. соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Органы исполнительной власти обязаны признавать установленные Конституцией РФ права и свободы человека и гражданина, соблюдать, реализовывать на практике, а в случае необходимости – защищать их;
3) социально-экономическая, т.е. создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления. Эту функцию можно назвать обеспечительной, так как она направлена на обеспечение благосостояние населения и удовлетворение публичных интересов;
4) функция обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране;
5) регулирующая, в рамках которой осуществляются многие функции государственного управления: руководство, контроль, координация, планирование, учет, прогнозирование и т.д.;
6) нормотворческая, в соответствии с которой органы исполнительной власти осуществляют в установленных законом пределах деятельность по принятию нормативных актов, многие из которых подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ;
7) охранительная (юрисдикционная), означающая, что органы исполнительной власти законодательно наделены полномочиями по применению к юридическим и физическим лицам мер государственного принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства.
7. Понятие и предмет административного права.
Под административным правом обычно понимают право администрации («право управления», «управленческое право»).
Самое простое и правильное определение предмета административного права заключается в том, что эта отрасль права регулирует общественные отношения в области государственного (публичного) управления. Административное право устанавливает правопорядок в отношениях между государством и гражданами, попадающих в «сферу внимания» государственной администрации и должностных при осуществлении административной деятельности. Поэтому между гражданами и государством складываются отношения власти-подчинения.
Административное право как отрасль публичного права определяется прежде всего своим предметом, т.е. системой государственно-управленческих отношений.
Особенностью административного права является то, что оно детализирует (развивает, конкретизирует) общественные отношения, которые входят в предмет правового регулирования иных отраслей права. К ним относятся, например: конституционное, уголовное, таможенное, финансовое, бюджетное, налоговое, земельное, экологическое, строительное право. Принципиально важный характер этой отрасли права подчеркивает и главный метод правового регулирования – императивный метод, метод властных предписаний.
Административному праву присущи следующие отличительные признаки:
1) оно обеспечивает публичные интересы и реализацию государственных функций и задач;
2) оно использует возможности властного воздействия на подчиненных субъектов права;
3) оно направлено на организацию и функционирование государственной власти, государства и его органов;
4) областью его административно-правового регулирования являются управленческие отношения, возникающие как внутри государства и его органов, так и при взаимодействии органов публичного управления с гражданами, организациями и иными субъектами права;
5) существуют материальные («управленческие»), административно-правовые нормы и сложноструктурированные в отдельные производства процессуальные нормы, создаваемые для реализации материальных норм административного права;
6) важнейшей формой осуществления управленческих действий является не договор (как в гражданском праве), а административный акт, т.е. нормативный или индивидуальный правовой акт управления; в практике деятельности государственной администрации и ее органов все чаще стали заключаться административные договоры, относящиеся к области публичного права;
7) ответственность органа государственного управления, государственного или муниципального служащего, должностного лица в случае причинения ими ущерба третьими лицам наступает только при осуществлении установленных для них государственных функций;
8) при возникновении административно-правового спора применяется как административный, так и судебный порядок его рассмотрения или регулирования.
Таким образом, в окончательной формулировке, административное право – это отрасль права, регулирующая общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных органов государственной власти, а также при обеспечении юридической защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц.
8. Метод административного права.
Метод правового регулирования представляет собой совокупность способов, процедур, механизмов, приемов воздействия правовых норм и юридических правил на конкретные общественные отношения.
В системе административно-правового регулирования используются все три метода правового регулирования – дозволение, предписание и запрет. Дозволение реализуется с помощью управомачивающих норм административного права; предписание и запрет включены в механизм административной деликтологии и применения мер администраивного принуждения.
Согласно другой классификации в теории права выделяются два основных метода правового регулирования. – императивный и диспозитивный.
В общих чертах сущность методов административного правового регулирования раскрывается перечнем следующих правовых средств воздействия на административно-правовые отношения:
1) установление определенного порядка действий или принятия решений – предписание к действию в соответствующих условиях, надлежащим образом оформленное в административно-правовой форме. Например, государственные служащие должны соблюдать положения соответствующих административных регламентов осуществления государственных функций или должностных регламентов, а также законов, в которых перечисляются их обязанности;
2) запрет определенных действий под угрозой применения соответствующих административных санкций, установление правоограничений или определенных требований. Например, не может быть составлен протокол об административном правонарушении неправомочным лицом.
3) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренного административно-правовой нормой. Например, начальник органа внутренних дел выносит постановление о применении к виновному лицу административного наказания, выбирая его из нескольких наказаний, установленных в санкции статьи КоАП РФ.
4) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать (или не совершать) предусмотренные административно-правовой нормой действия при наличии определенных условий. Усмотрение применяется как в процессе реализации субъективных прав граждан, так и при использовании государственными служащими предоставленных им полномочий. Дозволение – это предоставление возможности и права на совершение действий, установленных в административно-правовой норме.
9. Понятие, особенности и виды административно-правовых норм.
Административно-правовые нормы предусматривают установленные государством, его органами представительной либо исполнительной власти, местной администрацией правила должного или возможного поведения субъектов административного права, соблюдение которых обеспечивается специальными мерами государственного воздействия.
Нормы административного права прежде всего регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем нормы административного права регулируют общественные отношения, возникающие в процессе реализации полномочий администрацией органов местного самоуправления и администрацией государственных организаций, учреждений, предприятий либо тех из них, где доля государственной собственности преобладает.
Административно-правовая норма — это норма права, регулирующая:
а) отношения в сфере деятельности органов исполнительной власти, местной администрации, общественных организаций, некоммерческих и иных негосударственных организаций при реализации порученных им отдельных функций государственного управления;
б) внутриорганизационные управленческие отношения в иных сферах государственной деятельности (органах представительной власти, прокуратуры и суда);
в) отношения в области применения административных взысканий и иных мер административного принуждения;
г) отношения в сфере административного судопроизводства.
На сегодняшнем этапе развития рыночных отношений целесообразно разграничивать административно-правовые нормы, направленные на поддержание обороноспособности страны, общественного порядка, общественной безопасности, охрану окружающей природной среды, собирание налогов и других обязательных платежей (охранительные нормы), и административно-правовые нормы, связанные с регулированием деятельности как негосударственных коммерческих организаций, так и общественных организаций, с разрешением возникающих коллективных споров между гражданами, государственными органами, органами местного самоуправления и предпринимателя ми и пр. (регулятивные нормы). Охранительные нормы устанавливают обязательные правила поведения, запреты и ограничения на те или иные действия, регулятивные нормы — использование таких правовых средств, как уведомление о начале деятельности, регистрационный, лицензионный порядок, определение вариантов возможного поведения, заключение административных договоров, стимулирующие, поощрительные нормы и т. д.
Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т. е. административно-правовой статус органов управления и их должностных лиц.
В соответствии с юридическим содержанием материальные административно-правовые нормы целесообразно подразделить следующим образом:
1) обязывающие нормы (предписывающие совершение определенных действий);
2) запретительные нормы (устанавливающие запреты на ту или иную деятельность или действия);
3) ограничительные нормы (вводящие ограничения на определенную деятельность или действия);
4) разрешительные или дозволительные нормы (разрешающие адресату действовать по своему усмотрению); к этой категории норм, например, относятся лицензионные, дозволяющие заниматься определенной деятельностью, в том числе внешне экономическими операциями (т. е. деятельность может осуществляться только при наличии соответствующей лицензии, выданной уполномоченным на то государственным органом);
5) уполномочивающие или управомочивающие нормы (пре доставляющие соответствующим органам и их должностным лицам государственно-властные полномочия по реализации специальных функций государственного управления);
6) стимулирующие или поощрительные нормы (направленные на стимулирование наиболее актуальных видов наукоемкой, экономической и иной деятельности, обеспечение должного поведения участников управленческих отношений);
7) регистрационные или уведомительные нормы (касающиеся организации и проведения митингов, шествий, демонстраций, регистрации политических партий, общественных объединений, предприятий различных видов собственности, субъектов малого предпринимательства);
8) рекомендательные нормы (не носящие обязательного характера, но предлагающие участникам управленческих отношений тот или иной вариант поведения. Нередко рекомендательные правовые нормы подкрепляются стимулирующими мерами, которые гарантируют применение поощрительных стимулов при избрании рекомендуемого варианта поведения).
Процессуальные административно-правовые нормы определяют общие правила, порядок, процедуру нормотворческой, правоприменительной и юрисдикционной деятельности органов государственного управления и других субъектов административного права.
Административно-процедурные нормы устанавливают порядок осуществления управленческих действий как в рамках разработки и принятия административных правовых актов, заключения административных договоров, так и при практическом применении административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.
По форме предписания административно-правовые нормы подразделяются на императивные (обязательные для исполнения) и диспозитивные (предлагающие несколько вариантов решения).
10. Структура административно-правовых норм.
В структурном отношении административно-правовая норма, как правило, состоит из трех традиционно выделяемых элементов: гипотеза, диспозиция и санкция.
Гипотеза характеризует условия, при которых должны применяться предписания соответствующей правовой нормы. Фактически гипотеза предусматривает обстоятельства, служащие основанием возникновения, изменения, прекращения административных правоотношений. Гипотеза обычно отсутствует в административно-правовых нормах, регулирующих организацию и деятельность, а равно определяющих полномочия органов государственного управления, их должностных лиц. В административно-правовых нормах, предусматривающих составы административных правонарушений, гипотеза сливается с диспозицией. Гипотеза может находиться также не в самой административно-правовой норме, а в общих положениях нормативного акта (вводная часть, преамбула) и даже в других правовых положениях.
Диспозиция — это формулировка правила должного поведения. Этот элемент структуры административно-правовой нормы выражается в прямых предписаниях, устанавливающих обязательные правила поведения, запреты, ограничения на те или иные действия.
Санкция — это указание на меры ответственности, применяемые в случае нарушений административно-правовой нормы. Чаще всего санкции предусматривают меру дисциплинарного или административного воздействия на нарушителя.
11. Реализация административно-правовых норм.
Реализация административно-правовых норм выражается в практическом проведении в жизнь содержащихся в них правовых предписаний и обеспечении должного поведения участников управленческих отношений.
Известны следующие варианты реализации административно-правовых норм:
исполнение — точное следование участников управленческих отношений тем юридическим предписаниям, обязательным правилам поведения, запретам и ограничениям на те или иные действия, которые сдержатся в административно-правовых нормах;
применение — издание полномочным органом управления (должностным лицом) либо нормативных актов, предусматривающих механизм реализации соответствующего правового предписания, либо индивидуальных актов, определяющих применение административно-правовой нормы к конкретной практической ситуации;
использование — применение органом исполнительной власти, местной администрацией (должностными лицами) того или иного варианта исполнительной деятельности при наличии в административно-правовой норме альтернативы в принятии решений;
соблюдение — воздержание субъекта от совершения запрещенных действий; от исполнения оно отличается пассивным поведением субъекта управленческой деятельности.
12. Понятие и специфические черты административно-правовых отношений.
В отечественной литературе административно-правовые отношения определяют как урегулированные нормами административного права общественные отношения, возникающие в сфере властно-публичной деятельности органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительной деятельности других государственных органов и органов местного самоуправления.
Характерные черты административных правоотношений:
1. Административные правоотношения складываются в специфической сфере, а именно в области государственного управления (в узком смысле). Не только в связи с осуществлением государственного управления, но и по поводу – когда нет, например, еще управленческого воздействия, но идет подготовка к нему, собирается информация, принимается совместное решение, проводится обсуждение и т.д.
2. Для административных правоотношений характерно наличие обязательного субъекта (субъекта управления), т.е. должен быть наделённый государственно-властными полномочиями субъект (орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, служащий и т.п.), другой же стороной может быть любой субъект, обладающий или не обладающий государственно-властными полномочиями (гражданин, объединение граждан, нижестоящий орган или должностное лицо).
3. Этот субъект всегда действует юридически властно.
4. Эти отношения могут возникнуть по инициативе любой из сторон, но согласие второй стороны не обязательно.
5. В случае нарушения одной из сторон требований административно-правовых норм она несет ответственность не перед другой стороной, а перед государством в лице его уполномоченных органов.
6. Споры, возникающие из данных отношений, разрешаются, как правило, в административном, т.е. внесудебном порядке, могут рассматриваться не только судом, а уполномоченным на то органом исполнительной власти или иным органом государства, которому переданы полномочия по разрешению данных споров.
В целом, административное право регулирует отношения не только в сфере государственного управления, но и в сфере управления, осуществляемого на негосударственном уровне, - местного самоуправления, а также управления в других публичных организациях и учреждениях.
13. Виды административно-правовых отношений.
Важнейшим видом общественных отношений, включенных в предмет административного права, являются организационные управленческие отношения. Эти отношения возникают, изменяются и прекращаются в процессе обеспечения потребностей всего общества и интересов государства (публичных или общественно значимых интересов).
В систему административно-правового регулирования организационных управленческих отношений входит также управленческий процесс, т.е. порядок совершения управленческих действий, установления управленческих процедур, принятия и исполнения правовых актов управления (нормативных и индивидуальных), административный договор.
Также, в систему организационных управленческих отношений, устанавливаемых административным правом, входят государственно-управленческие отношения по регулированию хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства в государстве.
В системе административно-правового регулирования также выделяются внутриорганизационные управленческие отношения. Они возникают, изменяются и прекращаются в процессе обеспечения деятельности соответствующего органа публичной власти. Таким образом, практически каждый орган государственной власти (например, Государственная Дума РФ, правительство, суд) обязан в целях самоорганизации и обеспечения готовности к эффективному выполнению конституционно закрепленных за ними функций (например, законодательная деятельность, исполнение законодательства, прокурорский надзор) осуществлять функции организации внутреннего порядка.
Внутреорганизационные управленческие функции осуществляются как руководителями органов государственной власти, так и сотрудниками аппаратов этих органов. В аппаратах судебной и законодательной власти управленческие функции осуществляются государственными гражданскими служащими.
Например, аппарат органов законодательной власти осуществляет деятельность по проведению обсуждений, юридических экспертиз законопроектов; руководители законодательных органов власти распределяют обязанности между сотрудниками аппарата, дают им поручения, контролируют их исполнение, применяют меры дисциплинарной ответственности; председатели судов, не вмешиваясь непосредственно в осуществляемое судьями правосудие по конкретным делам, организуют и проводят вещания, руководят аппаратом судов, дают обязательные для исполнения распоряжения и поручения, контролируют их исполнение, рассматривают заявления и граждан или представителей юридических лиц.
Административно-правовые контрольные отношения, возникающие в системе организации и функционирования государственного управления, обусловлены существованием и необходимостью осуществления уполномоченными должностными лицами функции контроля.
Данные отношения формируются в результате осуществления деятельности по установлению соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, по изучению и оценке результатов общего функционирования органов государственной власти, также по выполнению конкретных действий субъектов управления.
Административно-правовые контрольные отношения разделяются на внутренние и внешние. Внешние контрольные отношения возникают в связи с реализацией функций контроля внутри государственной администрации, органов государственной власти и их аппаратов (например, контроль руководителя органа государственной власти за исполнением его поручения гражданскими служащими; рассмотрение уполномоченным субъектом административной жалобы на решение, действие (бездействие) подчиненных сотрудников). Внешний контроль связан с осуществлением органами публичного управления функции контроля и надзора за не находящимися в их непосредственном служебном подчинении лицами и организациями (финансовый контроль, налоговый контроль, таможенный контроль).
Административно-юстиционные отношения – это отношения, складывающиеся в процессе функционирования органов административной юстиции (административное судопроизводство) по защите субъективных публичных прав гражданина, законных интересов физических и юридических лиц. В настоящее время в сфере российской административной юстиции действуют нормативные положения, установленные административным законодательством, а также нормы административного процессуального и арбитражно-процессуального права.
КАС РФ и АПК РФ устанавливают право граждан и юридических лиц в судебном порядке выявлять степень соответствия законам осуществляемых должностными лицами, государственными или муниципальными служащими действий (бездействий), а также принимаемых ими решений.
Административно-деликтные (охранительные) отношения возникают, изменяются и прекращаются при осуществлении органов государственной власти функции государственного управления по применению мер государственного принуждения. Надзорные органы и должностные лица применяют меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, наказательного и восстановительного характера. Здесь даже возможно временное ограничение прав и свобод граждан.
Охранительные отношения регламентируются в основном административно-деликтным правом, которое устанавливает административную юрисдикцию. Административная юрисдикция включает в себя систему органов административного принуждения, полномочия должностных лиц по применению мер принуждения, административные производства, среди которых наиболее детально регламентировано производство об административных правонарушениях.
14. Субъекты и объекты административно-правовых отношений.
Одним из основных признаков административных правоотношений считается наличие специального субъекта, обладающего государственно-властными полномочиями.
Такими субъектами могут быть не только органы исполнительной власти, но иные государственные органы, а также органы местного самоуправления. Во-первых, это могут быть должностные лица различных государственных и муниципальных учреждений, которым это право предоставлено изначально в силу закона (например, при составлении протоколов об административных правонарушений) или которым переданы отдельные государственные полномочия (например, государственные учреждения, входящие в систему контрольно-надзорных органов). В-третьих, властными субъектами данных отношений должны быть признаны и негосударственные интитуции, субъекты частного права, осуществляющие переданные им функции государственных органов. В-четвертых, негосударственные формирования, саморегулируемые организации, общественные объединения, осуществляющие некоторые государственные функции.
Если обратиться к справочным юридическим изданиям, можно узнать, что объект (от лат.оbjectum – предмет) – филосовская категория, выражающая то, что противостоит субъекту в его предметно-практической и познавательной деятельности. Объект права – это общественные отношения, которые могут быть предметом правового регулирования и требуют такого регулирования. Это нечто более конкретное, чем объект права. Это то, на что направлена деятельность определенных лиц. Объект правоотношения – это элементы, по поводу которых взаимодействуют субъекты.
Для объекта административно-правового отношения более характерно поведение участника этого отношения, его взаимодействие с окружающей средой, поскольку поведенческий аспект – это то состояние субъекта, на которое возможно и к которому применимо государственно-правовое воздействие. Выражаться оно может в форме определенного деяния (действия или бездействия) участника административно-правового отношения (субъекта), одеваемое последним в «белые одежды» правомерности либо «черные одежды» неправомерности.
В административно-правовых отношениях к одетым в «белые одежды» следует относить такие правомерные действия, как, например, заявление о приеме на государственную службу, обращение за получением паспорта, за регистрацией транспортного средства, за разрешением (лицензией) на право приобретения, хранения, использования и применения огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, а также ядовитых, взрывоопасных и взрывчатых веществ. В так называемые «черные одежды» законодатель «одел» весь массив административных правонарушений, представленных в КоАП РФ (главы 5-21), совершаемые как физическими, так и юридическими лицами.
Исходя из вышеизложенного, в качестве объекта административно-правовых отношений выступают поведенческие факторы субъектов-участников реализации процедурных или юрисдикционных производств, возникающих в зависимости от специфики направленности данных факторов, которая продиктована правомерными либо неправомерными действиями (бездействием), подвергаемым государственно-правовому воздействию в силу порождения или исследуемых отношений.
15. Основания возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений.
Административно-правовые отношения возникают при наличии и условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Это – юридические факты – обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями данной нормы между сторонами должны (или могут) возникнуть конкретные правоотношения. В качестве юридических фактов выступают, действия и события.
Действия являются результатом активного волеизъявления субъекта. По характеру различаются правомерные и неправомерные действия.
Правомерные действия всегда соответствуют требованиям административно-правовых норм. В качестве юридических фактов выступают правомерные действия граждан и других возможных участников административно-правовых отношений. Например, подача гражданином жалобы влечет за собой возникновение конкретного административного правоотношения между ним и исполнительным органом (должностным лицом), которому жалоба адресуется.
Особенностью юридических фактов по административному праву является то, что основным видом правомерных действий служат правовые акты субъектов исполнительной власти, имеющие индивидуальный, т.е. относящийся к конкретному адресату и делу, характер. Прямое их юридическое последствие – возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения. Например, приказ о назначении на должность влечет за собой возникновение государственно-служебных отношений, являющихся разновидностью административно-правовых.
Неправомерные действия не соответствуют требованиям административно-правовых норм, нарушают их. Это дисциплинарные и административные проступки как наиболее характерные для сферы государственного управления. Они влекут за собой юрисдикционные правоотношения. К числу неправомерных относится также бездействие (например, непринятие органами внутренних дел необходимых мер по обеспечению общественного порядка).
События – явления, независимые от воли людей (например, смерть, стихийное бедствие и другие).
16. Система административного права.
Административное право, являясь частью правовой системы РФ, имеет собственную структуру, оригинальную систему, характеризующуюся непосредственной связью входящих в нее норм, административно-правовых (например, институт правового акта управления), подотрослей права (например, административно-деликтное, служебное право).
Отечественное административное право традиционно делится на Общую и Особенную часть.
В общей части административного права рассматриваются основные институты административного права. Общая часть включает в себя главные структурные элементы общего административного права, например: понятие административного права; вопросы предмета, метода и системы административного права; административно-правовые нормы и отношения; наука административного права; субъекты административного права; административно-правовой статус гражданина, органов исполнительной власти, государственных служащих; правовые акты управления; административно-правовые методы реализации исполнительной власти и административное принуждение; административное правонарушение и административная ответственность.
Также, в общую часть административного права, в соответствии с устоявшимся стандартом преподавания административного права, входят: институт административно-процессуальной деятельности (сущность и виды административного процесса, административная юрисдикция и производство по делам об административных правонарушениях); административные процедуры; обеспечение законности в сфере реализации исполнительной власти; виды государственного контроля (президентский контроль, контроль законодательных органов власти, контроль в системе исполнительной власти, контроль Конституционного Суда РФ); прокурорский надзор; административный надзор; административная юстиция; общественный контроль.
Особенная часть включает главы о системе государственного управления в трех важнейших сферах: управление экономической сферой, управление социально-культурной сферой, управление административно-политической сферой.
17. Источники административного права.
Источники административного права – это внешние конкретные формы его выражения, т.е. нормативные правовое акты, содержащие нормы административного права. Содержанием источников административного права являются правовые нормы, регулирующие конкретные административно-правовые отношения. Они начинают существовать только в результате возникновения правового источника.
Правовые источники административного права подразделяются на федеральные источники права и источники права субъектов РФ.
К числу правовых источников административного права относятся:
1) Конституция РФ;
2) федеральные конституционные законы;
3) федеральные законы;
4) постановления Государственной Думы и Совета Федерации РФ;
5) указы Президента РФ;
6) постановления Правительства РФ;
7) правовые акты, устанавливающие правовой статус федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств;
8) нормативные акты федеральных министерств иных федеральных органов исполнительной власти;
На уровне субъектов РФ источниками административного права являются:
1) законодательные и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов (контитуции республик – субъектов РФ, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов);
2) правовые акты органов местного самоуправления, их администраций и исполнительной власти, принимаемые в пределах предоставленных им полномочий (муниципальные правовые акты).
18. Место административного права в правовой системе Российской Федерации.
Административное право различается и взаимодействует с другими отраслями права. Главным образом целесообразно отграничивать административное право как публичное право от отраслей частного права (например, гражданского права).
Частное право допускает частную автономию и юридическую независимость индивида (отдельных физических и юридических лиц); в его задачи входит правовая регламентация общественных отношений, основанных на добросовестности их создания, изменения и прекращения, а также установление порядка рассмотрения и разрешения споров и конфликтов между частными лицами, коммерческими и некоммерческими организациями.
Предмет публичного права - государство как носитель верховной и суверенной власти, а также государственная власть в различных ее проявлениях. Административное право отрасль публичного права является выражением публичного (общественного) интереса как организации социальной жизни, так и в формах, методах и содержании административной деятельности, функционировании исполнительной власти.
Административное право конкретизирует своими нормами конституционное право и устанавливает возможность полной реализации конституционно-правовых норм (например, организация единой системы органов исполнительной власти, государственной службы, развития административного законодательства и административно-процессуального законодательства, административное судопроизводство, защита прав и свобод человека и гражданина).
Административное право взаимодействует с гражданским правом. Федеральные органы исполнительной власти могут принимать нормативные правовые акты, которые регламентируют гражданско-правовые отношения при условии, что они соответствуют нормам ГК РФ и иных федеральных законов. Взаимосвязь административного и гражданского законодательства прослеживается в некоторых институтах, например: государственная регистрация юридических лиц; лицензирование; возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями должностных лиц; публичный договор.
Очень интересные и глубокие взаимосвязи можно обнаружить между административным правом и муниципальным правом. В предмет муниципального права входят отношения в области местного самоуправления. Однозначное отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти невозможно не только с теоретической точки зрения, но и с практической. Можно привести несколько, на наш взгляд, существенных аргументов в защиту этого тезиса:
местное самоуправление (муниципальное управление) представляет собой одну из форм демократии, т. е. способ формирования власти в государстве путем народного волеизъявления;
местное самоуправление — один из главных каналов взаимодействия общества и власти на местном (муниципальном) уровне;
термин «местное самоуправление» включает понятия «управление» и «местное», указывая, таким образом, на его главным образом управленческую сущность;
местное самоуправление реализует важнейшие управленческие функции посредством специальных муниципальных органов, имея те же практические цели, что и государственное управление;
муниципальное право регулирует отношения в сфере публичного управления, т. е. управления, осуществляемого муниципальным образованием в лице органов управления, должностных лиц и муниципальных служащих. Субъекты муниципального управления используют традиционные для административного права механизмы, методы, формы и средства управления;
органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью, т. е. установленной законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцией.
Должностные лица и муниципальные служащие имеют соответствующее правовое положение, традиционный набор полномочий, прав, обязанностей, запретов, ограничений и ответственности;
правовая защита физических и юридических лиц от незаконных действий органов местного самоуправления обеспечивается административным правом;
в сфере местного самоуправления область традиционно понимаемых управленческих отношений является доминирующей, т. е. жизнедеятельность муниципального образования невозможно представить вне управленческих отношений;
органы местного самоуправления и государственного управления практически в каждой отрасли и сфере публичного управления тесно взаимосвязаны;
органы местного самоуправления реализуют отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться.
Финансовое право как система правовых норм, регламентирующих финансовую деятельность государства, основывается в определенных сферах и пределах на методах, используемых в системе административно-правового регулирования. Финансовое право, обладая определенной самостоятельностью и являющееся отраслью права, регулирующей однородный по своему содержанию массив отношений, основывается на административно-правовых механизмах и правовых средствах. Административно-правовые нормы устанавливают порядок осуществления финансовой деятельности государства, правовой режим деятельности налоговых органов, систему государственного финансового контроля, административную ответственность за совершение нарушений в финансово-правовой, бюджетной или налоговой сферах.
Административное право включает в себя, а порой и обеспечивает действие норм экологического и земельного права. Нормы федеральных законов, устанавливающих охрану окружающей среды, санитарное законодательство используют многие административно-правовые институты, определяющие порядок управления в соответствующих сферах государственной деятельности, а также способы обеспечения законности в них (например, экологический контроль, санитарно-эпидемиологический надзор).
Трудовое право можно сравнивать с административным, как правило, в институте государственной службы и административного принуждения. В системе государственной службы в определенных пределах действуют нормы трудового законодательства. Такое положение устанавливается Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г., Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» содержатся рекомендации судам по применению трудового законодательства к отношениям, регулируемым нормами публичного служебного права. Кодекс РФ об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за нарушение трудового законодательства РФ.
