2020-06-08
2392
Большое значение для выполнения органами местного самоуправления закрепленных за ними функций и полномочий имеет сбалансированность бюджета. Соответствие доходов и расходов бюджета является одним из основных принципов бюджетной системы РФ. В Бюджетном кодексе РФ определен такой результат сбалансированности местного бюджета, как дефицит. Дефицит бюджета муниципального образования представляет собой превышение расходов местного бюджета над его доходами. В соответствии с Бюджетным кодексом предельное значение дефицита бюджета муниципального образования не должно превышать 10% утвержденного годового объема доходов бюджета муниципального образования без учета безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. При этом предельное значение дефицита бюджета муниципального образования, в котором доля межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации (за исключением субвенций из фонда компенсаций) в течение двух из последних трех отчетных периодов превышала 70% величины собственных доходов, не должно превышать 5% утвержденного годового объема доходов бюджета муниципального образования без учета безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Анализ сбалансированности бюджетов городов, районов и поселений в большинстве субъектов РФ свидетельствует о том, что более трети из них являются дефицитными, если не учитывать объем финансовой помощи, предоставляемой из вышестоящего бюджета на достижение минимального уровня бюджетной обеспеченности в виде дотаций.
При принятии бюджета с дефицитом определяются источники его финансирования. Существует несколько способов покрытия бюджетного дефицита на местном уровне. Бюджетным законодательством РФ предусмотрено использование муниципальным образованием для финансирования своего бюджетного дефицита только внутренних источников, средства от реализации которых поступают в валюте РФ.
В составе источников внутреннего финансирования дефицита местного бюджета учитываются:
- разница между средствами, поступившими от размещения муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, указанных в валюте РФ, и средствами, направленными на их погашение;
- разница между полученными и погашенными муниципальным образованием кредитами кредитных организаций в валюте РФ;
- разница между полученными и погашенными муниципальным образованием в валюте РФ бюджетными кредитами, предоставленными местному бюджету другими бюджетами бюджетной системы РФ;
- изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета в течение соответствующего финансового года;
- иные источники внутреннего финансирования дефицита местного бюджета.
В составе иных источников внутреннего финансирования дефицита местного бюджета, как правило, учитываются поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципального образования; поступления от продажи земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования; курсовая разница по средствам местного бюджета; объем средств, направляемых на исполнение гарантий муниципального образования в валюте РФ; разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из местного бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из местного бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов в валюте РФ и др.
Особенностями финансирования дефицита местных бюджетов в Российской Федерации являются, во-первых, ограничение (запрещение) их доступа к внешним источникам, во-вторых, отсутствие у них ресурсов от реализации валютных ценностей.
Преобладающим источником финансирования дефицита местных бюджетов остаются бюджетные и банковские кредиты. Это объясняется простотой их привлечения по сравнению с выпуском муниципальных ценных бумаг, низкой инвестиционной привлекательностью большинства муниципальных образований (преимущественно районов и городских и сельских поселений) и неразвитостью рынка ценных бумаг в муниципальных образованиях. Однако в крупных городских округах с развитой рыночной инфраструктурой, значительными поступлениями в бюджет от градообразующих предприятий и наличием привлекательных инвестиционных проектов муниципальные органы управления в качестве источника покрытия дефицита местного бюджета могут использовать выпуск муниципальных облигаций. Использование муниципальных ценных бумаг как источника финансирования дефицита местного бюджета имеет ряд преимуществ перед заемными средствами в кредитных организациях по стоимости выплат, срокам погашения, срокам уплаты процентов за пользование заемными средствами, регистрации активов и оформлению гарантированного обеспечения.
Формирование источников финансирования дефицита местных бюджетов приводит к возникновению системы экономических отношений между органами местного самоуправления и другими субъектами внутреннего права. В процессе их реализации в местные бюджеты привлекаются дополнительные источники, за счет которых происходит финансирование утвержденных расходных обязательств. Эта система отношений определяется как муниципальные заимствования. Под муниципальными заимствованиями понимается совокупность долговых займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, а также кредитов, привлекаемых в бюджет муниципального образования из других звеньев бюджетов бюджетной системы РФ и кредитных организаций.
Использование различных инструментов заемного финансирования ведет к образованию муниципального долга. Под ним понимается вся совокупность долговых обязательств муниципального образования, возникающих в результате муниципальных заимствований. Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в форме обязательств по ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам); бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет из других звеньев бюджетов бюджетной системы РФ; кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций; гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям); обязательствам, возникшим в результате реструктуризации и пролонгации долговых обязательств муниципального образования прошлых лет. Таким образом, формы муниципального долга отличаются от форм муниципальных заимствований на сумму выданных органом местного самоуправления гарантий по обязательствам третьих лиц.
В объем муниципального долга включаются только номинальная сумма долговых обязательств по выпущенным муниципальным бумагам, привлеченным кредитам и выданным муниципальным гарантиям без учета накопленных по ним процентов.
Долговые обязательства муниципального образования могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (один год и более, но менее пяти лет) и долгосрочными (пять лет и свыше, но не более 10 лет). Органы местного самоуправления могут использовать все полномочия по формированию доходов местного бюджета для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга.
Основным законом, регулирующим долговую политику муниципальных образований Российской Федерации, является Бюджетный кодекс РФ. Согласно Бюджетному кодексу, определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом относится к компетенции федеральных органов власти. В соответствии с этим федеральное законодательство уже наложило некоторые ограничения на параметры долговой политики муниципальных образований. Так, начиная с 2001 г. внешние заимствования недоступны для муниципальных образований, не успевших к моменту вступления закона в силу выйти на международный финансовый рынок. Помимо запрета на внешние заимствования, Бюджетный кодекс содержит некоторые количественные ограничения на параметры долговой политики субъектов Федерации и муниципальных образований.
Бюджетный кодекс устанавливает несколько ограничений долговой политики местных администраций: предельный объем муниципального долга, который не должен превышать объема собственных доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений; предельный объем кредитов и облигационных займов, которые могут быть привлечены в течение года сверх объемов выплат основной суммы по уже имеющейся задолженности, - в сумме, не превышающей предельного размера бюджетного дефицита местного бюджета; предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга, который не должен превышать 15% совокупного объема расходов местного бюджета, за исключением расходов, осуществляющихся за счет субвенций.
Верхний предел муниципального долга муниципального образования устанавливается представительным органом управления муниципального образования на очередной финансовый год в соответствующем законе о бюджете муниципального образования.
К основным факторам, влияющим на дефицит бюджета муниципального образования, его величину и динамику, относятся обеспеченность бюджета муниципального образования собственными доходами; уровень доходного потенциала муниципального образования (налогового и неналогового); размер кредиторской задолженности по основным социальным статьям (заработной плате и детским пособиям); структура расходов бюджета муниципального образования; степень привлечения средств на возвратной основе для финансирования текущих расходов местных бюджетов и бюджетного дефицита; развитие и эффективность рынка муниципальных долговых обязательств; зависимость местных бюджетов от бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы.
Эффективная муниципальная политика привлечения заемных средств должна строиться на следующих основных принципах.
Во-первых, органы власти муниципальных образований должны иметь формализованную стратегию развития муниципального образования на среднесрочную (3 - 5 лет) и долгосрочную (5 - 10 лет) перспективу. При этом выполнимость разработанной стратегии должна быть обеспечена ресурсами, в том числе инвестиционными.
Во-вторых, инвестиционная стратегия должна быть органично увязана со стратегией развития муниципального образования. При ее формировании необходимо учитывать угрозы (риски) и варианты их нейтрализации. Предпочтение целесообразно отдавать не прямому заимствованию, а созданию условий, способствующих повышению инвестиционной привлекательности муниципального образования и стимулирующих привлечение частного капитала в инфраструктурные проекты. Это является одним из основных путей высвобождения бюджетных средств для последующего их использования на социальные инвестиционные потребности.
В-третьих, займы должны представлять собой целостное звено финансовой системы муниципального образования. Органы власти муниципального образования должны иметь подсистему управления, координирующую процесс привлечения и эффективного использования заемных средств. Важнейшей функцией этой подсистемы является оптимизация портфеля заемных средств. Это достигается поддержанием оптимального баланса между кратко-, средне- и долгосрочными заемными инструментами, обеспечением ликвидности и ритмичности погашения заемных обязательств. Параметры долга, инвестиционных планов и обязательств должны выступать в качестве составных частей среднесрочного финансового плана, в котором должны быть отражены прогнозный объем доходов, расходов, стоимость обслуживания долга.
В-четвертых, привлечение заемных ресурсов должно осуществляться в целях финансирования экономически значимых муниципальных инвестиционных программ и проектов, реализация которых в кратко- или среднесрочной перспективе приведет либо к значительному снижению базовых бюджетных расходов, либо к созданию предпосылок для увеличения доходов бюджета муниципального образования.
Наконец, расходы по привлечению и обслуживанию заемных ресурсов должны соотноситься с реальным экономическим эффектом от реализации проектов, финансируемых за счет заемных средств.
