Глава 2. Реализация бюджетного федерализма в России

Преобразования в финансовой системе России, которые начались в 1990-е годы, существенно повлияли на бюджетные отношения и процессы. В целом, Россия является федеративной страной, у которой три уровня бюджетной системы. Однако главным образом взаимодействие происходит между федеральным и региональным бюджетом. Финансовые отношения должны строиться по бюджетному федерализму, но он подразумевает вместе с важной ролью федерального бюджета большую самостоятельность бюджетов территорий. Важность перехода от жесткой централизации к федерализму обсуждалась еще во времена застоя, когда не было попыток перейти к рыночной системе.

Если рассматривать финансовые отношения, то в России есть как региональные, так и местные налоги, но их гораздо меньше, чем федеральных, и основные параметры все-таки устанавливает Федерация. То есть местная специфика определенной территории не может быть принята во внимание.

Исследуя проблемы вертикальной и горизонтальной сбалансированности, стоит отметить вертикальный дисбаланс – существенное расхождение между доходными возможностями и утверждаемыми расходами. Также имеет место горизонтальный дисбаланс, проявляющийся в разном размещении доходов в различных регионах. Требуется более эффективное перераспределение природных ресурсов, потому что их количество существенно отличается в разных регионах. В общем, можно выделить три основные цели России на пути к бюджетному федерализму на современном этапе: политическая – сохранение целостности страны; экономическая – увеличение самостоятельности, независимости регионов и муниципалитетов в финансовом плане; социальная – обеспечение гарантий минимального приемлемого уровня проживания жителей страны при предоставлении равных возможностей.

Говоря о понятиях бюджетного федерализма и федерализма в целом, нужно учитывать, что в России нет их точных определений, можно выделить множество аспектов. Определение федеративного устройства создает противоречия между суверенитетом или властью центральных органов и их отрицанием, необходимостью предоставить определенную свободу более низким уровням власти. Многие ученые сходятся во мнении, что в российском бюджетном федерализме должны быть такие черты, как: 1) сформированные устойчивые определения величин нужных расходов, чтобы все уровни власти сами могли исполнить свои полномочия, ориентируясь на установленные достаточные величины и не могли чрезмерно уменьшать расходы, необходимые для жизни населения; 2) установление полномочий на всех территориях по конкретным направлениям деятельности для всех уровней власти; 3) определение для всех уровней бюджетно-налоговой системы минимальных источников налоговых и неналоговых доходов; 4) применение субвенций, субсидий, дотаций, селективных программ поддержки, то есть различных поддерживающих мер для разных регионов; 5) учет территориальной и политической ситуации, административного устройства страны.

Тем не менее, выравнивание бюджетной обеспеченности в последние годы не является приоритетным в бюджетном федерализме России. Прежде всего, важно умение преодолевать кризис в экономике, поиск новых стратегий для стабильности в финансовой сфере. Дело в том, что не может быть соответствия формальным требованиям при борьбе за оздоровление ослабленной кризисами экономики. В положении России не хватает стабильности, государственные реформы отличаются противоречивостью. Поступления налогов претерпели сокращение, в то время как дотационные регионы пытались увеличить бюджетные доходы. Экономисты сходятся во мнении, что из-за большой степени экономического неравенства между регионами практически невозможно прийти к согласию по отношению к центральной политике. Интересы регионов отражают диаметрально противоположные требования к субсидиям, внешней торговле, курсу валюты, налогам. Однако развивая федеративные отношения, регионы смогут прийти к выражению, отстаиванию собственных интересов в прямом диалоге с центральным уровнем.

Таким образом, издание законов на федеральном уровне характеризуется бессистемностью, тем не менее, российский бюджетный федерализм отличается высокой степенью централизации. Преобразования по отношению к бюджетной системе длятся уже не первое десятилетие, но они необходимы, потому что нужно бороться с бюджетным дефицитом, держать под контролем государственный долг, вносить изменения в законодательство, и тогда с годами страна сможет прийти к бюджетному федерализму, который обеспечит экономический рост.

 

Распределение доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы

При любом устройстве страны управление показателями бюджетов является одним из самых эффективных мер государственного регулирования, то есть одной из главных функций является выравнивание и распределение доходной части между разными группами населения, субъектами, чтобы все территории с их различиями могли показать свое устойчивое развитие. Бюджетный федерализм ставит перед Россией задачу найти баланс интересов разных уровней управления при распределении ресурсов для того, чтобы у населения были все блага независимо от региональных различий.

Выделяются три инструмента на пути к российскому бюджетному федерализму в отношении распределении средств: 1) разграничение доходной части между бюджетов в целях исполнения всех обязательств по расходам; 2) распределение расходных обязательств всех бюджетов; 3) механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности, то есть предоставление трансфертов. При этом бюджетные права должны быть равны, они должны быть наделены самостоятельностью в функционировании.

Если говорить о потенциале доходов бюджетов, то они неравномерны и различны по всей территории государства. Для многих регионов является проблемой бюджетный дефицит, и отсюда следуют противоречия в попытках определить полномочия по доходам и расходам. Нужно бороться с горизонтальным и вертикальным дисбалансом бюджетов. Если обратиться, к Конституции РФ, то все граждане могут получать образование бесплатно, претендовать на личную безопасность, защиту в правовой и экологических сферах. Чтобы рассчитать цены на эти услуги, требуется рассчитать бюджетную обеспеченность на душу населения и число данных доступных услуг, хоть этот расчет и является трудоемким процессом ввиду территориальных различий.

В зарубежных странах следует отметить субсидиарность, то есть ответственность распределена «снизу вверх», от местных органов управления к федеральным. А для России характерна обратная ситуация – распределение ответственности от самых высоких до самых низких уровней власти. Имеет место необходимость бюджетного выравнивания – предоставление финансовых ресурсов всем уровням управления согласно их функциям.

Нет однозначного и полного толкования определения бюджетных отношений. Однако специалисты выделяют такие важные принципы, как открытость и ясность межбюджетных отношений, четкая регламентация в целях устранения субъективности в распределении средств бюджетов, ответственность на взаимной основе за реализацию обязательств, гарантии одинаковой доступности для граждан услуг социального характера.

Актуальной проблемой на современном этапе стала необходимость разграничивать предметы ведения, которые являются определяющим фактором для утверждения расходов и полномочий на разных уровнях. Если говорить о способах разграничения доходов, они стали активно обсуждаться, а некоторые - применяться в России с 1992 года, к основным относятся: 1) квотирование налоговых поступлений, то есть, к примеру, часть поступающих налогов на прибыль направляют в федеральный фонд, другую часть – в территориальный; 2) деление видов налогов согласно уровням власти, то есть определенные платежи направляются только в региональный или федеральный бюджет; 3) повышающие коэффициенты, установленные в регионах по отношению к федеральным или региональным налогам.

Изучая механизм квотирования, можно рассмотреть пример ставки налога на прибыль организаций в России, которая в размере 2% от облагаемой этим налогом прибыли направлялась в федеральный бюджет, и 18% - в региональный. Более того, акцизы на этиловый спирт, бензин автомобилей и некоторые другие, налог на доходы физических лиц, добычу полезных ископаемых и т. д. подвергаются процедуре квотирования. К достоинствам данного метода относятся единая методика взимания и расчета, повышение интереса региональных и местных уровней власти к исполнению доходов бюджета на федеральном уровне, простота исчисления для поставщиков и покупателей из разных территорий.

Региональные и местные надбавки к региональным и федеральным налогам в России на современном этапе не применяются. В случаях их введения органы власти на региональном и муниципальном уровнях могут взимать дополнительный налог в свой бюджет в размере фиксированного установленного процента или коэффициента. Орган государственной власти в этой ситуации устанавливает максимальную допустимую ставку, и в ее пределах местные и региональные органы власти самостоятельно определяют размер платежа. Данная система – эффективная мера разграничения налоговых доходов для всех бюджетов, потому что, во-первых, не является сложной в использовании; во-вторых, у более низких уровней управления растет заинтересованность в своевременном и полном объеме зачисления региональных и федеральных налогов; в-третьих, не нарушаются принципы единого подхода к налогообложению, причем уменьшаются расходы регионов и муниципалитетов на взимание и введение налогов, появляется шанс уйти от двойного налогообложения.

 

Исследование основных проблем бюджетного федерализма в России

Необходимость анализа проблем российского бюджетного федерализма подтверждается Стратегией пространственного развития России до 2025 года и многими другими документами. Данные проблемы напрямую связаны с проблемами устойчивости пространственного развития регионов.

Прежде всего, неоднородные темпы развития, асимметричность в уровнях жизни разных регионов замедляют их движение к бюджетному федерализму. Эта важная причина включает существенные различия в объемах валового регионального продукта, доходах на душу населения, государственном долге субъектов, уровню их инноваций. Следует отметить, что немалое влияние на Россию оказали экономико-политические факторы. Присутствует внешнее давление других государств. Например, по РБК, к юридическим лицам применено более 470 мер ограничения, к физическим лицам – более 270 санкций из-за того, что был присоединен Крым и ситуации, сложившейся на востоке Украины.

Для того, чтобы анализировать пространственное развитие регионов, нужно принять во внимание специфику отдельных субъектов, попытки найти и использовать потенциал, который ими не реализован, а также их большое количество и неравномерное развитие в целом. Пространственный подход подразумевает увеличение уровня развития регионов, реализацию их более результативной политики посредством использования потенциала соседних регионов путем создания новых связей между ними. Из этого определения следует необходимость осуществления преобразований в воспроизводстве ресурсов, их размещении, производственных процессах, расселении людей. Согласно методологии, пространственное развитие осуществляется по «принципу матрешки», при котором центральным элементом является общее развитие страны в социально-экономическом плане, далее исследуется региональное развитие, а затем отдельные территории. Устойчивое пространственное развитие представляет собой ситуацию, когда доходы на душу населения в регионе, численность проживающих, валовой региональный продукт, уровень инноваций, активность в предпринимательской сфере, инвестиции в капитал демонстрируют неуклонный рост. Стоит отметить, что важно совершенствовать взаимодействия между регионами, субъектами по поводу предпринимательства в целях получения всей необходимой информации.

В России отмечается постоянная трансформация федеральных округов, их существенные различия как по территориям, так и по группам. В регионах Центрального федерального округа наибольший объем валового регионального продукта, его динамика характеризуется положительным значением и стабильностью. На втором месте – регионы Приволжского федерального округа. В целом, больше всего вырос валовой региональный продукт в Приволжском и Уральском федеральных округах. Минимальный уровень развития показал Северо-Кавказский федеральный округ.

Если говорить о средней заработной плате в регионах, то за последние года она продемонстрировала рост в общем. Первую строчку вновь занимает Центральный федеральный округ. При этом средняя заработная плата в этом округе превосходит в два раза заработную плату в округе, который занимает последнюю позицию в данной таблице. Последние исследования РБК, которые проведены в 2019 году, показали, что заработок людей для более чем 10% работников в целом ниже, чем минимальный размер оплаты труда. Причем эта проблема характерна не только для северо-кавказских регионов, но и для Курганской области.

Существуют регионы-доноры, которые не являются получателями дотаций по выравниванию обеспеченности бюджета, их 14 из 85. Но если учесть все собранные денежные потоки, доходы, которые передаются федеральному бюджету, вместе с суммой трансфертов из центрального бюджета, то будет выявлено гораздо большее число регионов, отдающих больше средств федеральному бюджету, чем получающих из него. Если говорить о государственном долге, то он наибольший в Центральном и Приволжском федеральных округах. При этом вдвое меньше его объем в Северо-Западном, Сибирском, Дальневосточном и Южном округах. Самый низкий уровень государственного долга – в Северо-Кавказском и Уральском округах. Дифференциация между самым высоким и низким показателем опять же около 50%.

Рассматривая инновационное развитие регионов, которое также влияет на движение к бюджетному федерализму, готовность к преобразованиям в политике и экономике, в 2018 году Ассоциация инновационных регионов России (далее – АИРР) составила рейтинг российских регионов по уровню их инноваций. Данный рейтинг включает такие индикаторы, как социальные и экономические условия для реализации инновационных разработок, научные исследования в области инноваций, активность населения в данной сфере и деятельность по осуществлению инновационных разработок в целом. В результате Центральный и Приволжский федеральные округа оказались самыми инновационными территориями страны. На последних позициях оказались Дальневосточный и Северо-Кавказский округа. На сферу инноваций немалое влияние оказал территориальный фактор, так что дальневосточная область страны показала отставание ввиду своей удаленности, хотя по денежным доходам на душу населения этот федеральный округ занял второе место в целом по разным статистическим исследованиям. По инновационному развитию можно также наблюдать различие средних значений по федеральным округам более чем вдвое.

Общие результаты исследования АИРР доказали, что главной проблемой России на пути к федерализму является большая дифференциация регионов. Центральный федеральный округ держит первое место по всем показателям (только по государственному долгу – второе). А Северный Кавказ держит последние места практически по всем индикаторам. Неравномерность развития является огромной. Даже у округов, которые занимают средние места по показателям рейтинга, эти индикаторы могут быть в разы меньше, чем у Центрального федерального округа.

При исследовании экономики России стоит отметить, что с 2008 г. экономика страны функционирует в кризисных условиях, которые характеризуются снижением динамики развития, низким уровнем цен на нефть, высокой волатильностью курса рубля, сохранением достаточно высокого уровня инфляции, значительным падением внутреннего инвестиционного и потребительского спроса, увеличением просроченной задолженности по заработной плате. Если кризис 2008-2009 гг. являлся мировым финансово-экономическим и был обусловлен объективными реалиями, то кризис 2014-2015 гг. - это системный российский кризис, обусловленный обоюдными финансово-экономическими санкциями и ограничениями со странами ЕС и США, наложившимися на резкое снижение нефтяных цен.

В кризисных условиях обеспечение сбалансированности доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы существенно затрудняется. Одним из основных негативных последствий глобального финансового кризиса 2008-2009 гг., отразившихся на реализации экономических интересов субъектов межбюджетных отношений, стало сокращение доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы страны. В сложившихся условиях наиболее серьезные проблемы с реализацией экономических интересов вследствие несбалансированности бюджета возникли не у федерального центра, который защищен сформированными резервами от нефтегазовых доходов прошлых лет, а у регионов и входящих в их состав муниципалитетов. Тем не менее, потребности территорий существенно возросли в связи с повышением роли региональных и местных органов власти и их бюджетов в решении экономических и особенно социальных задач.

В последние годы изменения доходной базы региональных бюджетов в части поступлений налога на прибыль организаций были обусловлены не только кризисными явлениями в экономике, но и изменениями налогового законодательства, в частности созданием консолидированных групп налогоплательщиков. В ряде регионов поступления налога на прибыль организаций снизились именно по причине создания таких групп, повлекшей территориальное перераспределение доходов.

Еще одним изменением законодательства, которое привело к сокращению поступлений налога на прибыль организаций в доходы региональных бюджетов, является использование «амортизационной премии», образующейся в связи с отнесением на расходы текущего налогового периода расходов на приобретение основных средств в размере от 10 до 30% их стоимости до начала начисления амортизации. «Амортизационная премия» в размере 30% была введена в стране в 2009 г. в качестве меры поддержки бизнеса в первую волну мирового финансового кризиса, так как, по сути, представляет собой единоразовое уменьшение налогооблагаемой прибыли на стоимость приобретенных основных средств в определенном размере. Это привело к возникновению выпадающих доходов у региональных бюджетов, притом, что более половины амортизационных отчислений по назначению не использовалось.

Особое внимание следует обратить на специальные налоговые режимы для малого бизнеса. Многие исследователи считают, что в настоящее время такие режимы реализуются формально, то есть исходя из показателей отчетности юридического лица, не принимая во внимание дробление бизнеса и другие приемы налогового планирования. Данная ситуация приводит к сокращению налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, а также дискредитирует идею поддержки малого бизнеса путем предоставления преференциальных налоговых режимов.

Другой актуальной проблемой является наличие большого количества налоговых льгот, установленных законодательством, что также приводит к сокращению доходов территориальных бюджетов. По оценке Минфина России, в 2014 г. насчитывалось более 200 налоговых льгот, большинство из которых предоставлялось по налогу на прибыль организаций и налогу на добавленную стоимость. Более того, на объем поступлений налоговых и неналоговых доходов региональных и местных бюджетов влияет и наличие непогашенной задолженности прошлых лет по региональным и местным налогам и сборам, пеням и санкциям.

В настоящее время рост налоговых доходов региональных бюджетов предлагается обеспечивать за счет: 1) повышения эффективности налогового администрирования; 2) сокращения задолженности по налоговым платежам; 3) уточнения налоговых баз для налогов с адвалорной ставкой; 4) совершенствования амортизационной политики; 5) контроля за консолидированными группами налогоплательщиков; 6) анализа применения, эффективности и оптимизации налоговых льгот на всех уровнях, установления их на ограниченный период; 7) сокращения федеральных льгот по региональным и местным налогам.