Модели регионализации в сравнительной перспективе

  В качестве основных причин регионализации и децентрализации государств-наций в Европейском союзе можно выделить следующие:1) регионализация/децентрализация как попытка модерниза­ции политических систем, которая всегда опирается на особые на­циональные традиции; попытка предоставить регионам более ши­рокое поле для маневра, то есть самостоятельного роста, внутрен­него развития и привлечения внешних ресурсов перед лицом глобализации; 2) как попытка выживания современных государств-наций в силу усложнения социальных, экономических и экологических проблем, требующих иного подхода, нежели традиционный уни­версальный иерархический подход «сверху вниз»;3) как отражение культурно-исторических проблем и ответ на требования территориальной автономии, расширения политичес­ких прав регионов; 4) как результат углубления интеграционных процессов и их проникновения в компетенции регионов.Причины дисперсии власти (от национального уровня к регио­нальному) в либеральных демократиях можно объяснить тем, что: 1)   центральное правительство пытается избежать ответственнос­ти за некоторые решения, то есть переложить их на другой — ре­гиональный — уровень; 2)у центрального правительства существуют другие заботы, пе­ревешивающие его сопротивление «напору» регионов (например, победа на следующих выборах, стремление удержать свою партию у власти или завоевать на выборах определенные округа); 3)правительство неспособно контролировать или препятство­вать дисперсии власти.

Регионализация Италии. Территориальная структура Италии в своем современном виде была конституирована в 1970 г. (регионы особого статуса, среди которых Сардиния, Сицилия, Южный Тироль, были выделены ранее). Каждый регион имеет избираемую населением региональ­ную ассамблею, которая, в свою очередь, избирает исполнитель­ную власть во главе с президентом региона. Со­гласно ст. 117 Конституции страны региональные правительства несут ответственность за выполнение ряда функций (туризм, по­литика в области культуры и экологии, региональный транспорт, некоторые аспекты сельскохозяйственной политики и политики в области образования), другие функции могут быть делегированы регионам центральным правительством (ст. 118). По большей час­ти деятельность правительств состоит в реализации политических решений, принимаемых в Риме. Центральное правительство обла­дает правом наложить вето на любое решение региональной ас­самблеи и распустить ее. В отличие от федеративных политичес­ких систем итальянские регионы не имеют прямого представи­тельства в национальном парламенте.Надо учитывать, то что итальянские регионы — это искусственные конст­рукции. В отличие от регионов со специальным статусом они не имеют исторических корней, а их границы часто не совпадают с границами региональных сообществ.Политическая жизнь в регионах сильно зависит от партий, ко­торые воспринимают региональные выборы как некую стадию на­циональной политической конфронтации, где специфические ре­гиональные вопросы практически не играют роли в ходе предвы­борной борьбы. Поэтому регионы испытывают затруднения в развитии своей политической культуры. С 1980-х годов отмечен поток инициатив со стороны северных и центральных регионов касательно их роли. Первое предло­жение было озвучено в 1991 г. в декла­рации «К новому статусу региона». Предложение включало: тре­бование расширения полномочий регионов;четкое разграниче­ние полномочий между центром и регионами;прямое участие представителей регионов в законодательном политическом про­цессе на национальном уровне через палату регионов или парла­ментский комитет;расширение финансовой автономии регионов. Предложение вызвало конфликт между центром и ре­гионами. Группа регионов потребовала роспуска министерств, вмешивающихся в компетенции регионов. Кроме того, регио­нальные власти решили не участвовать в работе Постоянной конференции «государство — регионы», консультативном органе, связывающем регионы и центральное правительство.Конфликты продолжались в 1992—1993 гг. Регионы выступи­ли с «Хартией регионов Италии», требуя включения принципа субсидиарности в Конституцию страны. По результатам референ­дума (апрель 1993 г.) были распущены министерства сельского хо­зяйства и туризма. Так, начало 1990-х годов отмечено подъемом итальянского регионализма, где большую роль играли этнические, лингвистические и культурные факторы. Однако основной причи­ной регионализма как фокуса политических дебатов стали успехи новых политических сил — итальянских лиг (особенно в Ломбар­дии) на региональных выборах.До последнего времени роль регионов была опосредована их способностью устанавливать неформальные по большей части отношения с соответствующими министерствами, которые не­посредственно участвовали в интеграционных процессах в ЕС. Дело осложнялось тем, что подобных министерств было не­сколько, причем их функции часто пересекались. Сейчас ре­гионы настаивают на установлении прямых контактов с инсти­тутами ЕС. Этот процесс уже развивается, причем центральное правительство вынуждено принимать эту ситуацию. Правда, от­ношения устанавливаются скорее на стадии реализации полити­ческих решений, нежели на стадии принятия решений. Некото­рые регионы учреждают специальные комитеты по делам ЕС. В комитеты входят представители местных властей, университе­тов, ассоциаций и союзов предпринимателей, европейских дви­жений. Их задача — консультировать региональные власти по вопросам интеграции.При этом северные и центральные регионы проводят гораздо более активную политику, играют ведущую роль в лобби­ровании местных экономических интересов. Таким образом, итальянский регионализм встречает два рода трудностей: чрезмер­ная роль национальных отраслевых министерств и парадоксаль­ное поведение итальянского Юга, регионы которого более всего нуждаются в мероприятиях региональной политики ЕС, однако проявляют меньше всего инициативы. Жители Юга не показыва­ют серьезного интереса к регионализму, они больше доверяют центральному правительству и традиционным партиям. Если эли­ту северных регионов больше заботит принятие новых норматив­ных документов, то элиту южных регионов — распределение фи­нансовых потоков. В последние десятилетия Италия значительно продвинулась по пути регионализации и децентрализации. Регион стал одной из основных территориальных единиц итальянской политики. Ре­гиональные институты относительно глубоко укоренились в Ита­лии и оказали серьезное воздействие на политическую культуру страны. Региональные правительства стали лабораториями поли­тических инноваций, во многом определили «новый способ делать политику». Италия не превратилась в федерацию, поскольку по­литический и конституционный статус ее регионов несравним со статусом, например, германских земель.

Регионализация во Франции: Система административных регионов сложилась после того, как декреты 1950—1960 гг. были существенно измене­ны по закону 1972 г., который создал систему региональных сове­тов (сейчас их насчитывается 26, включая заморские). Первые прямые выборы в советы состоялись, однако, только в 1986 г. Регионы обладают значительными полномочиями в таких сферах, как образование и профессиональное обучение, экология, программы экономического регионального развития. Тем не менее, финансовые ресурсы их невелики (особенно по сравнению с органами местного самоуправления), так что они представляют собой лишь административный уровень без гаран­тированного Конституцией статуса. Недостаточная значимость регионального уровня определяется, в частности, тем, что полити­ки предпочитают бороться за офисы органов местного самоуправ­ления, а не за позицию регионального уровня. Компетенции и финансовые ресурсы региона остаются недостаточными, они слабо консолидированы, политики регионального масштаба не оказывают существенного влияния на формирование общественного мнения. Тем не менее, региональные реформы все-таки привели к некоторым сдвигам в отношениях между центром и регионами. Так, 1972 г. ознаменовал конец традиционной системы управления, законы 1982, 1983 и 1986 гг. усилили регионы по­средством расширения их компетенций и ресурсов, а также обеспечили им политическую легитимность прямыми выбора­ми. Реформы передали регионам новые компетенции в таких сферах, как планирование, экономическое развитие, образова­ние, профессиональное обучение. В задачи региона входит так­же стимулирование и координация регионального развития, не нарушая при этом прав департаментов и коммун, которые не подлежат контролю региона. Согласно закону 1986 г. регио­нальные советы избираются по пропорциональной системе. Надо отметить, однако, что избирательные кампании практиче­ски не содержат региональных сюжетов, за исключением выбо­ров в Бретани, Стране Басков, на Корсике. Интеграционные процессы в Западной Европе оказывают влияние на регионализм во Франции в двух отношениях: цен­тральные регионы, где региональная идентичность изначально слабее, усиливаются посредством интеграции; пе­риферийные регионы слабо затронуты интеграцией и полагаются на переговоры с центральным правительством для усиления своей автономии. На национальном уровне регионы действуют как группа дав­ления, прежде всего через своих наиболее авторитетных пред­ставителей. И все-таки политическая вовлеченность регионов остается слабой. Политическая база регионализма остается нестабильной и ограниченной.

Регионализация Испании: страна всегда отличалась правовым, политическим и культурным плюрализмом. Первой Конституцией, удовлетворившей по крайней мере отчасти требования исторических испанских регионов, стала Конституция II Республики в 1931 г., которая создавала так называемое интегральное государство, кото­рое в целом имело унитарный характер, однако открывало воз­можность развития некоторой автономии для каталонской, ба­скской и галисийской территорий. Так, уже через год был при­нят Статут Каталонии, через пять лет — Статуты Страны Басков и Галисии (последний так и не вступил в силу из-за на­чавшейся Гражданской войны 1936—1939 г.). После ее оконча­ния режим генерала Франко укоренился на базе унитарного централизованного государства, в котором. государственное единство было признано высшим приоритетом, в соответствии с этим государ­ственная власть была организована строго иерархически снизу доверху. Переход к демократии в Испании начался в 1976 г., при этом Конституцию 1978 г.предоставила возможность не только отдельным, но всем территориям полу­чить доступ к широкой законодательной и институциональной автономии. Эта модель устройства полу­чила название Государства автономий. Крайне важно отметить то, что Конституция Испании не устанавливает ни число, ни названия автономных сообществ, но лишь обозначает пути для того, чтобы отдельные провинции или их объединения могли такие сообщества создавать (это право было реализовано все­ми провинциями, и Испания имеет сейчас в своем составе 17 автономных сообществ). Конституция также не определяет уровень полномочий каждого автономного сообщества, огра­ничиваясь лишь списком полномочий и определяя два воз­можных пути достижения автономии: быстрый, предусмотрен­ный для исторических регионов и позволяющий сразу полу­чить максимальный уровень полномочий, и медленный, когда регионы расширяют объем полномочий постепенно, по мере готовности.

В англосаксонских странах процесс перераспределения власт­ных полномочий носит название деволюции. В Великобрита­нии, которая является унитарным государством, этот процесс имеет асимметричный характер и относится к перераспределе­нию полномочий между Лондоном, с одной стороны, и Шот­ландией, Уэльсом и Северной Ирландией — с другой. Термин получил широкое распространение в конце 1970-х гг., когда впер­вые было предложено учредить парламентские ассамблеи в двух регионах. Итогами длительных дискуссий о характере деволю­ции в стране стали проведенные в 1997 г. референдумы в обоих регионах относительно образования региональных парламентов. Первые выборы в парламенты Шотландии и Уэльса были про­ведены в 1999 году. В США проблема деволюции или «революция деволюции» — расширения полномочий штатов за счет федерального правитель­ства — тесно связана с проблемой трансформации модели амери­канского федерализма. В начале 1980-х гг. Р.Рейган выступил с кон­цепцией «нового федерализма», в дальнейшем, уже после его ухо­да, тема деволюции получила развитие в разработанном республиканцами документе «Контракт с Америкой», в котором трансформация федерализма выступала в качестве важнейшего политического приоритета. Однако парадокс «деволюции по-американски» состоит в том, что в рамках созданной в США федера­тивной системы никакое радикальное перераспределение власти невозможно. Важнейшим условием деволюции выступает наличие иерархической властной системы, вертикально организованных отношений между центром и регионами, американский же феде­рализм этого не допускает, поскольку и США в целом, и каждый штат в отдельности являются суверенными по­литическими образованиями. Таким образом, помимо политической риторики, деволюция в США в 1990-е гг. материализовалась лишь в двух конкретных меро­приятиях: конгресс отменил общефедеральные стандарты скорос­ти на автомагистралях и расширение свободы штатов в использо­вании федеральных целевых грантов.

Регионализация России: регионализация не была абсолютно новым фе­номеном для России. Так, в ходе советской истории выделяются два цикла регионализации «по-советски» (внедрение территори­ального принципа управления экономикой): в конце 1920-х гг. (нэ­повская практика местного хозяйствования на базе огромных по площади «административно-экономических областей») и в 1950-е гг. (хрущевские совнархозы и территориальные комплексы). На рубеже 1980-1990-х гг. требования экономической регионали­заци со стороны со­юзных республик переросли в экономический (отказ от уплаты налогов союзному центру), далее — в политический сепара­тизм. Попытки союзного центра «умиротворить» республики посредством экономической регионализации оказались запозда­лыми и не смогли предотвратить дезинтегра­цию СССР. Важнейшие характеристики российской регионализации 1990-х гг.: 1) ее лавинообразный, стихийный характер, из-за правового вакуума на федеральном уровне и политического кризиса центра; 2) ее этниче­ский характер. Таким образом, «пионерами» российской по­литической регионализации стали крупные, экономически и по­литически мощные республики — Татарстан и Башкортостан. Ре­гионализация стала одной из причин усиления неоднородности, фрагментированности российского пространства. Следует различать внутренние и внешние причины развертыва­ния процессов регионализации в России в начале 1990-х гг. К внутренним причинам относятся слабость федерального центра, разрушение вертикально организованной системы политическо­го, хозяйственного и идеологического контроля, децентрализа­ция общественной жизни, экономический кризис, с другой сто­роны — быстрое развитие и усиление региональных элит, обост­рение межнациональных отношений, наконец — сам фактор разнообразия российских регионов. Внешние причины регионали­зации страны складываются из: а) геополитических и геоэкономических факторов (географичес­кого положения региона, его ресурсов, близости к коммуникациям, внешнеэкономических и внешнеполитических предпочтений); б) военно-стратегических факторов (военные альянсы, воен­ные конфликты вблизи российской территории, характер разме­щения иностранных вооруженных сил), влияющих на развитие приграничных регионов; в) территориальных и этнических конфликтов, которые также оказывают мощное воздействие на развитие российских пригра­ничных регионов. С 1999-2000 гг. берут начало новые процессы: 1) экономическая и политическая рецентрализация России, падение роли регионального фактора в российском политическом пространстве. Оценить итоги этого пока еще незаконченного цик­ла крайне трудно, очевидно, однако, что подобная дерегионализация чревата опасностью резкого усиления центробежных тенден­ций при любом ослаблении федеральной власти; 2) «новая регионализация» России, суть которой в потере ад­министративными регионами политической, экономической и социально-культурной активности и формировании новых «культурно-экономических» регионов, ориентированных на пе­реход к постиндустриальной экономике, границы которых не совпадают с внутренними административными границами.