2020-05-25
618ВЫПОЛНИЛ: Романцов Дмитрий Игоревич, политология, 4 курс
СВЕРХПРЕЗИДЕНТСКИЕ СИСТЕМЫ
В РЕСПУБЛИКАХ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
(На примере Узбекистана, Казахстана,
Таджикистана и Киргизии)
Для большинства постсоветских стран характерны формы правления с доминированием президентской составляющей:
· Сверхпрезидентские;
· Президентские;
· президенциализированные полупрезидентские системы.
Самую значительную группу здесь образуют сверхпрезидентские системы, которым присущи несбалансированность ветвей власти, отсутствие эффективного механизма сдержек и противовесов, чрезмерно сильный президент. Принято считать, что переходным странам нужна сильная президентская власть, которая способна обеспечить политическую стабильность и эффективное управление.
Узбекистан
Конституция Узбекистана дает обширный список президентских полномочий, состоящий из 25 позиций, многие из которых являются весьма весомыми. Власть президента непоколебима и абсолютна. Он осуществляет полный контроль над правительством, хотя и имеется должность премьер-министра. Президент формирует аппарат исполнительной власти и руководит им, обеспечивает взаимодействие высших органов власти и управления республики, образует и упраздняет министерства, государственные комитеты и другие органы государственного управления. Он вправе председательствовать на заседаниях Кабинета министров, принимать решения по вопросам, отнесенным к компетенции правительства, а также отменять постановления и распоряжения кабинета, распоряжения премьер-министра.
|
|
|
В марте 2007 г. Олий Мажлис единодушно одобрил внесенные президентом И. Каримовым поправки к Конституции и закон, направленный на «усиление роли политических партий». Но на деле политическая реформа носила косметический характер и не была нацелена на изменение положения президента в государственной системе и изменение отношения власти к оппозиции и партиям. Другая конституционная новация заключается в том, что Олий Мажлис может трижды отклонить представленную на утверждение президентом кандидатуру премьерминистра, после чего парламент будет распущен, а президент назначит главу правительства.. Наконец, еще одна новация в условиях жесткого авторитаризма: парламентские фракции получили право ходатайствовать перед президентом об отставке премьер-министра, принципиально не соглашаться с курсом правительства, подавать жалобы на действия должностных лиц и глав областных администраций.
По моему мнению, для развития государства следует менять Президента хотя бы после каждых 2-х сроков подряд, но люди трудно расстаются с властью. Так же, авторитарная система власти загоняет самого правителя в такой угол, когда он боится передать власть кому-то другому, и вынужден находиться на вершине «государственной пирамиды» до своей кончины. Потому, последние выборы не были открытыми, свободными, соревновательными и честными: все конкуренты Каримова были подставными и агитировали за действующего президента. Спустя 26 лет на пост Главы страны был избран Шавкат Миромонович Мирзиёев.
|
|
|
Казахстан
Формально-юридически Казахстан относится к полупрезидентским государствам, однако на деле оказывается сверхпрезидентским. Конституция содержит обширный перечень президентских полномочий, но и он далеко не полностью отражает реальную силу президента. Он имеет право вмешиваться в деятельность парламента, в частности принимать указы, имеющие силу закона, и даже брать на себя функции законодательной власти. Как и в Узбекистане, президент сделал «реверансы» в сторону политических партий. Так, в частности, из Конституции было исключено требование к президенту о приостановлении его деятельности в политической партии на период президентских полномочий. Как и в Узбекистане, отличительной особенностью Казахстана является фактическая несменяемость Н. Назарбаева, который руководит республикой с 1989 г. сначала в должности первого секретаря ЦК компартии Казахской ССР, а с 1991 г. – президента.
Всевозможные юридические уловки и махинации позволяли сохранить ему пост президента, несмотря на конституционные ограничения:
· Во-первых, в 1995 г. полномочия президента были продлены до 2000 г. на референдуме, а не на выборах. Такой псевдоплебисцитарный способ не согласуется с республиканским характером формы правления Казахстана.
· Во-вторых, хотя в Казахстане существует норма, в соответствии с которой одно и то же лицо не может быть избрано президентом более двух раз подряд, тем не менее в 2000 г. «придворный» Конституционный совет «правильно» посчитал число сроков нахождения Назарбаева у власти. Дело в том, что Конституция содержит формулировку «не более двух раз подряд», а значит, не подлежит учету ситуация, когда лицо не было избрано на общенациональных выборах, а получило должность президента на референдуме. Если бы в Основном законе было зафиксировано «не более двух сроков подряд», то у Назарбаева в 2000 г. возникла бы проблема с переизбранием. Однако, как было сказано выше, его полномочия были продлены в 1995 г. на референдуме, и юридически это не было вторичным избранием.
· В-третьих, наблюдается постоянная «возня» со сроками президентских полномочий, в основе которой лежит мотив сохранить власть Назарбаева. По Конституции Казахской ССР президент занимал свой пост шесть лет, по Конституции 1993 г. – пять. Затем срок был увеличен до семи лет и, наконец, в 2007 г. сокращен до пяти лет. При этом последняя поправка станет действовать только после истечения семилетнего срока правления Назарбаева в 2012 г.
· В-четвертых, в результате конституционной реформы 2007 г. было сохранено ограничение на избрание одного и того же лица президентом не более двух раз подряд, но Основной закон дополнен нормой о том, что «настоящее ограничение не распространяется на Первого Президента Республики Казахстан», т.е. на Назарбаева.
Я согласен с тем, что конституционные реформы в Казахстане представляют собой бег на месте, демонстрацию активного движения. Политический процесс превратился в декоративный спектакль, не способный принципиально изменить что-либо во властных приоритетах. Думать об изменении роли парламента Казахстана – это заблуждение. Доминантой всей политики является Президент. Его лидирующие позиции в законодательной и исполнительной власти неоспоримы. Спустя 30 лет на пост Главы страны был избран Касым-Жомарт Токаев.
|
|
|
Таджикистан
Таджикистан является также сверхрпезидентской республикой, но, как верно подчеркивает А. Макаркин, «с определенным своеобразием, которое уникально для постсоветского пространства». Страна прошла через гражданскую войну, которая была завершена компромиссом между властью, носившей светский характер, и исламской оппозицией, получившей свою квоту в органах власти (правда, сейчас исламской оппозиции нет в государственных структурах). Присутствие оппозиции в органах власти наложило отпечаток на форму правления: ее сдерживающий характер несколько «смягчил» суперпрезидентский характер системы, хотя в Конституции список полномочий президента состоит из 30 позиций. Согласно Основному закону президент Таджикистана является главой государства и исполнительной власти – правительства. Президент Таджикистана избирается на прямых всеобщих выборах. Действующий глава государства Э. Рахмонов (сегодня он именует себя Рахмон) впервые был избран в 1994 г. В 1999 г. срок полномочий президента был увеличен до семи лет. В этом же году Рахмонов был переизбран на семилетний срок, одержав сокрушительную победу на выборах и получив 97% голосов. Он является Главой государства по сей день (26 лет).
С политикой этого государства я не согласен полностью. Во время выборов простых граждан запугивают, а в особенности – пенсионеров. Проходили постоянные агитации в пользу Рахмонова, народу некуда было деваться, оттого и набирал по 97% голосов. Все родственники занимают государственно важные должности, что говорит о клановом управлении всеми социально-экономически значимыми процессами. Ввиду политики действующего Президента, обостряется большое количество проблем среди жителей. Одна из наиболее важных проблем для страны, чье население, в большинстве, живет за чертой бедности – проблема осуществления социальных гарантий. Наиболее ярким примером является система пенсионного страхования, где граждане получают пенсию в районе 6 сомони (на курс 2020 г. 43 рубля) на день, чего едва хватает на 3 лепешки в местном магазине. В основном пенсионеры живут за счет своих детей, которые вынуждены мигрировать в ближайшие страны за заработком. Ибо в Таджикистане нет рабочих мест, что напрямую, многие годы, является упущением Президента. Но, не все дети помогают своим родителям, и пенсионеры в среднем с такими выплатами живут не более 5-ти лет. Только эти факты уже заставляют сомневаться в компетенции и здравом уме Президента Таджикистана. Совсем не развит туризм, хотя такие красоты природы нуждаются во внимании!
|
|
|
Киргизия
Конституция Киргизии от 5 мая 1993 г. предусматривала создание системы с сильным президентом, контролирующим все 152 ветви власти и получающим мандат «из рук народа». В результате реформ 2006 г. усилился парламентский компонент формы правления Киргизии.
· Во-первых, правительство стало формироваться по результатам парламентских выборов. Новое правило гласило: депутаты от политической партии, получившей более 50% мандатов депутатов Жогорку Кенеша, вносят на рассмотрение президента кандидатуру премьер-министра, а тот после назначения президентом определяет состав правительства (который назначается президентом). Впрочем, было бы неверным полагать, что участие президента в формировании кабинета стало сугубо номинальным, поскольку в целом ряде прописанных в Конституции случаев (если депутаты от партии большинства не вносят кандидатуру премьер-министра; если назначенный премьер-министр не представляет членов правительства; если отсутствует абсолютный победитель на парламентских выборах) именно президент решает, какая из парламентских партий будет выдвигать кандидатуру премьер-министра и формировать правительство.
· Во-вторых, если раньше правительство несло ответственность перед президентом, то в результате реформ 2006 г. оно стало «ответственно и подотчетно перед Президентом и Жогорку Кенешем в пределах, предусмотренных настоящей Конституцией».
· В-третьих, новое правительство стало формироваться после парламентских выборов (а не президентских и парламентских, как было предусмотрено прежней редакцией Конституции).
· В-четвертых, несколько усилился контроль парламента над правительством. Так, премьер-министр ежегодно представляет в Жогорку Кенеш отчет о работе кабинета, и если парламент сочтет эту работу неудовлетворительной, он может выразить недоверие 153 правительству. Однако вотум недоверия сводится «на нет», поскольку президент может не согласиться с решением Жогорку Кенеша. Правда, в случае если парламент в течение трех месяцев повторно примет решение о выражении недоверия правительству, президент отправляет в отставку правительство либо назначает досрочные выборы в Жогорку Кенеш.
Таким образом, в результате конституционных поправок 2006 г. Киргизия отошла от модели сверхпрезидентской республики и приблизилась к президенциализированной полупрезидентской системе. В такой системе существуют всеобщие выборы главы государства и парламентская ответственность правительства, но при этом прослеживается явное доминирование президента во взаимоотношениях между ветвями власти. Процедура выражения недоверия кабинету со стороны парламента усложнена или ограничена юридически или политически. Парламент не является там полноценным политическим институтом, осуществляющим контрольные функции в отношении правительства.
В целом следует отметить позитивный характер киргизских реформ 2006 г., несмотря на их ограниченность и громоздкие юридические формулировки. Однако «счастье было недолгим». В сентябре 2007 г. Конституционный суд отменил две редакции Основного закона, принятые в ноябре и декабре 2006 г. В результате страна вернулась к акаевской Конституции, на короткий период вновь оказавшись сверхпрезидентской республикой. Конституционная реформа, о которой так много говорили «революционеры», превратилась в фарс. В октябре 2007 г. в стране прошел референдум по проекту Конституции, предложенному президентом К. Бакиевым. За новый Основной закон проголосовали более 75% избирателей. Таким образом, в течение одного года в стране действовали четыре варианта Конституции.
Такова палитра сверхпрезидентских систем на постсоветском пространстве. Демонстрируя ряд общих черт, страны с этой формой правления обладают определенной спецификой, связанной как с характером взаимоотношений между ветвями власти, так и со способом смены главы государства.
ПОЛУПРЕЗИДЕНТСКАЯ СИСТЕМА: СОДЕРЖАНИЕ ПОНЯТИЯ И ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ
В политологический оборот понятие «полупрезидентская система» было введено М. Дюверже, использовавшим его в 1970 г. Однако оживленные дискуссии по проблеме развернулись лишь после англоязычной публикации 1980 г. На сегодняшний день понятие «полупрезиденциализм» (полупрезидентская форма правления либо система) вошло и в научный, и в публицистический оборот, но его определение, содержание, особенности, а порой и базовые характеристики остаются предметом дискуссий – так же, как и список стран, которые можно было бы отнести к полупрезидентским республикам. Первоначально дефиниция, предложенная Дюверже, определяла полупрезиденциализм в качестве системы, в которой глава государства избирается непосредственно на основе всеобщего голосования и обладает определенной властью, превосходящей власть главы государства в обычной парламентской республике.
Политический режим может считаться полупрезиденциалистским, если Конституция (конституционные нормы), в рамках которой он возникает и существует, содержит следующие три элемента:
1) президент республики избран на основе всеобщего голосования;
2) он обладает достаточно существенными полномочиями;
3) ему противостоят премьер-министр и министры, обладающие исполнительной и правительственной властью, и они сохраняют полномочия в случае, если парламент не проявляет оппозиции по отношению к ним.
Основная проблема, заключенная в определении Дюверже, – это определенная размытость второго критерия, а именно – неопределенность содержательного наполнения в словосочетании «существенные полномочия» (considerable powers). При наличии подобной формулировки данная составляющая определения полупрезиденциализма все же субъективна, лишена конкретики и не может быть воспринята однозначно при отсутствии объективных критериев для определения того, какие полномочия можно отнести к существенным либо значительным. Описывая основные характеристики полупрезиденциализма, Элджи оставляет в стороне вопрос об объеме полномочий президента, давший первоначальный повод для критики определения Дюверже. Видимо, поэтому в дальнейшем авторы обходили данную проблему, обращая внимание на принцип избрания и наличие дуализма внутри исполнительной власти – в плане как ее ответственности, так и разделенности между президентом и премьерминистром.
Говоря об альтерантивных концепциях полупрезиденциализма, необходимо указать и на иную тенденцию, существующую в политической науке, а именно – на отрицание данного понятия, попытку его подмены иными или вовсе изъятия из научного оборота. Помимо либо вместо определения системы как «полупрезидентской» в современной политической литературе ей дают и другие определения, такие как «биполяризованная президентская республика», «квазипарламентское правление», и т.д. Хуан Линц наиболее адекватным считает понятие «система с дуалистической исполнительной властью». Шугарт и Кэри в своем исследовании, отвергая понятие полупрезиденциализма, выдвигают следующие две категории: «премьер-президентский режим» и «президентско-парламентский режим». Первый характеризуется верховенством премьера над президентом, а второй – верховенством президента. Соглашаясь с содержанием определения полупрезиденциализма, введенным Дюверже, Шугарт и Кэри обозначают данный тип как «премьер-президентский режим». При этом они добавляют и поясняют критерии Дюверже следующим образом: несмотря на наличие всенародно избранного президента, последний, являясь главой государства «в рамках премьер-президенциализма, не обязательно, в отличие от президентциализма, является главой исполнительной власти, а скорее должен сосуществовать с премьером, который – глава правительства». Шугарт и Кэри также предполагают наличие у президента в премьер-президентском режиме ряда существенных полномочий, таких как право вето в области законотворческого процесса и формирования правительства, выдвижение либо назначение кандидатур министров (но не смещения, что окажется существенным фактором в их дальнейшем исследовании) в дополнение к выдвижению кандидатуры премьера, роспуску парламента и т.д.
Исследователи утверждают, что наличие у президента права назначения и смещения членов кабинета, где последние параллельно являются субъектами парламентского доверия, подчеркивает первенство президента. При премьер-президенциализме же, наоборот, президент хотя и обладает определенными полномочиями, все же вынужден считаться с премьер-министром, а кабинет ответствен только перед парламентом. На мой взгляд, при анализе полупрезиденциализма необходимо учитывать как характер формирования основных (макрополитических) институтов, так и содержание и характер их взаимодействия. В таком случае полупрезиденциализм может быть определен как республиканская форма правления, при которой всенародно избранный на определенный срок глава государства – президент – обладает полномочиями в сфере законотворчества (включая право вето), а также по назначению (непосредственному либо косвенному) правительства во главе с премьер-министром, которые являются субъектами парламентского доверия. В качестве возможного дополнительного атрибута президентских полномочий может выступить право главы государства на роспуск законодательного органа.
Полупрезиденциализм, как и другие формы правления, отнюдь не единообразен. Его типы различаются полномочиями институтов, в частности президента и парламента. Как в свое время указывал Дюверже, в рамках полупрезиденциализма возможно, что конституционно закрепленные полномочия главы государства и его реальные действия на политической арене будут несколько разниться. При этом возможно построение четырех эвристических моделей:
· широкие конституционные полномочия и их широкое применение;
· широкие конституционные полномочия с их достаточно узким либо ограниченным применением;
· более ограниченные полномочия, однако с максимальным влиянием на политический процесс;
· ограниченное влияние при ограниченных полномочиях.
Полупрезидентские системы можно дифференцировать по различным основаниям. М. Дюверже в своем исследовании берет за основу такой, можно сказать, базовый критерий, как полномочия президента. Исходя из объема полномочий президента, он разделяет страны с полупрезидентским режимом на три группы. В первую он включает страны, конституции которых определены им как конституции государств с полупрезидентским режимом, хотя политическая практика и является парламентской. В этих странах президент выступает номинальным главой государства. Ко второй группе государств относится Франция периода Пятой республики, где президент является реальным главой государства. Дюверже рассматривает полупрезидентскую республику, существующую во Франции, как альтернативу президенциализму в те периоды, когда совпадают президентское и парламентское большинство, и парламентаризму – когда они не совпадают.
М. Дюверже указывает на следующие факторы, которые могут объяснить особенности функционирования полупрезиденциализма:
1. конституционные полномочия и власть основных политических акторов;
2. события, окружающие возникновение режима;
3. характер парламентского большинства и взаимоотношения президента с данным большинством.
При этом Дюверже выделяет три потенциальные роли президента: контролера, промежуточного лидера в переходный период и реального руководителя.
Полномочия президента еще более усиливаются, если он обладает правом роспуска парламента либо правом наложения вето на кандидатуру, предложенную парламентом. С другой стороны, позиции парламента усиливаются, если последний обладает полномочиями по номинированию кандидатуры премьер-министра, если законодательный орган утверждает правительство или же назначает временное правительство либо обладает полномочиями по выражению недоверия кандидатуре премьера, предложенной президентом. Таким образом, можно выделить следующие возможные варианты процедуры назначения премьер-министра, позволяющие, в свою очередь, определить различные типы полупрезидентской системы:
1) назначение премьера и членов кабинета президентом;
2) назначение премьера президентом, а членов кабинета – по согласованию с премьером без парламентского одобрения;
3) назначение премьера президентом, а членов кабинета – по согласованию с премьером при необходимости парламентского одобрения;
4) назначение премьера и членов кабинета президентом с дальнейшим выражением вотума доверия со стороны парламента;
5) назначение премьера президентом с последующим утверждением парламентом программы деятельности правительства;
6) выдвижение кандидатуры премьера президентом с последующим его утверждением со стороны парламента и формированием кабинета премьером;
7) кандидатура премьера предлагается парламентом на утверждение президенту с последующим формированием кабинета премьером, при этом президент обладает полномочиями по назначению отдельных министров;
8) кандидатура премьера предлагается парламентом на утверждение президенту с последующим формированием кабинета премьером;
9) различные «челночные» варианты назначения премьера либо формирования правительства.
В плане парламентских полномочий кажется важным анализ полномочий законодательного органа в свете возможности преодоления им вето президента и полномочия парламента по выражению недоверия правительству. Последним парламент может воспользоваться в любое время или же с определенными временными ограничениями. В ответ на вынесение парламентом вотума недоверия президент может обладать полномочием по принятию решения о роспуске законодательного органа и проведению досрочных выборов. Наконец, вотум недоверия правительству может в обязательном порядке носить характер «конструктивного вотума недоверия», т.е. одновременно с принятием решения об отставке правительства парламент обязан назначить либо избрать новое. Роль институтов также определяется их полномочиями в процессе смещения премьера. Соответственно, можно выделить следующие варианты:
1. смещение премьера только путем вынесения вотума недоверия парламентом, т.е. отсутствием у президента полномочий по смещению премьера и правительства;
2. смещение правительства как путем вынесения вотума недоверия, так и посредством указа президента;
3. смещение правительства / премьера президентом после консультаций либо с согласия парламента; смещение в случаях, оговоренных законодательством;
4. смещение лишь в результате президентского указа, способного издать таковой в любое время;
5. более мягкий вариант предполагает возможность наличия ограничений на количество подобных указов за определенный период либо невозможность издания подобных указов в определенные периоды.
В дополнение к вышеизложенным моделям при рассмотрении вопроса о назначении премьера необходимо обратить внимание на следующие два аспекта:
· характер парламентского большинства (от однопартийного абсолютного большинства до многопартийного парламента без доминирующей партии);
· взаимоотношение данного большинства с президентом (поддержка – оппозиция).
Еще одним отличием, позволяющим судить о характере полупрезиденциализма, полномочиях и иерархической структуре акторов, может служить такой фактор, как сложение правительством своих полномочий после очередных парламентских либо президентских выборов. Таким образом, вопрос об отставке кабинета также может служить одним из критериев для отличия подтипов в рамках полупрезиденциализма, когда в зависимости от того, когда именно кабинет подает в отставку – после парламентских или президентских выборов, – мы можем судить о первенстве того или иного актора, о том, кто более важен в системе и где заложен источник власти. Полупрезиденциализм характеризуется наличием определенных преимуществ и недостатков. Среди последних можно выделить временную жесткость и возможность возникновения патовой ситуации во взаимоотношениях исполнительной и законодательной властей и внутри исполнительной власти при сосуществовании президента, ориентированного на разные партии, парламента и премьер-министра (ситуация схожая с разделенным правлением в президентской системе, но усугубленная наличием третьего игрока – премьер-министра). В некоторых случаях полупрезиденциализму может быть присуща потенциальная нестабильность (кабинета) и невозможность или сложность создания коалиции в условиях раздробленного парламента при многопартийной системе.
В рамках полупрезидентской системы встречается еще одна проблема: поскольку не предусмотрено досрочное освобождение президента от должности, возможно углубление кризисной ситуации в его взаимоотношениях как с парламентом, так и с премьерминистром. Ситуация еще более усложняется в случае, если президент не обладает полномочиями по роспуску парламента или смещению премьера. В результате возможно возникновение делегативной демократии, если президент в своих действиях начинает постоянно обходить парламент либо интерпретировать свои полномочия в более авторитарных тонах, что еще более вероятно при наличии у него права издания указов. Потенциальной проблемой для полупрезиденциализма является не только возможная персонализация власти со стороны президента, но и стремление других институтов сконцентрировать ее в своих руках. Дуалистический характер исполнительной власти и дуалистическая легитимность – народный мандат президента и парламента – могут выступить в качестве еще одной проблемы для полупрезиденциализма.
К преимуществам полупрезиденциализма относится и возможность комбинаторики преимуществ парламентаризма и президенциализма, что ведет к созданию достаточно жизнеспособной и эффективной системы, обладающей эластичностью, в частности в плане замены либо смены реального главы исполнительной власти в результате изменения расклада сил в парламенте. Преимущество полупрезидентской системы заключается и в возможности позитивного сосуществования в условиях принадлежности президента и премьер-министра к разным, но относящимся к одной правящей коалиции партиям, что создает основу для консенсуального правления и вовлечения в процесс принятия решений большего числа акторов. Способность выхода из тупиковой ситуации, наличие парламентского контроля над правительством, а также потенциальная роль президента как арбитра также являются сильными аргументами в пользу полупрезидентской системы. Другим потенциальным преимуществом полупрезиденциализма является коалиционный потенциал, отсутствующий в президентской системе, т.е. привлечение различных политических и социальных элементов во власть, при этом закладывается основа для консенсусного управления и удается уйти от мажоритаристской практики в духе «победитель получает все».
